Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

3 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 663/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyznaczenia zakładu jako rzeźni do uboju zwierząt oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 663/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, Sąd I instancji), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Krakowie (dalej: MWLW) z [...] marca 2017 r., znak: [...], którą to decyzją MWLW utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nowym Sączu (dalej: PLW) z [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającą wyznaczenia zakładu prowadzonego pod firmą [...], jako rzeźni do uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych ze względu na chorobę niebieskiego języka w okresach aktywności kuczmanów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie), zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzuciła naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez powielenie błędów organu i oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy i wyjaśnienia ich w ramach uzasadnienia decyzji, gdyż mimo przeprowadzonego postępowania dowodowego i ustalenia takich okoliczności jak położenie rzeźni w stosunku do gospodarstw hodowlanych oraz dane entomologiczne dotyczące tras, jak również odległości między miejscem wprowadzania do strefy niezamkniętej a rzeźnią oraz danych dostępnych za pośrednictwem programów monitorowania i nadzoru, w szczególności danych dotyczących nosicieli, nie ustalono i nie wyjaśniono jaki wpływ na zmniejszenie ryzyka będą mieć: zastosowanie środków owadobójczych i odstraszających owady, stosowane środki bezpieczeństwa biologicznego funkcjonujące w rzeźni oraz pory dnia w których odbywa się transport w stosunku do godzin aktywności nosicieli, co istotnie wpłynie na wynik sprawy;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów art. 8 i 11 K.p.a., w której organ nie wyjaśnił dlaczego nałożone na skarżącą wymogi są wystarczające do wyznaczenia zakładu spółki jako rzeźni mogącej dokonywać w okresie sezonowo wolnym od kuczmanów uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych ze względu na chorobę niebieskiego języka, a nie są wystarczające do wyznaczenia zakładu w okresie aktywności kuczmanów, jak również nie wyjaśnił jakie dodatkowe wymogi musiałaby spełnić rzeźnia, aby uzyskać pozytywną decyzję organu w sprawie, a także jaki poziom ryzyka organ uważa za dopuszczalny i pozwalający na wydanie korzystnej dla skarżącej decyzji oraz z jakiego powodu i w jakim zakresie poziom tego ryzyka w przypadku skarżącej jest przekroczony, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

3. art. 8 ust. 4 i 5 w związku z załącznikiem IV oraz motywem (16) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1266/2007 z dnia 26 października 2007 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących dyrektywy Rady 2000/75/WE w odniesieniu do kontroli, monitorowania, nadzoru i ograniczeń przemieszczeń niektórych zwierząt należących do gatunków podatnych na zarażenie chorobę niebieskiego języka (Dz.U.UE.L.2007.283.37, dalej: rozporządzenie nr 1266/2007) w związku z art. 6 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA, iż decyzja wydana na podstawie ww. przepisów ma charakter decyzji uznaniowej, mimo że z treści art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 1266/2007 wprost wynika, że przemieszczenia zwierząt z gospodarstwa położonego w strefie natychmiastowego uboju "są zwolnione" z zakazu opuszczania strefy, a nie "mogą być zwolnione" i prawodawca unijny nie zostawił organowi dowolności w wydawaniu takich decyzji w przypadku spełnienia przez stronę warunków wynikających z prawa unijnego; błędne przyjęcie przez WSA, że decyzja zapadła w sprawie miała charakter uznaniowy co skutkowało zaakceptowaniem przez WSA naruszeń prawa procesowego, związanych z niepełnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a uzasadnianego brakiem konieczności pełnej weryfikacji okoliczności sprawy, z uwagi na uznaniowy charakter decyzji;

4. art. 8 ust. 4 i 5 w związku z załącznikiem IV oraz motywem (16) rozporządzenia nr 1266/2007 poprzez błędną ocenę ich zastosowania i przyjęcie przez WSA, że mimo zastosowania w rzeźni skarżącej środków i wymogów dotyczących transportu bydła, nie spełnia ona przewidzianych rozporządzeniem nr 1266/2007 wymogów pozwalających na wyznaczenie jej do natychmiastowego uboju zwierząt z gospodarstwa położonego w strefie zamkniętej, podczas gdy wymogi te były spełnione a organy powinny wydać decyzję zgodną z żądaniem skarżącej;

5. art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) poprzez błędną ocenę jego zastosowania i przyjęcie przez WSA, że decyzja wydana przez organ nie ogranicza zasady swobody przepływu towaru wynikającej z art. 34 TFUE, mimo że decyzja odmowna organu jako środek ograniczający w żaden sposób nie jest adekwatna do zagrożenia, które nie zostało w żaden sposób wykazane, ani przez organ, tym bardziej przez WSA, w związku z czym w sposób jawny narusza zasadę swobody przepływu towaru w związku z zasadą proporcjonalności, będącą fundamentalną zasadą prawa unijnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji MWLW a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stosownie do art. 267 lit. a) Traktatu o Unii Europejskiej, skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z pytaniem prejudycjalnym, dotyczącym wykładni przepisów art. 8 ust. 4 i 5 w związku z załącznikiem IV oraz motywem (16) rozporządzenia nr 1266/2007, o następującej treści:

- "Czy w świetle przepisów art. 8 ust. 4 i 5 rozporządzenia wnioskodawca musi spełnić kumulatywnie wszystkie kryteria, o których mowa w załączniku IV do rozporządzenia aby uzyskać decyzję zezwalającą na przemieszczanie zwierząt z gospodarstwa położonego w strefie zamkniętej?".

oraz

- "Czy w świetle przepisów rozporządzenia, wydanie decyzji zezwalającej na przemieszczanie zwierząt z gospodarstwa położonego w strefie zamkniętej w celu natychmiastowego uboju zależy od uznania organu, czy też spełnienie przez wnioskodawcę wskazanych w przepisach wymogów przesądza konieczność wydania na jego rzecz decyzji zezwalającej?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przytoczyła stosowną argumentację wspierającą zajęte stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez WSA przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przepis art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 1266/2007 stanowi, że przemieszczenia zwierząt z gospodarstwa położonego w strefie zamkniętej w celu natychmiastowego uboju są zwolnione z zakazu opuszczania strefy, pod pewnymi warunkami, wskazanymi w tym przepisie. Przepis ten wprowadza zatem generalną zasadę, można powiedzieć zasadę "opuszczania" (pod pewnymi warunkami), przez zwierzęta, strefy zamkniętej. Ta generalna zasada nie określa jednak - także przez użycie przez prawodawcę unijnego zwrotu "są zwolnione" - charakteru samej decyzji w przedmiocie wyznaczenia zakładu jako rzeźni do uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych. Wyznaczenie zakładu jako rzeźni do uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych, następuje - zgodnie z punktem 16 preambuły rozporządzenia nr 1266/2007 oraz art. 8 ust. 5, na podstawie oceny ryzyka, z uwzględnieniem kryteriów określonych w załączniku IV. Zgodnie z jego treścią do oceny ryzyka związanego z wyznaczeniem rzeźni do nadzoru przemieszczeń zwierząt z gospodarstw położonych w strefie zamkniętej z przeznaczeniem do natychmiastowego uboju, właściwy organ w miejscu przeznaczenia wykorzystuje co najmniej następujące kryteria: 1. Dane dostępne za pośrednictwem programów monitorowania i nadzoru, w szczególności dane dotyczące aktywności nosicieli. 2. Odległość między miejscem wprowadzenia do strefy niezamkniętej a rzeźnią. 3. Dane entomologiczne dotyczące trasy. 4. Pory dnia, w których odbywa się transport, w stosunku do godzin aktywności nosicieli. 5. Potencjalne zastosowanie środków owadobójczych i odstraszających owady zgodnie z dyrektywą Rady 96/23/WE(1). 6. Położenie rzeźni w stosunku do gospodarstw hodowlanych. 7. Środki bezpieczeństwa biologicznego funkcjonujące w rzeźni.

Załącznik ten określa, w sposób niezamknięty, kryteria które należy brać pod uwagę przy ocenie ryzyka związanego z wyznaczeniem rzeźni do nadzoru przemieszczeń zwierząt z gospodarstw położonych w strefie zamkniętej z przeznaczeniem do natychmiastowego uboju. Słusznie zatem WSA uznał, iż prawodawca unijny "wskazał jedynie płaszczyzny oceny, w ramach których właściwy organ państwa członkowskiego ustala okoliczności i we własnym zakresie analizuje, jak dana okoliczność wpływa na poziom ryzyka". Te kryteria nie stanowią zatem "przesłanek" które muszą być spełnione aby możliwe było wydanie decyzji w zakresie wyznaczenia zakładu jako rzeźni do uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych. Jeżeli zatem prawodawca unijny wprowadził kryteria ocenne, to za słuszne uznać należało stanowisko WSA, że decyzja w przedmiocie wyznaczenia zakładu jako rzeźni do uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych, nie ma charakteru związanego, lecz jest rozstrzygnięciem uznaniowym organu stosującego prawo, w tym przypadku prawo unijne. Oczywiście państwa członkowskie Unii Europejskiej, z uwagi na wynikający z art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakaz ograniczeń ilościowych w przywozie, są – jak słusznie wskazał WSA – ograniczone w możliwości odmowy przyjęcia zwierząt przemieszczanych z terenu zamkniętego, położnego w innym państwie członkowskim, jednak państwo członkowskie, z uwagi treść wyżej wskazanych przepisów prawa wspólnotowego, może wyznaczyć rzeźnię, do których takie zwierzęta będą transportowane, lecz nie jest do tego zobligowane.

Zatem ze wskazanych wyżej przyczyn, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 4 i 5 w zw. z załącznikiem IV oraz motywem (16) rozporządzenia nr 1266/2007 w zw. z art. 6 K.p.a., a także zarzut naruszenia art. 34 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, uznać należało za nieuzasadnione.

W kontekście powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, czego domagała się skarżąca spółka w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie organy administracji uznały, że przynajmniej z uwagi na kryteria związane z: danymi dotyczącymi aktywności nosicieli, odległością między miejscem wprowadzenia do strefy niezamkniętej a rzeźnią, oraz danymi entomologicznymi dotyczącymi trasy, ryzyko związane z transportem jest zbyt wysokie. W uzasadnieniach decyzji organy przedstawiły swoje stanowisko w tym zakresie. Organy wskazały, że sporny zakład położony jest w sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego, potoku [...] i licznych cieków wodnych, a zatem miejsc sprzyjających rozwojowi i aktywności kuczmanów. Wskazano, że larwy tych owadów rozwijają się w wodach stojących i płytkich zbiornikach wodnych oraz dziuplach drzew, a dorosłe osobniki w czasie dnia przebywają w miejscach wilgotnych i zacienionych. Dalej, organy ustaliły odległość pomiędzy przejściami granicznymi ze Słowacją, przez które może się odbywać transport zwierząt a rzeźnią [...]. Wskazano, że od przejścia w [...] jest to 140 km, od przejścia w [...] – 88 km. Trasa od miejsca wprowadzenia zwierząt do strefy niezamkniętej do rzeźni jest długa, przebiega obok kompleksów leśnych, rzek, zbiorników wodnych. Zdaniem organów zwiększa to możliwość przeniesienia choroby na zwierzęta w kraju. W ramach analizy ryzyka organy wskazały, że zakład skarżącej kasacyjnie położony jest na obszarze, gdzie znajdują się liczne gospodarstwa rolne utrzymujące zwierzęta z gatunków podatnych na zarażenie chorobą niebieskiego języka. Organy wyliczały maksymalny zasięg samic kuczmanów, które mogłyby pobrać krew od zwierząt przeznaczonych do uboju i przenieść je na zwierzęta zdrowe. Opisały również stada zwierząt hodowlanych, znajdujące się w [...] oraz podały liczebność zwierząt hodowlanych, utrzymywanych w gospodarstwach położonych w obszarze maksymalnego zasięgu kuczmanów. Wskazały nadto na kompleks leśny, w którym żyją dziko przeżuwacze i zaznaczyły, że również na nie choroba może zostać przeniesiona. Zdaniem organów administracji publicznej odległość rzeźni od gospodarstw w zestawieniu z odległością, jaką mogą pokonać kuczmany stwarza znaczne zagrożenie i ryzyko rozprzestrzeniania choroby niebieskiego języka.

Ustalenia powyższe nie są dowolne i wynikają z dokumentów zgromadzonych w sprawie. Nie można zatem organom zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przepisem art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. a Sądowi I instancji dokonania nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Organy te odniosły się także planowanych pór transportu oraz kryterium stosowania środków bezpieczeństwa biologicznego oraz potencjalnego zastosowania środków owadobójczych i odstraszających owady, uznając, że zastosowanie to jest zgodne z dyrektywą 96/23/WE. Niemniej jednak dokonując oceny ryzyka przeniesienia i rozprzestrzeniania się choroby niebieskiego języka w odniesieniu do zakładu skarżącej spółki, organy analizując trzy pierwsze kryteria określone w załączniku IV rozporządzenia nr 1266/2007, bez przekroczenia zasad uznaniowości, wyjaśniły dlaczego uznały, że ryzyko związane z transportem jest zbyt wysokie. Zatem zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w punkcie 1, dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., także jest nieuzasadniony.

Skarżąca kasacyjnie podnosi w puncie 2 skargi kasacyjnej, iż organy – czego nie wytknął im WSA – nie wyjaśniły jakie dodatkowe wymogi musiałaby spełnić rzeźnia, aby uzyskać pozytywną decyzję organu w sprawie, a także jaki poziom ryzyka organ uważa za dopuszczalny i pozwalający na wydanie korzystnej dla skarżącej decyzji oraz z jakiego powodu i w jakim zakresie poziom tego ryzyka w przypadku skarżącej jest przekroczony, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy.

Odnosząc się do tego zarzutu należy ponownie wskazać, że decyzja w przedmiocie wyznaczenia zakładu jako rzeźni do uboju zwierząt pochodzących z gospodarstw położonych w strefach zamkniętych, nie ma charakteru związanego, lecz jest rozstrzygnięciem uznaniowym organu administracji publicznej. Zatem rację ma Sąd I instancji wskazując, że w przypadku złożenia wniosku o wyznaczenie konkretnego zakładu (rzeźni), organ do którego taki wniosek wpłynął, rozstrzygając sprawę indywidualną, ma obowiązek dokonania oceny ryzyka przeniesienia i rozprzestrzenienia choroby niebieskiego języka w odniesieniu do konkretnego zakładu i konkretnej jego lokalizacji, co w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło.

Słusznie zatem wskazał WSA, iż brak jest podstaw do żądania, by w decyzji znalazło się wskazanie, jakie konkretne warunki należałoby uznać za spełnione, aby dany zakład został wyznaczony do uboju zwierząt, przemieszczanych ze strefy zamkniętej. Nieuzasadnione jest zatem oczekiwanie strony skarżącej, jaki poziom ryzyka zostałby uznany za dopuszczalny i pozwalałby na wydanie decyzji pozytywnej. Rzeczą organów administracji nie jest ustalenie ogólnych i generalnych zasad oceny ryzyka, ale analiza stopnia ryzyka, związanego z konkretnym umiejscowieniem rzeźni. Tym samym, zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. przez oddalenie skargi, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.