Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 471/19 w sprawie ze skargi P.sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 471/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. sp. z o. o. z siedzibą w P. (zwanej dalej Spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (legalizacji samowoli budowlanej) zlokalizowanego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości B. przy ul. [...] i umorzono postępowanie administracyjne.

W motywach powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji, przywołując treść art. 59 ust. 1, art. 55 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) dalej w skrócie u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) podniósł, że w sytuacji, gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w stosunku do obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości B., został prawomocnie orzeczony nakaz rozbiórki (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1237/18 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 920/17 oddalającego skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ww. budynku gospodarczego). Brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w stosunku do której orzeczono nakaz rozbiórki. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej w skrócie SKO) dokonało prawidłowej oceny bezprzedmiotowości postępowania poddanego kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Zwrócono uwagę, że bez znaczenia dla tej oceny pozostaje również fakt, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Spółka została zobowiązana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] do przedstawienia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i gminy S. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w B., skoro termin wskazany w tym postanowieniu już upłynął, a postępowanie w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zakończyło się prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Postępowanie to zakończyło się jeszcze przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Jako niezasadny Sąd ocenił również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a. w związku z uniemożliwieniem Spółce realizacji takiego samego obiektu budowlanego na działce nr [...]. Wbrew twierdzeniom Spółki, zaskarżoną decyzją nie odmówiono możliwości realizacji przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż we wniosku wszczynającym postępowanie Spółka wprost wskazała, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest jej niezbędna do celów legalizacji samowoli budowlanej.

Z tych względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., została ona oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy uprzednio prowadzone postępowanie legalizacyjne budynku położonego przy ul. [...] w B. zakończyło się niepowodzeniem z uwagi na brak możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania wobec organów administracji publicznej;

2) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że brak jest możliwości uzyskania warunków zabudowy dla obiektu już istniejącego bez wyraźnego zobowiązania organu w ramach postępowania legalizacyjnego oraz uznanie, że ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego w sytuacji, gdy wykładnia wspomnianego przepisu do takiego wniosku nie prowadzi.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegający na błędnym uznaniu bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy uprzednio prowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczącego tego samego budynku zakończyło się wydaniem nakazu rozbiórki w związku z brakiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a sama bezprzedmiotowość postępowania powinna być zakwalifikowana jako naruszenie zasady pogłębiania zaufania wobec organów administracji publicznej.

Ustosunkowując się do tak postawionego zarzutu należy stwierdzić, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym artykułem w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, obowiązkiem organu administracyjnego jest jego umorzenie.

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której organowi nie wolno prowadzić danego postępowania. Może to mieć miejsce zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową uzasadniającą umorzenie postępowania w sprawie jest sytuacja, w której organ administracyjny stwierdza brak podstawy prawnej do załatwienia danej sprawy w toku postępowania administracyjnego. Każdy organ administracyjny, zgodnie z art. 6 K.p.a. zawierającym zasadę legalności, podejmuje czynności tylko wówczas, gdy wynika to z wyraźnej podstawy prawnej. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, taka sytuacja zaistniała w tej sprawie. Decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydawane są co do zasady wtedy, gdy roboty budowlane dotyczące budowy danej inwestycji nie zostały jeszcze rozpoczęte. Wynika to zarówno z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wymagania dotyczące nowej, czyli przyszłej zabudowy, jak i z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę, chyba że na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wskazuje jedynie podstawowe parametry, które wskazują przyszłemu inwestorowi jaki obiekt budowlany może w przyszłości być zrealizowany, o ile inwestor spełni inne jeszcze warunki i uzyska pozwolenie na budowę (tak np. NSA w wyroku z 21 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1179/17, opub. w LEX nr 2705159; NSA w wyroku z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1859/18, opub. w LEX nr 2723906). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, opub. w OTK-A 2007/11/160).

Sytuacja, w której dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla już istniejącego obiektu budowlanego ma charakter wyjątkowy i wynikać musi z wyraźnych przepisów prawa. Ustawodawca początkowo nie dopuścił do możliwości ustalania warunków zabudowy w procedurze legalizacyjnej, jeżeli inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Dopiero Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, opub. w OTK-A 2007/11/160 stwierdził, że wówczas obowiązujący art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w tej części, w której wymaga od inwestora przedłożenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy "w dniu wszczęcia postępowania" jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten wszedł w życie z dniem 29 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844) i spowodował stosowną zmianę od 6 grudnia 2008 r. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Od tego czasu dopuszczalnym jest ustalanie warunków zabudowy już w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego, a więc dla obiektu budowlanego już wybudowanego. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego poza postępowaniem mającym na celu usunięcie stanu samowoli budowlanej nie było dopuszczalne.

W okolicznościach tej sprawy w toku postępowania administracyjnego wnioskodawca na wykazanie prowadzonego postępowania legalizacyjnego przedłożył kopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z [...] marca 2013 r. zobowiązującego do przedłożenia w procedurze legalizacyjnej wymaganych dokumentów, w tym decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że skoro postępowanie legalizacyjne, w którym organ pierwszej instancji nadzoru budowlanego wydał ww. postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone wydaniem nakazu rozbiórki, to ani w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ani też w dacie wydawania decyzji przez SKO nie toczyło się postępowanie legalizacyjne, a przynajmniej inwestor nie wskazał, aby było ono prowadzone. W związku z powyższym w okolicznościach tej sprawy trafnym było umorzenie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy.

Takie działanie organu odwoławczego nie stanowiło ani naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., ani też zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych wynikającej z art. 8 K.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej przede wszystkim zgodnie z prawem i na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. W tej zaś sprawie, skoro na rzecz inwestora została wydana ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego i decyzja ta podlegała kontroli sądów administracyjnych, które nie stwierdziły przy jej wydawaniu naruszenia prawa, to w istocie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy złożony poza jakimkolwiek postępowaniem legalizacyjnym zmierzałby do uchylenia się przez inwestora od wykonania ostatecznego nakazu rozbiórki. W okolicznościach tej sprawy taki zamiar inwestora słusznie został uznany tak przez Sąd pierwszej instancji jak i organ administracyjny drugiej instancji za niezasługujący na akceptację i umorzenie postępowania wszczętego tym wnioskiem nie stanowiło naruszenia zasady budowania zaufania do organu administracyjnego.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że brak jest możliwości uzyskania warunków zabudowy dla obiektu już istniejącego bez wyraźnego zobowiązania organu w ramach postępowania legalizacyjnego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis ten, wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, wyraźnie wskazuje na uprzedniość ustalania warunków zabudowy w stosunku do zmiany zagospodarowania terenu. Innymi słowy najpierw inwestor winien uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy, a dopiero później – po spełnieniu innych jeszcze warunków jak np. uzyskanie pozwolenia na budowę – może budować obiekt budowlany lub wykonywać inne roboty budowlane, które doprowadzą do zmiany zagospodarowania terenu.

Należy ponadto wskazać, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie i w takiej sytuacji inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (tak np. NSA w wyroku z 8 września 2017 r. sygn. akt II OSK 46/16, opub. w LEX nr 2366610; NSA w wyroku z 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1291/14, opub. w LEX nr 2034037).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i nie ma podstaw do jej uchylania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Ponieważ zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.