Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 21 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2025 roku sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Rady Powiatu [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Powiatu [...] do załatwienia wniosku skarżącego P.G. z dnia [...] grudnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Rady Powiatu [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz P.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Łd 22/25

Uzasadnienie

Z akt sprawy wynika, że P.G. 22 listopada 2024 r. złożył do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii protokołu z posiedzenia Komisji Skarg Wniosków i Petycji Rady Powiatu [...] z [...] i [...] listopada 2024 r. Pismem z 3 grudnia 2024 r. żądana informacja została udostępniona.

Następnie pismem z [...] grudnia 2024 r. adresowanym do Komisji Skarg Wniosków i Petycji Rady Powiatu [...] P.G. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie wszystkich dokumentów (wniosku wraz z załącznikami, wyjaśnień, oświadczeń radnego K.G. i innych dokumentów), w oparciu o które pracowała Komisja Skarg Wniosków i Petycji w dniach [...] i [...] listopada 2024 r.

W związku z powyższym wnioskiem pismem Rzecznika Prasowego Powiatu [...] z 23 grudnia 2024 r. (znak: [...]) - omyłkowo wpisano datę 3 grudnia 2024 r. - skarżący został poinformowany, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, bowiem są to dokumenty prywatne oraz mające charakter wewnętrzny i nie podlegają ujawnieniu w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022, poz. 902 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej].

W tej sytuacji 30 grudnia 2024 r. P.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "bezczynność Starostwa [...]" w sprawie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z [...] grudnia 2024 r.

Skarżący wyjaśnił, że [...] i [...] listopada 2024 r. odbyły się posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu [...]. Przedmiotem obrad była legalność zasiadania w Radzie radnego K.G.. Zgodnie z informacjami dostępnymi publicznie, Komisja obradowała nad informacją o potencjalnym zamieszkiwaniu radnego poza granicami powiatu, na terenie którego działa tutejsza Rada Powiatu. Gdyby fakt ten został potwierdzony, radny straciłby mandat. Rada Powiatu przekazała na wniosek strony protokół z posiedzenia Komisji. Protokół powołuje się na dokumenty, które znajdują się w aktach Komisji. Ponadto Radni podczas obrad powoływali się na te dokumenty. Zdaniem skarżącego były one zatem integralną i istotną z punktu widzenia oceny społecznej częścią tego postępowania. Biorąc pod uwagę treść protokołu, stanowisko organu odmawiające udostępnienia tych dokumentów jest chybione. W ocenie skarżącego żądane dokumenty dotyczą sfery działalności publicznej funkcjonariusza publicznego, jakim jest radny Rady Powiatu [...]. Nie może być zatem mowy o "dokumentach prywatnych" w sprawie, która dotyczy okoliczności istotnych dla legalności wyboru kandydata w wyborach powszechnych, który to wybór był skuteczny i osoba ubiegająca się o mandat przyjęła go i sprawuje funkcję. W związku z przedstawionym stanem faktycznym, skarżący wniósł o uznanie skargi z zasadną i zobowiązanie zaskarżonego organu do udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że z przedstawionym w skardze poglądem nie sposób się zgodzić, bowiem nie każda informacja interesująca wnioskodawcę, stanowi informację publiczną. W ocenie Starosty dokumenty prywatne nie stają się dokumentem urzędowym zawierającym informację o sprawach publicznych danego organu administracyjnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej przez sam fakt wejścia w ich posiadanie przez ten organ. Wyjaśnienia dotyczące miejsca zamieszkania radnego oraz fotografie, na których on się znajduje to dokumenty prywatne, dotyczą prywatnej sfery osoby, której dotyczą i pochodzą od prywatnej osoby.

Zdaniem Starosty w niniejszej sprawie nie ma żadnego związku pomiędzy dokumentami, których udostępnienia domaga się skarżący a wykonywaniem zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego. Organ podniósł, że akta postępowania mogą być zbiorem różnego rodzaju dokumentów. Mogą to być dokumenty, które zawierają informację publiczną lub nie. W aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady sprawą publiczną nie są konkretne sprawy określonej osoby lub podmiotu, tj. przedkładane przez strony dokumenty prywatne, wnioski. Jednak charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.

Starosta stanął na stanowisku, iż wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ. Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Ponadto Starosta zauważył, że organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Starosta jako przewodniczący zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 powoływanej ustawy) kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zaś Rada Powiatu jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do Komisji Skarg Wniosków i Petycji Rady Powiatu [...]. Skarga została złożona na bezczynność Starostwa Powiatowego w [...], co należy traktować jako skargę na Starostę Powiatu [...]. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej to wnioskodawca inicjujący postępowanie decyduje o tym, od którego podmiotu chce uzyskać żądaną informację. To sprawia, że co do zasady (abstrahując od racjonalności tego typu działań) może żądać udzielenia tej samej informacji od kilku różnych podmiotów. W takiej zaś sytuacji, dopiero udzielenie żądanej informacji przez jeden z pytanych podmiotów, jako zaspokajające stronę w jej żądaniu, może zwolnić pozostałe podmioty z obowiązku udzielania tej samej informacji. Gdy bowiem dana (żądana wnioskiem) informacja dotrze do wnioskodawcy to od tego momentu traci on interes prawny w domaganiu się udostępnienia tych samych danych od innych organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych należy wskazać, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12 i z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z 16 września 2014 r., II SAB/Łd 103/14). W związku z tym należało uznać, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022, poz. 902 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej]. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 powoływanej ustawy, na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno-technicznej - udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo).

Reasumując, w orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej może dojść do bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2022 r., II SAB/Ol 84/22).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – Rady Powiatu Starostwa Powiatowego w [...]. Wyjaśnić należy jednie dla porządku, iż formalnie skarżący złożył wniosek do Komisji Skarg Wniosków i Petycji, niemniej jednak wskazana Komisja to niewątpliwie jeden z organów Rady Powiatu. Uznać zatem należy, iż skoro Komisja działa jako ustawowy organ Rady, to tym samym nie ma sporu co do stwierdzenia, że wniosek trafił do organu właściwego do udzielenia informacji publicznej. Organ (Rada Powiatu, reprezentowana przez Starostę Powiatu w [...]) zareagował na wniosek skarżącego, niezasadnie jednak uznała, że do wniosku nie miała zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc zatem do dalszych analiz wyjaśnić należy, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Udostępnieniu podlega przy tym informacja publiczna o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie od informacji publicznej).

Pojęcie funkcjonariusza publicznego zostało zdefiniowane w art. 115 § 13 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1138) [dalej: Kodeks karny]. Przepis ten w pkt 2 jako funkcjonariusza publicznego wskazuje m.in. radnego. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że informacje dotyczące radnego jako funkcjonariusza publicznego wchodzą w krąg informacji publicznych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na ich prywatność nie występuje, o ile – co istotne - informacje te mają ścisły związek z pełnieniem tych funkcji. Niewątpliwie zatem radny należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne i co do zasady informacje dotyczące pełnienia mandatu radnego są informacją publiczną. Jeżeli zatem wniosek o informację publiczną dotyczy radnego - funkcjonariusza publicznego - a żądane informacje są związane z pełnieniem przez niego funkcji publicznej (jak w tym przypadku prawidłowością powołania i dalszego pełnienia funkcji radnego), to mają one charakter informacji publicznej. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie od informacji publicznej dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, czyli także kopii, zaś w odniesieniu do dokumentów prywatnych znajdujących się w dyspozycji organu dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 752/14).

W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do organu "o przesłanie wszystkich dokumentów (Wniosku wraz z załącznikami, wyjaśnień, oświadczeń pana G. i innych dokumentów) w oparciu o które pracowała Komisja Skarg, Wniosków i Petycji w dniach [...] i [...] listopada 2024 r.".

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że akta postępowania (w realiach niniejszej sprawy – dokumenty Komisji) mogą być zbiorem różnego rodzaju dokumentów. Mogą to być dokumenty, które zawierają informację publiczną lub nie. Mogą w nich znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. zauważyć zatem należy, iż wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie ogólne prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 757/12). Powyższe potwierdza uzasadnienie uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13. Z kolei w wyroku z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie od informacji publicznej. Co do zasady sprawą publiczną nie są bowiem konkretne sprawy określonej osoby lub podmiotu, tj. przedkładane przez strony dokumenty prywatne, wnioski. Jednak charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4095/02).

Powyższe uwagi mają na celu podkreślenie, że wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie ogólne prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mogą mieć walor takiej informacji. Uznanie, że np. dokumenty (materiały) Komisji Rady Powiatu jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza jednak prawa skarżącego do wystąpienia o udostępnienie konkretnej informacji publicznej z tych dokumentów wynikającej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie domagał się udostępnienia mu jakichkolwiek dokumentów z prac Komisji, ale informacji, z które mogą mieć znaczenie z punktu widzenia oceny legalności sprawowania przez konkretnego radnego mandatu. Niewątpliwie zatem w tym zakresie powyższe informacje stanowią informacje odnoszące się do spraw publicznych i to dotyczących funkcjonariusza publicznego.

Zauważyć bowiem należy, iż Kodeks wyborczy w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b i art. 11 § 1 pkt 5 stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) oraz prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach do organu stanowiącego obowiązuje wymóg stałego zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, w której dana osoba kandyduje, a następnie - w przypadku nabycia i objęcia mandatu - sprawuje mandat (cenzus domicylu). Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium wybierają swoje organy. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu jednak na dopełnienie obowiązku meldunkowego.

O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Biorąc pod uwagę wyjątkowość instytucji mandatu radnego trzeba stwierdzić, że o zamieszkaniu w danej miejscowości pod wskazanym adresem można mówić, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu - w tej konkretnej dzielnicy (miejscowości), skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Istotną rolę przy ustalaniu corpus odgrywa życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13).

Z kolei biorąc pod uwagę drugi z elementów składowych pojęcia stałego miejsca zamieszkania - animus, trzeba przyjąć, że ma on charakter subiektywny i jest zależy od zamiaru stałego przebywania na danym terenie. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych. Przy ustalaniu zatem zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. W przypadku zakupu domu, czy mieszkania w innej gminie należy bezspornie udowodnić, że radny przeniósł się tam fizycznie z zamiarem zamieszkania tam na stałe (zob. szerzej M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2017 r., nr. 4, s. 53-54).

Powyższe należy mieć na uwadze rozważając w niniejszej sprawie zakres żądanej przez skarżącego informacji. Powyższe odnosi się do zakresu prac, tematyki posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z [...] i [...] listopada 2024 r. Wobec bowiem stwierdzenia, że w tych dniach Komisja obradowała nad zagadnieniem prawidłowości wyboru radnego i dalszego pełnienia przez niego funkcji radnego w aspekcie spełnienia kodeksowej przesłanki zamieszkiwania na terenie powiatu, z którego radny kandydował, to uznać należy, iż jest to zagadnienie o kluczowym znaczeniu dla społeczności lokalnej. Chodzi bowiem o sprawy o znaczeniu publicznym, dotyczące osoby publicznej i pełnionej przez nią funkcji radnego. Ewentualne ustalenie braku spełnienia takowej przesłanki z Kodeksu wyborczego miałoby szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej w sferze zewnętrznej. W konsekwencji, ponieważ radny jest podmiotem pełniącym funkcje publiczne w strukturze organów władzy publicznej, to informacje na temat spełnienia przez niego przesłanki sprawowania mandatu radnego niewątpliwie stanowią informację publiczną.

Reasumując, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył realizacji zadań publicznych, a tym samym podlegał załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pamiętać jednakże należy, iż co do zasady sam fakt uznania konkretnych materiałów za informację publiczną nie zobowiązuje ad hoc organu do ich pełnego udostępnienia bez żadnych ograniczeń. Trafnie w wyroku z 12 maja 2023 r., III OSK 4095/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na bazie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, a więc działania, które nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia działań, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty tego typu nie zawierają informacji publicznych. Przyjmuje się przy tym, że nie jest możliwe domaganie się od organu wskazania działań, które miały charakter wyłącznie wewnętrzny. Natomiast informacją publiczną są informacje o działaniach podmiotów publicznych podejmowane w relacji do podmiotów zewnętrznych, czyli m.in. obywateli. W związku z tym organ winien ocenić, czy wszystkie zgromadzone w toku procedowania Komisji dokumenty stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu, czy też część tych dokumentów ma charakter wewnętrzny.

Osobną kwestią jest ocena, jakiej winien dokonać organ co do kwestii ustalenia, czy część zgromadzonego materiału dowodowego w trakcie prac Komisji nie ma charakteru prywatnego (dotyczyć to może chociażby zdjęć, na których znajdują się osoby postronne - inne niż radny).

Reasumując, informacja o podmiocie tego postępowania (radny powiatowy) oraz z jej przedmiot (spełnienie przesłanek koniecznych do sprawowania mandatu radnego) niewątpliwie nabiera charakteru "publicznego", także z uwagi na podmiot, który to postępowanie prowadzi. Informacje o miejscu zamieszkania radnego powiatowego mają wpływ na legalność sprawowania przez niego mandatu, są więc informacjami odnoszącymi się do spraw publicznych i to przez osobę będącą funkcjonariuszem publicznym (art. 115 § 13 pkt 2 Kodeksu karnego). Podkreślić zatem należy, iż nie można przyjąć ogólnej zasady, jaką zdaje się forsować organ, zgodnie z którą tam, gdzie w toku zbierania dokumentów pojawiają się kwestie indywidualne, prywatne (np. zdjęcia), to z góry przyjmujemy, iż stosowanie ustawy o dostępie od informacji publicznej będzie wyłączone. W takiej sytuacji udostępnieniu będzie podlegała jedynie treść informacji publicznej w nim zawartej, nie zaś sama postać takiego dokumentu. Nie oznacza to bowiem, iż zgromadzone w toku takich prac Komisji informacje (dokumenty) będą w każdym przypadku udostępniane in extenso, ale powoduje w razie złożenia wniosku o udostępnienie takowych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej konieczność szczegółowej ich analizy, a w razie odmowy ich udostępnienia - wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej z powołaniem się na konkretną podstawę z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem pamiętać, że obywatel ma prawo zweryfikować czy dany radny został wybrany na urząd w zgodzie z regulacjami kodeksu wyborczego – w tym zakresie jest to informacja publiczna.

Reasumując, ustalenie, że wniosek obejmował informacje publiczne oznacza w konsekwencji, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – w tym przypadku z uzasadnieniem odmowy wydania takowych dokumentów. Brak podjęcia takich działań jest równoznaczny z pozostawaniem organu w bezczynności. Z tych też względów Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Wobec braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia – pozytywnego (udostępnienie informacji publicznej) lub negatywnego (odmowa jej udostępnienia) Sąd nie zajmuje natomiast stanowiska co do zakresu informacji publicznej, której organ ma udzielić. Byłoby to działanie przedwczesne. Dopiero po ewentualnym wydaniu decyzji i jej zaskarżeniu Sąd będzie mógł oceniać podjęte rozstrzygnięcie w aspekcie zakresu udzielonej informacji publicznej.

W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając charakter bezczynności organu Sąd uznał, że zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmienna interpretacja regulacji ustawowej, przyjęcie założenia, iż w sprawie mamy do czynienia z informacjami o charakterze wewnętrznym, czy też prywatnym nie może stanowić o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Wskazać w tym względzie należy, iż rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 1619/18). W ocenie Sądu działanie organu nie zmierzało natomiast do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie, wobec odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mamy do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej wyżej ustawy p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 złotych).