Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.), Sędziowie NSA Jan Grabowski, Stanisław Biernat, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 220/05 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2005 r. oddalił skargę R. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 grudnia 2004 r. w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przyjął, iż decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia 20 października 2004 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie osób i mienia, cofnięto R. B. licencję pracownika ochrony pierwszego stopnia. Cofnięcie licencji nastąpiło na skutek ustalenia, że posiadający licencję został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia 10 września 2003 r. o sygn. akt [...] za przestępstwa z art. 193 i 191 § 1 kodeksu karnego. Okoliczność ta wynikała z informacji Krajowego Rejestru Karnego.

W odwołaniu od decyzji R. B. podniósł, że doręczając mu wyrok Sąd nie pouczył skarżącego o prawie, terminie i sposobie wniesienia sprzeciwu oraz o skutkach jego niewniesienia. W związku z tym odwołujący wniósł dopiero w dniu 8 listopada 2004 r. sprzeciw, a ta okoliczność, w jego ocenie powinna skutkować zawieszeniem wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 13 grudnia 2004 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy uznał za bezsporny fakt skazania odwołującego za przestępstwa z winy umyślnej. W związku z tym przyjął, że strona nie spełnia przesłanki ustalonej w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia, tj. warunku o niekaralności pracownika ochrony za przestępstwo umyślne. Odnosząc się do argumentów odwołania organ stwierdził, że przywołane w środku zaskarżenia okoliczności nie zmieniają faktu, iż wyrok Sądu Rejonowego w P. zapadł i się uprawomocnił, a to obligowało Komendanta Wojewódzkiego Policji do cofnięcia licencji Pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, bowiem ustawodawca nie ustalił możliwości innego rozstrzygnięcia w takich przypadkach.

W skardze R. B. poinformował sąd administracyjny o tym, że w dniu 22 grudnia 2004 r. Sąd Okręgowy w P. V Wydział Karny Odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na zarządzenie Sądu I instancji w przedmiocie odmowy przyjęcia sprzeciwu, uchylił zaskarżone zarządzenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu w P.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż argumentacja organów Policji obu instancji sprowadza się do stwierdzenia, że wobec skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, skarżący przestał spełniać warunek niekaralności określony w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i minia, a w związku z tym właściwy komendant wojewódzki Policji zobowiązany był na mocy art. 31 ust. 2 pkt 1 tej ustawy do cofnięcia licencji. Cytując treść art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia Sąd stwierdził, że treść przepisu jest jednoznaczna i nie dopuszcza innego rozwiązania. Wynika z niego, że prawomocny wyrok skazujący pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia za przestępstwo umyślne wiąże bezwzględnie organy Policji i w takiej sytuacji cofnięcie licencji następuje obligatoryjnie. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Sąd przyznał, że nie można wykluczyć, że skarżący zdoła wzruszyć wyrok skazujący, jednak uznał to za odrębne zagadnienie regulowane przepisami związanymi z naprawieniem szkody.

W skardze kasacyjnej R. B. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub zmiany wyroku poprzez uwzględnienie w całości skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów:

I) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

– art. 135 tej ustawy polegające na tym, że postępowanie Sądu I instancji i wydanie przedmiotowego wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy. Odniosło wręcz przeciwny skutek i spowodowało, iż sprawa wróci do punktu wyjścia;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przywołanej ustawy, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie naruszeń procedury administracyjnej, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ich interpretację, która wynika pośrednio z uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

II) prawa materialnego, a w szczególności art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że organ administracji w wypadku podnoszonych przez skarżącego zarzutów, nie ma prawa badać trybu skazania wyrokiem karnym. Przyjęcie dotychczasowej konstrukcji doprowadziłoby do akceptacji "cichych" czy błędnych wyroków, których konsekwencje wydania ponosiliby ich adresaci.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych strona skarżąca skoncentrowała się na okolicznościach związanych ze skazaniem, które w jej ocenie nastąpiło w warunkach sprzecznych z prawem człowieka, uniemożliwiających prowadzenie obrony. Te argumenty powinny być wzięte pod uwagę przez organ administracji publicznej, który nie starał się dogłębnie wyjaśnić sprawy i prawidłowo zebrać materiał dowodowy. Natomiast Sąd I instancji, zdaniem kasatora, niejako z góry przesądził, że strona postępowania sądowoadministracyjnego nic swoim działaniem w kierunku wzruszenia wyroku skazującego i tak by nie uzyskała.

W konkluzji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że okoliczność błędnego pouczenia osoby skazanej może spotkać każdego i dlatego nie można tolerować sytuacji, gdy takie zdarzenie spotyka osobę niewinną i oczekującą pomocy. Dlatego działania organu I i II instancji są działaniami naruszającymi zasady współżycia społecznego.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, Komendant Główny Policji domagał się jej oddalenia wykazując, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zwrócił przy tym uwagę, że zarzuty naruszenia prawa przez organy administracji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparto na wadliwości prawomocnego wyroku sądu karnego, mocą którego R. B. został uznany winnym popełnienia przestępstwa umyślnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym, regulowanym przepisami działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą procesową, obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wprowadzona art. 183 § 1 ustawy procesowej, oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada zatem całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej, które w tej sprawie nie występują.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 ustawy procesowej. Stosownie do punktu 1 tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl punktu 2 podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołany punkt 1 art. 174 ustawy procesowej przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie oznaczające dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również ta druga podstawa kasacyjna może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, należy nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, opartą na art. 174 pkt 2 ustawy procesowej, jest zatem uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu ustawowych podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 ustawy procesowej, przy czym w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie wskazała na jakikolwiek związek pomiędzy wytkniętymi uchybieniami a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej.

Niezależnie od tej istotnej uwagi należy zauważyć, iż zarzut naruszenia art. 135 ustawy procesowej został postawiony w całkowitym oderwaniu od treści tego przepisu, bądź na skutek zupełnego jej niezrozumienia. Przepis art. 135 ustawy procesowej stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przywołany przepis uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej.

Komentowany przepis stanowi podstawę prawną do np. uchylenia decyzji organu I instancji wówczas, gdy przedmiotem skargi była decyzja organu odwoławczego, którą Sąd uznał za niezgodną z prawem, a uchylenie decyzji I instancji jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Innym przykładem zastosowania art. 135 ustawy procesowej będzie uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, wówczas gdy przedmiotem skargi była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 156 § 1 lub 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego).

W tej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji odpowiada prawu, a tym samym przyjął, poprzez oddalenie skargi, że również zgodna z prawem jest decyzja organu I instancji. Nie było zatem jakichkolwiek podstaw do skorzystania z uprawnień zawartych w art. 135 ustawy procesowej, a przepis ten nie służy celom, jakich w nim upatruje strona skarżąca ("głębszej analizie sprawy i aktualnej sytuacji skarżącego").

Myli się także strona skarżąca twierdząc, iż zaskarżone orzeczenie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem postawionemu zarzutowi, stan faktyczny sprawy jest nieskomplikowany i został ustalony przez organy Policji, a następnie przyjęty przez Sąd I instancji. Bezsporne jest bowiem, że skarżący posiadał licencję pracownika ochrony pierwszego stopnia i że został skazany prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstw umyślnych. Nie budzi również wątpliwości to, że skarżący już na etapie postępowania odwoławczego podjął kroki prawne zmierzające do zakwestionowania prawomocności wyroku skazującego. Te wszystkie istotne elementy stanu faktycznego zostały ustalone w toku postępowania administracyjnego, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym przyjęto ponadto, że zarządzenie sądu powszechnego w przedmiocie odmowy przyjęcia sprzeciwu zostało uchylone przez Sąd II instancji i sprawę w tym zakresie przekazano do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu w P.

W skardze kasacyjnej ani w jej petitum, ani w uzasadnieniu - omawianego zarzutu - nie wskazano na czym polegał w działaniu organów ów brak staranności w dogłębnym zbadaniu sprawy czy zaniechaniu prawidłowego zebrania materiału dowodowego. Nadto nie naprowadzono przyczyn, dla których to ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, skutkujący obowiązkiem zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej.

Nie znajduje również żadnego uzasadnienia prawnego wyraźna sugestia zawarta w skardze kasacyjnej, iż obowiązkiem organów administracji publicznej jest badanie okoliczności związanych z wyrokowaniem przez sąd powszechny i ocena tych okoliczności. Ta teza pozostaje w rażącej sprzeczności z podstawowymi elementami wiedzy prawniczej, w związku z czym zbędna jest dalsza argumentacja zmierzająca do wykazania jej bezzasadności.

W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. W myśl tego przepisu komendant wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2. Z kolei w przywołanym w tym przepisie – art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawodawca wprowadził, dla osoby ubiegającej się o licencje pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, wymóg niekaralności prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne.

Sąd I instancji analizując treść obu tych przepisów uznał, iż w sytuacji niespełnienia warunku niekaralności za przestępstwo umyślne, właściwy organ zobligowany jest do cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Przyjął więc, iż jest to decyzja związana. Taki sposób zrekonstruowania treści normy prawnej wynikającej z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia jest prawidłowy, stąd nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie go wyłożył.

Godzi się jednak zauważyć, iż z uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej wynika, iż naruszenie prawa materialnego polegało nie na błędnej jego wykładni, lecz na niewłaściwym zastosowaniu. Tak chyba należy rozumieć te wywody, które zmierzają do wykazania, iż w tak eksponowanych okolicznościach związanych ze skazaniem R. B. należało "dać możliwość skarżącemu na podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku wadliwego".

Podjęcie przez skazanego środków prawnych zmierzających do uchylenia prawomocności wyroku sądu powszechnego, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie ma znaczenia dla zastosowania art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Dopóki bowiem w obiegu prawnym pozostaje prawomocny wyrok skazujący skarżącego za przestępstwa umyślne, dopóty obowiązkiem organu będzie zastosowanie art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Z tego względu nie można zarzucić skutecznie Sądowi I instancji, iż niewłaściwie zastosował prawo materialne.

Brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej musiało skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 184 ustawy procesowej.