Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1238/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli hydrotechnicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1238/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił T.M. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli hydrotechnicznej.

Sąd wskazał, iż w skardze z dnia 14 maja 2015 r. T.M. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], nakazującą T.M. rozbiórkę budowli hydrotechnicznej usytuowanej w korycie potoku Bystrzanka, na prawym brzegu potoku, składającej się z nasypu żwirowego o długości ok. 60 m oraz usytuowanego w nim muru oporowego z prefabrykowanych elementów żelbetonowych typu L o szerokości korony 27 cm wraz z fundamentem z bali drewnianych wypełnionych narzutem kamiennym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowy obiekt stanowi obecnie jedyną formę zabezpieczenia należących do skarżącego zabudowań zlokalizowanych na działkach nr A,B,C,D,E,F w których prowadzi on działalność gospodarczą, stanowiącą wyłączne źródło utrzymania jego i rodziny. Bezspornym - wynikającym z akt sprawy, a w szczególności z załączonej do odwołania od decyzji I instancji dokumentacji zdjęciowej - jest także fakt, iż teren, na którym znajdują się zbudowania skarżącego jest bezpośrednio narażony na zalania przez wzbierający potok Bystrzanka. Ryzyko takie pojawia się praktycznie każdego roku podczas większych ulew, z taką sytuacją mieliśmy również do czynienia podczas powodzi w maju 2014 roku, co pokazuje ww. dokumentacja zdjęciowa z akcji powodziowej w obrębie nieruchomości skarżącego. Niewątpliwie zatem wykonanie na obecnym etapie skarżonej decyzji spowoduje, iż teren zabudowań skarżącego z całą pewnością ucierpi przy najbliższej większej ulewie powodującej gwałtowne podniesienie się potoku, co przy ewentualnym uwzględnieniu skargi doprowadzi co najmniej do wyrządzenia znacznej szkody oraz do spowodowania dla skarżącego trudnych do odwrócenia skutków. Na poparcie wniosku skarżący powołał się także na poglądy prezentowane w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 331/058, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 476/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytaczając treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stwierdził, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Sąd nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia bądź też niewystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle powołanego wyżej przepisu prawa i wniosku skarżącego, w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący wskazuje, że przedmiotowy obiekt stanowi obecnie jedyną formę zabezpieczenia należących do niego zabudowań. Powyższa okoliczność nie może stanowić jednakże przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania nałożonego obowiązku, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które mogą wystąpić w przypadku podniesienia się potoku i możliwości zalania zabudowań, może zostać wyeliminowane w inny sposób. Podnoszona możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jest także w chwili obecnej hipotetyczna. Natomiast, w chwili obecnej realne jest, co wynika z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Zarządu Zlewni Soły i Skawy z siedzibą w Żywcu z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], że betonowy mur oporowy powoduje w znacznym stopniu zawężenie koryta potoku oraz nasilenie erozji na przeciwległym lewym brzegu poniżej wykonanego muru oporowego. Sąd podkreślił, iż nie każdy nakaz rozbiórki wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, lub trudnych do odwrócenia skutków. Inna jest bowiem sytuacja, gdy nakazowi rozbiórki podlega np. dom mieszkalny, a inna gdy, tak jak w niniejszej sprawie nakazem objęta jest rozbiórka przedmiotowego obiektu, która generuje niewątpliwie o wiele mniejsze koszty i stanowi proces logistycznie i technicznie mniej skomplikowany. Nadto Sąd dodał, iż skarżący nie przedstawił kosztorysu wykonania rozbiórki, ani nie przedstawił swojej sytuacji majątkowej, które to informacje pozwoliłyby ocenić, czy istotnie rozbiórka wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody w majątku strony. W związku z powyższym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T.M. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wykonanie na obecnym etapie postępowania zaskarżonej decyzji nie stwarza ryzyka wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a w konsekwencji bezpodstawną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż złożony przez skarżącego wniosek dotyczy obiektu hydrotechnicznego, który stanowi obecnie jedyną formę zabezpieczenia należących do skarżącego zabudowań zlokalizowanych na działkach nr A,B,C,D,E,F, w których prowadzi on działalność gospodarczą stanowiącą wyłączne źródło utrzymania jego i rodziny. W toku postępowania zostało wykazane, iż powyższe zabudowania są bezpośrednio narażone na zalanie przez potok Bystrzanka, który w obrębie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego co roku, szczególnie w okresach wzmożonych opadów deszczu oraz w czasie nasilonego topnienia zalegającego śniegu, stwarza niebezpieczeństwo zalania. Jedynie tytułem przykładu skarżący przedłożył do akt sprawy, w załączeniu do odwołania od decyzji, dokumentację zdjęciową obrazującą efekty działania potoku w porach zagrożenia powodziowego. Wykonanie na obecnym etapie rozbiórki obiektu hydrotechnicznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania rodzi niebezpieczeństwo całkowitego zniszczenia części sal, w których prowadzona jest przez skarżącego działalność restauracyjna, a w konsekwencji uniemożliwienie prowadzenia tej działalności w przyszłości. Mając na względzie fakt, iż ryzyko zalania przedmiotowych obiektów pojawia się niemal każdego roku trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż ma charakter hipotetyczny. Przeczy temu bez wątpienia załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa z ostatniej akcji powodziowej w związku z niebezpiecznym podniesieniem się rzeki w maju 2014 roku. Podniesiono, iż Sąd bezkrytycznie powołuje się na treść załączonego do akt pisma RZGW z dnia [...] listopada 2014 r., które zawiera dowolną, w żaden sposób nie zweryfikowaną, nie potwierdzoną jakimikolwiek analizami ocenę jednego z przedstawicieli RZGW, a więc podmiotu, który jeszcze w maju 2014 roku (pismo w aktach sprawy) wyraził skarżącemu zgodę na wykonanie prac w obrębie przedmiotowego muru oporowego. Nadto wskazano, iż wszelkie dotychczasowe działania związane z ochroną powodziową w istocie koncentrowały się wokół nieruchomości skarżącego, nie zaś tych, które znajdują się na przeciwległym brzegu, co tylko potwierdza, iż ryzyko w tym względzie ponosi wyłącznie skarżący. Podkreślono, iż w przedmiotowej sprawie niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków nie jest związane wyłącznie z ryzykiem zalania zabudowań skarżącego w następstwie odsłonięcia jego nieruchomości poprzez usunięcie jedynego skutecznego ich zabezpieczenia przed rzeką Bystrzanka, czy też z kosztami jakie konieczne są do wykonania prac rozbiórkowych. Niebezpieczeństwa powyższe dotyczą bowiem w równej mierze konsekwencji jakie powstaną dla skarżącego po wykonaniu rozbiórki w przypadku ewentualnego uwzględnienia jego skargi. W takiej bowiem sytuacji niewątpliwe powrócenie do stanu sprzed wykonania decyzji rozbiórkowej tj. wybudowanie na nowo budowli hydrotechnicznej zabezpieczającej mienie skarżącego może okazać się niemożliwe, a z całą pewnością będzie długotrwałe, wymagające znacznego nakładu sił i środków oraz generujące znaczne koszty. W takich okolicznościach udzielona skarżącemu ochrona sądowa może niewątpliwe okazać się iluzoryczna. Powyższa okoliczność w żadnej mierze nie została poddana analizie Sądu I instancji, który odmawiając wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej wskazał jedynie, iż sama rozbiórka nie generuje znacznych kosztów ani innych obiektywnych przeszkód (co skarżący w całości kwestionuje), nie rozważył natomiast kosztów i obiektywnych możliwości odbudowy obiektu w sytuacji uchylenia przez sąd decyzji rozbiórkowej. Kwestia ta jest natomiast kluczowa szczególnie w kontekście przesłanki w postaci ryzyka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, warunkującej zasadność wstrzymania decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.

Jak wynika z treści pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r. (k- 68 akt administracyjnych) betonowy mur oporowy wykonany został w całości w korycie potoku Bystrzanka. Z pisma tego wynika również, iż mur ten powoduje w znacznym stopniu zawężenie koryta potoku oraz nasilenie erozji na przeciwległym brzegu poniżej wykonanego muru oporowego. Nadto wskazano, iż przedmiotowy mur jest wykonany niewłaściwie i w przypadku przejścia wód powodziowych prawdopodobne jest, że elementy betonowe ponownie zostaną rozmyte i utrudnią swobodny spływ wód.

Należy zauważyć, że o ile słusznie skarżący wskazuje we wniosku na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż co do zasady rozbiórka obiektu budowlanego należy do sytuacji uzasadniających konieczność udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej, o tyle jednak nie można uznać, że jest to reguła nie dopuszczająca żadnych wyjątków. Oceniając bowiem okoliczności konkretnej sprawy w kontekście wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, obowiązkiem Sądu zawsze będzie ich analiza pod kątem obiektywnych skutków, jakie spowoduje jego wstrzymanie oraz ustalenie, czy udzielenie na czas prowadzonego postępowania sądowego ochrony prowizorycznej nie będzie potencjalnie zagrażać innym dobrom chronionym poprzez niewykonanie zaskarżonej decyzji. Do takiego wniosku słusznie doszedł Sąd pierwszej instancji, ważąc przedstawione przez skarżącego wnioski, kierując się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Co prawda Sąd pierwszej instancji nie rozważył kosztów jakie poniesie skarżący w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz stwierdzić należy, iż skarżący uniemożliwił Sądowi dokonanie stosownej oceny w tym zakresie, gdyż nie przedstawił żadnego kosztorysu wykonania rozbiórki przedmiotowego muru oporowego.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.