Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 227/25 odrzucającego skargę S. O. na bezczynność Komitetu Wyborczego P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 227/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę S. O. na bezczynność Komitetu Wyborczego P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej Komitetu Wyborczego P. Odwołując się do ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408 ze zm.; dalej: "k.w."). Sąd wskazał, że komitety wyborcze są podmiotami działającymi w ściśle określonym czasie, tj. temporalnymi. Wykonują czynności wyborcze od dnia przyjęcia przez właściwy organ wyborczy zawiadomienia o ich utworzeniu do dnia wyborów, a kończą swój byt z dniem rozwiązania. Komitety nie posiadają osobowości prawnej, a tym samym zdolności sądowej. W kontekście wykonywania zadań publicznych Sąd uznał, że każdy komitet wyborczy uczestniczy w procesie wyborczym, wykonując określone czynności na rzecz kandydata lub kandydatów w wyborach. Komitety zgłaszają kandydatów w wyborach, prowadzą agitację wyborczą, gromadzą i wydatkują na zasadach określonych w ustawie środki finansowe na cele związane z wyborami, w tym na agitację wyborczą, prowadzą rejestr zaciągniętych kredytów i przyjmowanych wpłat, a następnie przedkładają organowi wyborczemu sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu.

Zdaniem Sądu I instancji, z samego faktu uczestnictwa komitetu wyborczego w procesie wyborczym nie można wywodzić tezy, że podmiot ten wykonuje zadania publiczne. Cała działalność komitetu wyborczego jest ukierunkowana na obsługę i wspieranie konkretnego kandydata (lub kandydatów) zgłoszonego w wyborach, a nie na zaspokajanie powszechnych potrzeb obywateli. W konsekwencji w ocenie Sądu nie ma podstaw do przypisywania działalności Komitetu Wyborczego P. cechy wykonywania zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm., dalej: "u.d.i.p.").

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 i § 3 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej organu, podczas gdy z przepisów k.w. wynika, że komitet wyborczy posiada zarówno zdolność prawną, jak i sądową, a więc istniały podstawy do merytorycznego załatwienia skargi skarżącego,

2. art 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że organ nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący, ponieważ nie ma podstaw do przypisywania jego działalności cechy wykonywania zadań publicznych w rozumieniu naruszonego przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy do istoty działalności organu należą czynności skierowane na rzecz sprawowania władzy publicznej przez kandydatów zgłoszonych i popieranych przez dany komitet wyborczy, co oznacza wykonywanie zadań publicznych, jak również dysponowanie środkami publicznymi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że komitety wyborcze są jednostkami organizacyjnymi, którym przyznanie zdolności prawnej i sądowej, w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, nie ogranicza się tylko do postępowania w trybie wyborczym. Istotą działalności komitetu wyborczego jest działanie skierowane na rzecz sprawowania władzy publicznej przez kandydatów zgłoszonych i popieranych przez dany komitet. Komitet wyborczy podejmuje działania w sferze publicznej, co przesądza o tym, że jest to podmiot obowiązany na gruncie art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę na skutek uznania, iż komitet wyborczy nie posiada zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stosownie do art. 25 § 1 p.p.s.a. "Osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa)". Zdaniem NSA w składzie orzekającym przepis ten jest podstawą przyznania komitetowi wyborczemu zdolności sądowej. Organ w znaczeniu powyższego przepisu należy rozumieć nie jako organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, a jako organ w znaczeniu funkcjonalnym (podmiot administrujący). Prawo do kontroli sądowej administracji publicznej obejmuje bowiem nie prawo do kontroli organu administracji wchodzącego w skład władzy wykonawczej, a prawo do kontroli kierowanej wobec jednostki działalności polegającej na administrowaniu (zob. postanowienie NSA z 11 maja 2021 r., III OSK 3265/21, gdzie za organ w znaczeniu funkcjonalnym uznano Prezydenta RP), nawet jeśli podmiot wykonujący działalność administracji publicznej formalnie usytuowany jest poza aparatem administracyjnym państwa.

Sama działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z 16 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1871/12, LEX nr 1325007, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1876/12, LEX nr 1325008).

Jednocześnie podstawy przyznania komitetowi wyborczemu jako podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej nie stanowi art. 25 § 3 p.p.s.a. Przepis ten odwołuje się co prawda do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, lecz takich, wobec których administracja orzeka o prawach i obowiązkach danego podmiotu ("[...] jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa").

Mając powyższe na uwadze, podstawy zdolności sądowej komitetu wyborczego jako organu należy poszukiwać w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli dany podmiot wpisuje się w katalog podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p., to podlega on kontroli sądowoadministracyjnej. Ponadto, konstytucyjne prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko informację o działalności organów władzy publicznej, lecz także innych osób oraz jednostek organizacyjnych – a więc również podmiotów nieposiadających zdolności prawnej – w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Istotą działalności komitetu wyborczego jest działanie skierowane na rzecz sprawowania władzy publicznej przez konkretnego kandydata zgłoszonego i popieranego przez dany komitet wyborczy. Komitet wyborczy podejmuje działania w sferze publicznej. Przepis art. 4 u.d.i.p. powinien być interpretowany w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje jakich podmiotów działalność stanowi przedmiot informacji. Z porównania tych przepisów wynika, że przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej, a tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 w ust. 1 w punktach od 1 do 5, poprzedzone jest ogólnym określeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Oznacza to, że w każdym przypadku dokonywania oceny, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne" (vide: uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 pub. CBOSA).

Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je więc na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze - do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie – inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje).

Przy czym należy zwrócić uwagę, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Działalność komitetów wyborczych uregulowana jest w ustawie z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408 ze zm.; dalej: "k.w."). Zgodnie z art. 84 § 1 k.w. prawo zgłaszania kandydatów w wyborach przysługuje komitetom wyborczym. Komitety wyborcze wykonują również czynności wyborcze, w szczególności prowadzą na zasadzie wyłączności kampanię wyborczą na rzecz kandydatów.

Z powyższego wynika, że komitety wyborcze wykonują zadania publiczne, uczestnicząc w procedurze wyborczej i na zasadzie wyłączności prowadząc kampanię na rzecz zgłoszonego kandydata. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są one podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na wykonywanie zadań publicznych związanych z realizacją publicznych praw podmiotowych obywateli w procesie wyborczym.

Na marginesie, także w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, iż komitet wyborczy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, m.in. w zakresie zawartych umów i faktur, dokumentów dotyczących wpłat na rzecz komitetu, dokumentów potwierdzających wydatkowanie środków komitetu, wykazu przyjętych korzyści finansowych o charakterze niepieniężnym (zob. wyroki WSA: z 5 lutego 2025 r., II SA/Po 668/24, z 25 czerwca 2024 r., II SAB/Ol 52/24, z 25 listopada 2020 r., II SAB/Wa 450/20, z 9 listopada 2020 r., II SAB/Wa 487/20, z 3 grudnia 2020 r., II SAB/Wa 376/20, z 4 sierpnia 2016 r., II SAB/Wa 1115/15).

Powyższe ustalenia przesądzają o trafności zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej organu. Na etapie oceny dopuszczalności skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia natomiast, czy w tej sprawie Komitet Wyborczy P. był zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego z 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Taka ocena może być dokonana dopiero na etapie rozpoznania skargi.

Odnosząc się do podnoszonej przez Sąd I instancji kwestii czasowego charakteru komitetu wyborczego, zdaniem NSA z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującego m.in. prawo dostępu do sądu, wynika uprawnienie jednostki do poddania kontroli sądowej działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W przypadku utraty zdolności sądowej organu rozważenia wymaga kwestia następstwa prawnego organu, co związane jest z zasadą ciągłości administracji publicznej, wykluczającą dopuszczalność istnienia sytuacji, w której nie byłoby organu właściwego w sprawie administracyjnej, w tym właśnie w sprawie aktów wydanych przez zniesiony organ administracji (zob. postanowienie NSA z 25 maja 2022 r., III OSK 1062/22 oraz A. Jakubowski, Zasada ciągłości administracji publicznej a właściwość rzeczowa organów (studium przypadku), "Państwo i Prawo" 2015, nr 12, s. 68).

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.