Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111.862.1752.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 14 lipca 2022 r. nr GOPS-ŚR.5221.13.2022.ODM.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111.862.1752.2022, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") z 14 lipca 2022 r. nr GOPS-ŚR.5221.13.2022.ODM odmawiającą przyznania A. J. (dalej: "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej: "u.ś.r.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wnioskiem z 4 lipca 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem B. J., który został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od dnia [...] kwietnia 2022 r. W orzeczeniu wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Osoba wymagająca opieki jest wdowcem, a opiekę nad nią sprawuje córka – A. J., która nie podejmuje zatrudnienia.

Wójt Gminy [...] decyzją z 14 lipca 2022 r. nr GOPS-ŚR.5221.13.2022.ODM odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym podniosła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, w związku z tym nie może podjąć zatrudnienia, gdyż ojciec nie może przygotowywać samodzielnie posiłków, a także nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Skarżąca podniosła, że opieka nad ojcem pochłania wiele środków finansowych. Zdaniem Skarżącej niesłusznie odmówiono jej świadczenia, ponieważ kryterium wiekowe nie powinno być podstawą do odmowy jego przyznania.

W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie opisaną na wstępie decyzją z 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.4111.862.1752.2022 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie Kolegium stwierdziło, że odwołanie Skarżącej nie może zostać uwzględnione, albowiem Organ I instancji pomimo błędnego uzasadnienia decyzji prawidłowo rozstrzygnął przedmiotową sprawę. Stanowisko Organu I instancji dotyczące braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w ocenie SKO jest wadliwe i wynika z braku uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek orzekać na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Konsekwencją ww. orzeczenia TK jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że niezależnie od błędnego stanowiska Organu I instancji w zakresie momentu powstania niepełnosprawności, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu, gdyż przyznanie osobie niepełnosprawnej statusu osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności nie zawsze musi wiązać się z przyznaniem osobie sprawującej opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, tj. powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Opieka ta, zdaniem Kolegium musi zaspokajać potrzeby osoby wymagającej tej opieki, zarówno natury fizycznej, ale także pomocy m.in. w jej czynnościach dnia codziennego, poruszaniu się oraz pomocy natury psychicznej.

Organ II instancji wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, że ojciec Skarżącej jest osobą starszą, niepełnosprawną, mieszka razem z córką. Samodzielnie dba o higienę, sam się ubiera, choć czasami wymaga niewielkiej pomocy. Ma problemy z chodzeniem porusza się samodzielnie na niewielkich odległościach po domu. Samodzielnie również spożywa posiłki. Natomiast pomoc córki polega na umawianiu dla ojca wizyt u lekarza i jeżdżeniu z nim na te wizyty, realizacji recept i dozowaniu lekarstw oraz wykonywaniu wszystkich podstawowych czynności domowych takich jak: pranie, sprzątanie, gotowanie, zmiana bielizny pościelowej. Zatem w przedmiotowej sprawie wykazano, że ojciec Skarżącej nie jest osobą obłożnie chorą, porusza się samodzielnie, natomiast aktywność Skarżącej koncentruje się na prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego, natomiast do czynności związanych wyłącznie z osobą niepełnosprawną można zaliczyć pomoc w organizowaniu wizyt lekarskich czy wykupywanie i podawanie leków, które to okoliczności nie mogą uniemożliwiać stronie podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Kolegium podkreśliło, że z doświadczenia życiowego wynika, że robienie zakupów, sprawowanie zakupów, przygotowanie posiłków, ani wizyty lekarskie, a co za tym idzie wykup leków nie mają takiego charakteru i intensywności, że wymagają od Skarżącej codziennej aktywności w tym zakresie. Czynności te, jakkolwiek potrzebne, nie mogą być uznane za związane bezpośrednio z potrzebami osoby niepełnosprawnej z jej stanem chorobowym. Są to czynności okresowe i w zasadzie mogą być one wykonywane w dogodnych dla Skarżącej dniach i godzinach, co nie powinno stanowić przeszkody w ewentualnym podjęciu przez nią zatrudnienia. Zdaniem SKO opieka sprawowana nad osobą jej wymagającą musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej, a zatem związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni, czego w przedmiotowej sprawie nie wykazano.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A. J., zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez uznanie, że nie zaistniała przesłanka rezygnacji bądź nie podejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, opieka ta nie stanowi w sposób oczywisty przeszkody do wykonywania pracy zawodowej oraz, że nie ma bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką.

Wobec tak sformułowanego zarzutu Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że stan zdrowia jej ojca ulega pogorszeniu, także pomimo samodzielnego spożywania posiłków wymaga przy tym ciągłego nadzoru, gdyż ze względu na posuwającą się [...] nigdy nie ma pewności, czy posiłek zostanie przez niego spożyty.

Skarżąca wyjaśniła również, że nigdy nie korzystała z żadnej pomocy socjalnej i była w stanie sama utrzymać dom za środki zarobione w związku z wyjazdami za granicę, natomiast aktualnie nie jest możliwe podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia i pozostawienie ojca samego w domu nawet na kilka godzin, gdyż zdany jest wyłącznie na jej opiekę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obecna na rozprawie Skarżąca, po odczytaniu jej skargi dodała, że wniosek złożyła przeszło rok temu. Od tego czasu stan zdrowia ojca uległ znacznemu pogorszeniu. Stwierdzona u niego [...] spowodowała zajęcie w 80 % [...], pogłębiła się [...]. Wskazała, że często zmuszona jest wyzwać pogotowie ze względu na zły stan zdrowia ojca. Oświadczyła, że nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia ponieważ nie może zostawić ojca samego. Na czas rozprawy opiekę nad nim sprawuje bratowa, która o to poprosiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca domaga się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Bezsporne jest, że podopieczny legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również to, że data powstania niepełnosprawności nie ma wpływu na prawo ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne.

Prawidłowo kwestię tą wyjaśniło Kolegium wskazując, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji powyższego wyroku, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dokonuje się z pominięciem tego kryterium.

Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium przyjęło natomiast, że zakres świadczonej opieki nie uzasadnia rezygnacji z pracy.

W ocenie Sądu stanowisko to jest co najmniej przedwczesne.

Bezsporne jest i wynika to z przedstawianego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, że podopieczny wymaga opieki. W orzeczeniu stwierdzono brak możliwości samodzielnego funkcjonowania, prowadzenia gospodarstwa domowego i aktywności społecznej adekwatnej do wieku, płci i środowiska według powszechnie przyjętych i akceptowanych zachowań. Stwierdzono, że osoba wymaga w celu pełnienia ról społecznych długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Nie jest również kwestionowane ( odpis skrócony aktu zgonu), że podopieczny jest wdowcem, a Skarżąca jest jego córką, a więc znajduje się w pierwszej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma również sporu co do tego, że Skarżąca nie pobiera żadnego świadczenia konkurencyjnego względem świadczenia pielęgnacyjnego.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca mieszka z ojcem, który jest osobą przewlekle chorą, ma problemy z chodzeniem, porusza się na niewielkich odległościach po domu. Samodzielnie dba o higienę, sam się ubiera, czasami potrzebuje niewielkiej pomocy, samodzielnie spożywa posiłki. Skarżąca umawia wizyty lekarskie ojca, jeździ z nim wynajętym samochodem na wizyty lekarskie, realizuje recepty i dozuje lekarstwa. Wykonuje również wszystkie podstawowe czynności domowe: pranie, sprzątanie, zmiana pościeli, gotowanie, załatwia wszystkie sprawy urzędowe. Jednocześnie w orzeczeniu stwierdzono, że sprawowana przez Skarżącą opieka jest niezbędna.

Na tej podstawie Organ II instancji przyjął, że zakres świadczonej opieki nie uzasadnia rezygnacji z pracy. Podejmowane przez Skarżącą czynności związane są głównie z prowadzeniem gospodarstwa i nie wykluczają podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ II instancji wyjaśnił, że podopieczny nie jest osobą obłożenie chorą, porusza się samodzielnie, sam spożywa posiłki, dba o higienę, sam się ubiera, zaś aktywność Skarżącej koncentruje się w zasadzie na prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego, a czynności związane z osobą podopiecznego to pomoc w organizowaniu wizyt lekarskich, wykupywanie i podawanie leków, które to nie mogą uniemożliwiać podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W opozycji do organu Skarżąca podnosi, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Postępująca u ojca [...] powodują, że jego stan zdrowia stale się pogarsza. Ma coraz większe problemy z poruszaniem. Pogłębia się [...], co powoduje zapominanie zarówno jeśli chodzi o przyjmowanie posiłków, jak i lekarstw. Podniosła, że nie może pozostawić ojca samego w domu nawet na kilka godzin, gdyż zdany jest wyłącznie na jej opiekę a w związku ze zdarzającymi się incydentami utraty przytomności mogłoby to skutkować nawet śmiercią. Wyjaśniła również, że podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego odpowiadając na pytania zgodnie z prawdą przyznała, że tato jest w stanie samodzielnie spożyć posiłek i przemieścić się na niewielkich odległościach, czy też załatwić potrzeby sanitarne, zaznaczając jednak, że we wszystkich czynnościach wymaga kontroli i asekuracji. Musi pilnować by ojciec zjadł posiłek do końca, bądź nie zapomniał go przyjąć. Podkreśliła, że skupiona podczas wywiadu środowiskowego na wymienianiu czynności, które wykonuje nie zwróciła uwagi na to, że stan zdrowia ojca w wywiadzie został potraktowany bardzo lakonicznie. Na dowód swoich twierdzeń przedłożyła zaświadczenie lekarskie lekarza specjalisty z zakresu medycyny rodzinnej, z którego wynika, że ojciec wymaga całodobowej opieki oraz kartę medyczną czynności ratunkowych, jedyną, którą, jak wskazała, udało się jej odnaleźć.

W ocenie Sądu przedstawione okoliczności budzą wątpliwości co do oceny zakresu sprawowanej opieki. Wynika z nich bowiem, że o ile ojciec Skarżącej samodzielnie wykonuje czynności życia codziennego to jednak robi to pod okiem córki, która czuwa nad jego bezpieczeństwem. Również w wywiadzie środowiskowym wskazano, że o ile ojciec Skarżącej faktycznie wykonuje niektóre czynności samodzielnie to jednak ta opieka jest niezbędna. Ojciec Skarżącej ma [...] lat. Wskazane przez Skarżącą choroby i schorzenia na jakie cierpi ojciec pod wątpliwość podają twierdzenie Organu o możliwości pozostawienia ojca bez opieki, a do tego w zasadzie sprowadza się decyzja organu. Stwierdzenie bowiem, że Skarżąca jest w stanie przy podejmowanych czynnościach opiekuńczych podjąć zatrudnienie oznacza, że ojciec musiałby w tym czasie pozostać bez opieki. Z oświadczenia Skarżącej złożonego podczas rozprawy wynika, że na jej prośbę, na czas nieobecności, spowodowanej udziałem w rozprawie, opiekę nad ojcem sprawowała bratowa.

Wyjaśnienia Skarżącej potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ojciec Skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Pamiętać przy tym należy, że pod pojęciem opieki należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia niezwłocznej pomocy w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Pamiętać przy tym należy, że sprawowanie opieki może również polegać na stałym doglądaniu tej osoby. Opieka nad osobą starszą to często opieka porównywalna z opieką nad dzieckiem. Nie trzeba wykonywać za tą osobę wszystkich czynności by stwierdzić, że opieka jest wykonywana. Sam brak możliwości pozostawienia osoby samej, z uwagi na grożące niebezpieczeństwo spowodowane nieporadnością może być uzasadnioną przeszkodą w podjęciu pracy.

W ocenie Sądu wyjaśnienia Skarżącej są wiarygodne w świetle pozostałych zebranych w sprawie dokumentów i co istotne odpowiadają treści orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się ojciec Skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zarówno decyzję Organ I, jak i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem Organu I instancji będzie ponowna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wskazówek Sądu i ewentualnie uzupełnienie materiału dowodowego celem ostatecznego wyjaśnienia zakresu świadczonej przez Skarżącą opieki.