Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. na uchwałę Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia 15 grudnia 2025 r. nr XIV/90/25 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy z operatorem na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej organizowanych przez Powiat Kamieński postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] ([...] ) złotych.

P. Spółka z o.o. z siedzibą

w K. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Powiatu w K. z 15 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody

na zawarcie umowy z operatorem na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej organizowanych przez Powiat [...].

Jak podniosła skarżąca, skarga została wniesiona na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2025 r., poz. 285 ze zm.). Z ostrożności procesowej, gdyby sąd nie podzielił ww. stanowiska, skarżąca wskazała, że wniosła skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na poparcie stanowiska o dopuszczalności przedmiotowej skargi, skarżąca powołała się na wybrane poglądy judykatury.

Precyzując interes prawny do zakwestionowania zaskarżonej uchwały, skarżąca podała, że jest lokalnym przewoźnikiem autobusowym, który od wielu lat wykonuje regularne przewozy pasażerskie na liniach komunikacyjnych, pokrywających się z liniami objętymi umową zawartą na podstawie zaskarżonej uchwały. Skarżąca oczekiwała na ogłoszenie przez organizatora przetargu publicznego na realizację ww. przewozów, aby móc wziąć w nich udział.

Jak argumentowała, zaskarżona uchwała stanowi bezpośrednią podstawę zawarcia przez organizatora umowy z innym operatorem i skutkuje finansowanym ze środków publicznych dumpingiem cenowym, naruszającym sytuację prawną oraz gospodarczą skarżącej.

W dniu 30 stycznia 2026 r. wpłynęła na rachunek sądowy kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od ww. skargi (k. 52 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ewentualnie organ wniósł

o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 wskazanej ustawy, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także obejmuje kontrolę aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny

lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada skargę na ww. akt, m.in. pod kątem spełnienia wymogów formalnych, mając na względzie charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a także interes prawny wnoszącego skargę

do kwestionowania uchwały. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę prawną wniesionej w sprawie skargi, art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustawodawca aktualnie zaliczył do warunków formalnych dopuszczalności skargi zarówno wykazanie posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, jak i ich naruszenia, poprzez podjęcie ww. aktu. Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę przez uchwalenie zaskarżonego aktu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.

W sprawie ze skargi na uchwałę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem zaistniałym w dacie wniesienia skargi (nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny

lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny

z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Ze skargi wynika, że skarżąca kwestionuje legalność zaskarżonej uchwały wydanej w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego.

Uchwała tego rodzaju co zaskarżona nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów świadczących usługi publicznego transportu drogowego i nie wypowiada się wiążąco w kwestii wyznaczenia konkretnego podmiotu do wykonywania zadania transportu publicznego.

W ocenie Sądu, powoływana w skardze argumentacja nie świadczy o istnieniu po stronie strony skarżącej interesu prawnego, ani tym bardziej

o tym, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego

a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, postanowienia NSA z: 20 stycznia

2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21, i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18).

W ocenie Sądu, brak jest przesłanek do uznania, że zaskarżona uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w jakimkolwiek stopniu pozbawiała lub uniemożliwiała realizację dotychczasowych uprawnień strony skarżącej do świadczenia usług przewozowych, gwarantowanych przepisami prawa. W ustawie

z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, wszystkie przewozy zostały podzielone na przewozy o charakterze użyteczności publicznej oraz przewozy o charakterze komercyjnym. Przewozy w transporcie zbiorowym wykonywane są na zlecenie organizatora, który wybiera do realizacji operatora lub operatorów, natomiast przewozy komercyjne wykonywane są przez przewoźników na ich własny rachunek finansowy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w przypadku, gdy nastąpi zakłócenie

w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego

lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych,

jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych

dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2.

Zgoda taka jest wymagana na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 16 maja

2019 r. o funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 402 ze zm.) jedynie w celu realizacji dopłat z tego funduszu, które zostały powiatowi przyznane na dofinansowanie konkretnych linii komunikacyjnych, objętych wnioskiem o dopłaty.

Zdaniem Sądu, nawet przy założeniu, że skarżąca jest operatorem publicznego transportu zbiorowego, w rozumieniu z art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy

o publiczny transporcie zbiorowym, to okoliczność ta nie daje jej prawa wyłączności na świadczenie usług transportowych. Przepis art. 20 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi wyraźnie, że operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 (art. 2 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1370/2007 z dnia 23 października 2007 r.). Oznacza to też, że na zasadzie konkurencyjności na danej trasie może działać niezależnie kilku przewoźników i w przypadku zawarcia umowy z innym podmiotem skarżąca nadal będzie mogła prowadzić swoją działalność. Zasada ta wyrażona została wprost w art. 5 ust. 1 ww. ustawy (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 93/21). Skarżąca nie przedstawiła przy tym jakichkolwiek wiarygodnych dowodów wskazujących, że dalsza jej działalność transportowa na spornych liniach nie jest możliwa, nie może wozić mieszkańców na terenie powiatu czy gminy.

Z argumentacji skargi wywnioskować należy, że uchwała wyrażając zgodę

na zawarcie umowy z operatorem o świadczenie publicznego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych, o których mowa w uchwale de facto wpływać może na interes strony przejawiający się w możliwych nieuczciwych praktykach rynkowych polegających na sprzedaży usług poniżej kosztów ich wytworzenia (dumping cenowy) przez podmiot, który będzie realizował zadanie transportu zbiorowego

na liniach wskazanych w zaskarżonej uchwale. Taki interes nie może utożsamiany

z interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Po pierwsze wskazywany interes opiera się na bliżej nie dających się zweryfikować przypuszczeniach, a ponadto wskazuje co najwyżej o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego, opartego na subiektywnym zainteresowaniu wynikiem sprawy. Zaskarżona uchwała nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach jakiegokolwiek podmiotu. Wyraża jedynie ogólnie zgodę na zawarcie przez Powiat umowy na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Odnośnie wywodów skarżącej co do przysługiwania jej prawa do skargi

do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, Sąd zaznacza, że skarga, o której mowa w ww. przepisie dotyczy postępowania organu zmierzającego do zawarcia umowy o świadczenie usług transportowych, nie zaś tej części podejmowanych aktów (uchwał),

na podstawie których wszczęcie procedury zawarcia umowy będzie dopiero możliwe

(por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2707/21).

Podsumowując skarżąca nie wykazała związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków a kwestionowaną uchwałą, skutkującego naruszeniem interesu prawnego wnoszącej skargę.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.