Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB"), po rozpatrzeniu odwołania I.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r, Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...]odmówił, we wszczętym na wniosek I. S. postępowaniu, stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.N. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę garażu dwustanowiskowego w formie zintegrowanej na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], Dzielnica [...], na działce nr [...], obręb ewid. [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła I. S..

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydal zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie GINB wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. GINB wyjaśnił, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Następnie organ odwoławczy przywołując orzecznictwo, wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Ocena interesu prawnego nie może być dokonana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Dalej organ wskazał, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. GINB wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jak wskazano wyżej, interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Organ wskazał, że omówiony wyżej przepis art. 28 ust. 2 Prawa

budowlanego, ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

GINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, że I. S. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r., znak: [...]. Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie. Organ przypomniał, że swój interes prawny w niniejszej sprawie I. S. wywodzi z tytułu własności działki nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], dzielnica [...], sąsiadującej z terenem inwestycji. Powyższe znajduje potwierdzenie w Księdze Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...][...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

GINB wskazał, że zgodnie z opisem projektu architektoniczno-budowlanego (s. 9), sporne przedsięwzięcie polega na rozbudowie budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie od strony północnej dwóch pokoi, przykrytych stropodachem, wykorzystywanym pod taras dostępny z poddasza, a także budowie garażu stanowiącego parterowy budynek przykryty

dwuspadowym dachem, do którego przylega składzik i zadaszony boks dla psa. Teren inwestycji zlokalizowany jest przy ul. [...]. Od strony wschodniej, teren graniczy z

działką nr [...] stanowiącą własność I. S.. Dalej organ powołując się na orzecznictwo i poglądy nauki prawa wskazał, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowy garażu dwustanowiskowego w formie zintegrowanej na działce nr [...]), w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki będącej własnością I. S.. Analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, iż zaprojektowana część budynku mieszkalnego o wysokości 4,1 m (Projekt budowlany - Przekrój A-A cz. mieszkalnej, rys. nr 5-M, s. 51) oddalona jest o ok. 5,5 m, zaś garaż o wysokości w kalenicy dachu 5,32 m (Projekt budowlany - Przekrój B-B cz. gospodarczej, rys. nr 5- G, s. 56) o ponad 12 m od granicy z działką nr ew. [...] stanowiącą własność I. S.. Mając na uwadze przedstawione wyżej usytuowanie projektowanej części budynku mieszkalnego oraz garażu, jak również ich gabaryty, organ stwierdził że nieruchomość należąca do I. S. z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania działki o numerze ew. [...]. I. S. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jej

własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny

odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w

stronę tej granicy. W przedmiotowej sprawie odległość projektowanego budynku mieszkalnego od granicy działki [...] wynosi od ok. 5,5 do ok. 6,0 m (projekt zagospodarowania terenu), zaś budynku gospodarczego (garaż) ponad 12 m. Natomiast stosownie do § 13 ust. 1 pkt 1a ww. rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Projektowana rozbudowa budynku mieszkalnego ma wysokość 4,1 m, natomiast garaż

5,32 m, wobec czego planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na możliwość wznoszenia budynków na działce nr [...] z uwagi na dostęp do naturalnego oświetlenia. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na zapis § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zgodnie z którym odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi

ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z uwagi na to, projektowana rozbudowa została zlokalizowana w odległości ok. 5,5 m od granicy z działką [...], zaś garaż w odległości ponad 12 m od tej granicy, to I. S. może wznieść na swojej działce budynek w najmniejszej wymaganej przepisami prawa odległości tj. 3m od granicy. Oprócz powyższego, organ wskazał, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do I. S. (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Zgodnie z § 23 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej: 1) 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi; 2) 3 m - od granicy działki budowlanej; 3) 10 m - od placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych, o których mowa w § 40. Jednakże w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] położone są obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wobec czego placyk na kontener do gromadzenia odpadków zlokalizowany na działce nr [...] nie wpłynie negatywnie na możliwość zabudowy działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe rozważania GINB uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, by I. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2003 r" znak: [...]. Brak jest przepisów prawa materialnego, jakie w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...], stanowiącej własność I. S..

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając na uwadze powyższe, GINB wskazał, że skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek I. S., która jak wykazano nie posiada przymiotu strony, to należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...], znak: [...] [...], i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu od skarżonej decyzji, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła I. S.. W skardze nie podniesiono żadnych zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W rozpoznawanej sprawie, skarga W. S. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 14 maja 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 , dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia oraz szczegółową argumentację organu przedstawioną w rozpoznawanej sprawie, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. W ocenie Sądu, są one prawidłowe i wyczerpujące. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest decyzją reformacyjno-merytoryczną.

Z uwagi na to, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego, interes prawny należało badać z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawęża pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W judykaturze podkreśla się przy tym, iż art. 28 ust. 2 Prawo budowlane znajduje zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym, ale też w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15). Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są wprawdzie prowadzone w nadzwyczajnym trybie, ale nie zmienia to ich podstawowego przedmiotu, którym pozostaje pozwolenie na budowę.

W art. 3 pkt 20 Prawo budowlane ustawodawca zdefiniował obszar oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W świetle powyższych rozważań oraz niezakwestionowanych skutecznie w tej sprawie ustaleń organów, nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy działka skarżącej leży, bądź nie leży w obszarze oddziaływania, miał bowiem zakres inwestycji zatwierdzonej decyzją z [...] grudnia 2003 r. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ, dokonał szczegółowej analizy w oparciu o projekt architektoniczno-budowlany oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), a następnie doszedł do słusznego w ocenie Sądu przekonania, że sporne przedsięwzięcie polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie od strony północnej dwóch pokoi, przykrytych stropodachem, wykorzystywanym pod taras dostępny z poddasza, a także budowie garażu stanowiącego parterowy budynek przykryty dwuspadowym dachem, do którego przylega składzik i zadaszony boks dla psa, nie obejmuje swym zakresem działki będącej własnością skarżącej. Organ uwzględnił w swojej ocenie usytuowanie projektowanej części budynku mieszkalnego oraz garażu, jak również ich gabaryty i zasadnie w ocenie Sądu uznał, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania działki o numerze ew. [...], której właścicielką jest skarżąca.

W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł przejść do merytorycznego badania decyzji pod kątem przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a, jak tego domagała się skarżąca - skoro wniosek złożył podmiot nie posiadający przymiotu strony. W omawianej sytuacji prawidłowo zatem GINB uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie, wszczęte wnioskiem skarżącej. Wyjaśnić bowiem należy, że badanie przymiotu strony m.in. wnioskodawcy odbywa się bowiem na każdym etapie postępowania, a zatem również w postepowaniu odwoławczym, a w przypadku ustalenia, że podmiot inicjujący postępowanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ II instancji zobligowany jest - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji.

Skarżąca nie przedstawiła w skardze jakichkolwiek argumentów, które mogłyby zmienić powyższą ocenę.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p,p.s.a. - oddalił skargę.