Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Strzyżów na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 8 października 2015 r.nr OA.7721.22.12.2015 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy drogi -skargę oddala-

II SA/Rz 1638/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 października 2015 r. nr OA.7721.22.12.2015, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Strzyżów, utrzymał

w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie z dnia 8 czerwca 2015 r. nr PINB-7355/4/2/2015 umarzającą w całości postępowanie

w sprawie legalności budowy drogi na działce nr [...] położonej w D., stanowiącej współwłasność M. i E. D. oraz Gminy Strzyżów.

Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że po przeprowadzeniu w dniu 15 marca 2015 r. kontroli ustalono, że na działce nr [...] w D. istnieje przejazd na długości ok. 20,20m i szerokości 3,45m przy jej zachodniej granicy. Działka ta stanowi współwłasność M. i E. D. oraz Gminy Strzyżów. Na przejeździe tym widoczne są miejscowe utwardzenia łupkiem. Obecne w trakcie kontroli strony wyjaśniły, że pod koniec 2013 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo mieszkańców D. o powstaniu na ww. działce przejazdu. Przejazd ten powstał bez zgody i wiedzy Gminy Strzyżów. Takie samo oświadczenie złożyła M.. D. Organ ustalił nadto, że wysypany miejscowo łupek (kamień) na teren działki nr 1195/2 w Dobrzechowie nie został zagęszczony ani utwardzony, jest luźno wysypany i nie jest połączony z podłożem. W tych okolicznościach PINB

w Strzyżowie uznał, że na ww. działce nie zostały zrealizowane roboty budowlane, które należałoby zakwalifikować jako budowa obiektu budowalnego (drogi), zatem zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie legalności budowy drogi, jako bezprzedmiotowego, co też uczynił decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r.

Nie zgadzając się z tą decyzją Gmina Strzyżów złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - zwanej dalej "P.b.") poprzez zaniechanie przeprowadzenia dogłębnej i wszechstronnej kontroli związanej z przestrzeganiem przepisów ww. ustawy oraz usankcjonowanie stanu faktycznego sprzecznego

z prawem, tj. samowolnie utwardzonego terenu i wybudowania drogi na działce nr [...] w D. Zarzuciła również naruszenie art. 3 pkt 3 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że utwardzenie nie stanowi realizacji robot budowlanych. Zawnioskowała o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 8 października 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, powołując się na dokonane w toku postępowania ustalenia uznał, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe a postępowanie w sprawie zasadnie umorzone.

PWINB w Rzeszowie wyjaśnił, że po zachodniej stronie działki nr [...]

w D. (stanowiącej współwłasność M. i E. D. oraz Gminy Strzyżów) znajduje się przejazd/przejście do pozostałych działek m. in. nr 1208/3, 1219/2, 1207, 1196/11, 1196/2, 1206, 1198, 1201, 1221, 1197. Na ten teren wysypany jest miejscowo łupek (kamień), który nie jest trwale połączony z podłożem. Nie został zagęszczony ani utwardzony. Stanowi powierzchnię gruntu biologicznie czynną oraz przepuszczalną dla wód opadowych. Organ stwierdził, że w tak ustalonych okolicznościach nie została wybudowana droga ani żaden inny obiekt czy urządzenie budowlane. Wykonanych robót nie można potraktować jako robót budowlanych o jakich mowa w art. 3 pkt 7 P.b. Istniejący szlak dojazdowy nie posiada żadnych cech drogi, jako obiekt budowlany w rozumieniu przepisów P.b.

i ustawy o drogach publicznych. Wykonane prace, choć przejawiają się miejscowym fizycznym wzmocnieniem powierzchni, to nie prowadzą do powstania trwałej substancji budowlanej, bądź wykonania określonego technicznie trwałego elementu budowlanego takiej substancji. W efekcie tych prac nie powstał obiekt ani żaden technicznie trwały element. Wykonanych robót nie można zakwalifikować jako remontu czy przebudowy, gdyż te można wykonać w istniejącym obiekcie budowlanym, a takiego w przedmiotowej sprawie nie ma. Reasumując organ stwierdził, że wykonane prace nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, nie wymagają zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie złożyła Gmina Strzyżów wnioskując o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że zachodziły podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 81 ust. 1 pkt 1 P.b., gdyż zaniechano przeprowadzenia kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego a w konsekwencji usankcjonowano stan faktyczny sprzeczny z prawem. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 3 pkt 3 P.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że utwardzenie dokonane na działce nr 1195/2 nie stanowi realizacji robót budowlanych, które należałoby zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Zdaniem strony skarżącej, wbrew ustaleniom organu, na ww. działce powstała samowolnie utwardzona droga, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę

a wykonane prace stanowią roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako budowę o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b., w wyniku której powstała będąca obiektem budowlanym, budowla (droga). Zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę zamysłu inwestora, którego intencją było stworzenie szlaku komunikacyjnego stanowiącego dojazd do znajdujących się w pobliżu budynków. Fakt braku specjalistycznego zagęszczenia i poprzestanie na wyborze charakterystycznego dla tego typu dróg utwardzenia nie wyklucza bytu obiektu budowlanego – budowli. Gmina podkreśliła, że szlak drożny przebiegający po działce nr 1195/2 obejmuje urządzenia na tym gruncie w postaci utwardzenia i stanowi całość techniczno-użytkową oraz przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Stanowi zatem drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a której wykonanie winno być kwalifikowane jako budowa wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan faktyczny sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - zwanej dalej "P.p.s.a."/). Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 litera a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzyżowie z dnia 8 czerwca 2015 r. co do ich zgodności z prawem, tj. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje te nie naruszają prawa w zakresie omówionym wyżej.

Istotą stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji z dnia 8 października 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 czerwca 2015 r. lipca 2011 r. było to, że organy orzekające w sprawie uznały, iż zaistniały przesłanki do zakończenia wszczętego postępowania (zawiadomieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r.) w sprawie legalności budowy drogi na działce nr ewid. [...] położonej w D.,

a stanowiącej współwłasność M. D. i E. D. oraz Gminy Strzyżów, poprzez jego umorzenie w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Umorzenie postępowania na tej podstawie jest obligatoryjne.

Jak wynika z akt administracyjnych powodem do wszczęcia postepowania było zawiadomienie mieszkańców D. o powstaniu na działce nr 1195/2

w D. przejazdu. W wyniku przeprowadzonej w dniu 12 marca 2015 r. przez organ I instancji kontroli ustalono, że po zachodniej stronie działki nr 1195/2

w D. (stanowiącej współwłasność M. i E. D. oraz Gminy Strzyżów) znajduje się przejazd/przejście do pozostałych działek m. in. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Przejazd ten powstał bez zgody i wiedzy Gminy Strzyżów oraz M. D. Organ ustalił nadto, że wysypany miejscowo łupek (kamień) na teren działki nr [....] w D. nie został zagęszczony ani utwardzony, jest luźno wysypany i nie jest połączony

z podłożem. Stanowi powierzchnię gruntu biologicznie czynną oraz przepuszczalną dla wód opadowych.

Zdaniem orzekających organów wykonanych robót nie można potraktować jako robót budowlanych o jakich mowa w art. 3 pkt 7 P.b. Istniejący szlak dojazdowy nie posiada żadnych cech drogi, jako obiekt budowlany w rozumieniu przepisów P.b.

i ustawy o drogach publicznych. Wykonane prace, choć przejawiają się miejscowym fizycznym wzmocnieniem powierzchni, to nie prowadzą do powstania trwałej substancji budowlanej, bądź wykonania określonego technicznie trwałego elementu budowlanego takiej substancji. W efekcie tych prac nie powstał obiekt ani żaden technicznie trwały element. Wykonanych robót nie można zakwalifikować jako remontu czy przebudowy, gdyż te można wykonać w istniejącym obiekcie budowlanym, a takiego w przedmiotowej sprawie nie ma.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Gmina Strzyżów uznając, że na działce nr 1195/2 doszło do samowolnego utwardzenia drogi, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a wykonane prace stanowią roboty budowlane, o jakich mowa w art. 3 ust. 7 P.b., natomiast utwardzona droga stanowi budowę obiektu budowlanego, na której wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Formułując zarzuty skarżąca wskazała na naruszenie art. 3 pkt 3 P.b., poprzez jego błędną wykładnię.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ustawa Prawo budowlane, w art. 3 pkt 3 zalicza do budowli m. in. obiekty liniowe. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3a tej ustawy obiekt liniowy to obiekt budowlany, w szczególności droga wraz ze zjazdami. W ustawie tej brak jednak legalnej definicji drogi. Należy zatem przyjąć, że na potrzeby tego aktu prawnego ustawodawca posłużył się terminem "droga" w takim samym znaczeniu, co w innych aktach prawnych. W art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) wskazano, że przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 1 ustawodawca sformułował ponadto definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Pod pojęciem "droga" należy zatem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi

i zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1400/04).

Organy obu instancji umarzając postępowanie uznały, że istniejący szlak dojazdowy nie posiada cech drogi, natomiast prace polegające na nawiezieniu

i rozsypaniu materiału kamiennego (łupka) na części powierzchni działki, nie mają charakteru robót budowlanych o jakich mowa w art. 3 ust. 7 P.b.

Zdaniem Sąd stanowisko zajęte przez organy nadzoru budowlanego jest zasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i poczynione ustalenia dawały organom podstawę do uznania, że nawieziony miejscowo kamień (łupek), który nie został zagęszczony ani utwardzony nie daje podstaw do uznania, że została wybudowana droga, czy też inny obiekt czy urządzenie budowlane. Wykonanych robót nie można uznać za roboty budowlane o jakich mowa w art. 3 ust. 7 P.b., zgodnie z którym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegając na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowalnego (art. 3 pkt 6 P.b.)

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy, uznając iż wykonane prace nie stanowią robót budowlanych i nie stanowią o wykonaniu drogi ani nie prowadzą do powstania obiektu czy technicznie trwałego elementu. Nie sposób bowiem uznać, że nawiezienie i rozsypanie miejscowo materiału kamiennego stanowi budowę drogi. Podkreślić raz jeszcze należy, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgromadzony

w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że właśnie taki obiekt powstał na działce nr [...] w D.

Jak wyżej zaznaczono w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji powołany został art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś

z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Jeżeli zatem organ administracji publicznej ustala bezprzedmiotowość postępowania, oceniając, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania

w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających

z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie, w trafnej ocenie organów obu instancji, zebrany

w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do jednoznacznego ustalenia, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że wykonane prace nie są robotami budowlanymi, które podlegałyby reglamentacji Prawa budowlanego. Zatem zakończenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 K.p.a., poprzez wydanie orzeczenia kończącego sprawę pod względem procesowym, nie naruszyło prawa.

Jako prawidłowe należy uznać ustalenia organów, jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski o braku podstaw do prowadzenia, przez organy nadzoru budowlanego, postępowania w sprawie legalności budowy drogi.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu

I instancji nie naruszyły prawa w zakresie omówionym na wstępie a w rezultacie brak jest powodów do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego.

Z tych przyczyn i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.