Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 57/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w D. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Olsztyn – Północ w Olsztynie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę.

Zaskarżonym wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SAB/Ol 57/21) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w D. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

I) zobowiązał Prokuratora Rejonowego Olsztyn – Północ w Olsztynie do rozpoznania wniosku skarżącego z 9 marca 2021 r. w terminie 14 dni;

II) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 9 marca 2021 r. skarżące Stowarzyszenie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) zwróciło się do Prokuratury Rejonowej Olsztyn – Północ o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: "Treść aktu oskarżenia skierowanego do sądu w sprawie o sygn. akt [...]".

W odpowiedzi organ poinformował 19 marca 2021 r. skarżącego, że żądany akt oskarżenia stanowi część akt sprawy karnej, zaś dostęp do akt regulowany jest przepisami Kodeksu postępowania karnego. W związku z powyższym o ewentualny wgląd w akta sprawy należy zwrócić się do Sądu Okręgowego w Olsztynie.

Wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 156 § 1 K.p.k. oraz art. 16 ust. 1 ww. ustawy z 6 września 2001 r. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nie wnosiło ono o udostępnienie całych akt, ale konkretnego dokumentu. Tym samym wniosek spełniał wszelkie przesłanki, aby informacja została udzielona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że postępowanie przygotowawcze zostało już zakończone i akta sprawy (którego elementem jest akt oskarżenia) zostały już przekazane do sądu, strona skarżąca zaś nie żąda dostępu do informacji publicznej o treść aktu oskarżenia, ale chodzi jej o postać dokumentu, która miałaby być przekazana w formie kopii lub skanu, czyli swoisty odpis dokumentu. Ten zaś może uzyskać tylko według reguł zawartych w art. 156 K.p.k., który jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał na wstępie, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Wskazując następnie na pojęcie "informacji publicznej" w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz tryb jej udostępniania (art. 13 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ww. ustawy z 6 września 2001 r.), Sąd pierwszej instancji uznał, że adresat przedmiotowego wniosku – Prokurator jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 6 września 2001 r., co pozostawało zresztą poza sporem w niniejszej sprawie. Oś sporu stanowiła natomiast odpowiedź na pytanie, czy wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej.

Analizując powyższą kwestię, Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b oraz ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 2078/16, w którym uznano, a co podzielił również Sąd pierwszej instancji, że akt oskarżenia spełnia konstytutywne elementy definicji dokumentu urzędowego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ww. ustawy w związku z art. 115 § 13 pkt 3 K.k.. Przyjęcie, że akt oskarżenia stanowi dokument urzędowy pozwala na zakwalifikowanie go do informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych. W powyższym wyroku NSA jednocześnie stwierdził, iż błędne jest stanowisko, że akt oskarżenia nie może zostać udostępniony w trybie ww. ustawy, albowiem dostęp do tego dokumentu, regulowany jest przepisami K.p.k., co wypełnia normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 156 K.p.k. reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w orzecznictwie podkreśla się, że o ile czynności prowadzone w ramach postępowania przygotowawczego oraz ich konkretne rezultaty w postaci wydawanych lub zatwierdzanych przez prokuratora rozstrzygnięć nie korzystają z zasady jawności i w ograniczonym tylko zakresie mogą być udostępnione opinii publicznej z uwagi na konieczność zabezpieczenia niezakłóconego toku zbierania materiału dowodowego oraz na możliwość spowodowania zatarcia śladów lub dowodów przestępstwa ujawnieniem konkretnych informacji, to po sporządzeniu i przesłaniu aktu oskarżenia do sądu, ustawodawca przewidział znacznie większe możliwości dostępu publiczności do śledzenia toku postępowania sądowego. Regułą jest bowiem, że rozprawy są jawne (art. 355 K.p.k.), a przewód sądowy rozpoczyna się od zwięzłego przedstawienia przez oskarżyciela zarzutów oskarżenia (art. 385 § 1 K.p.k.), co z reguły sprowadza się do odczytania aktu oskarżenia. Jeżeli zatem jawność rozprawy nie została wyłączona przez sąd bądź z mocy prawa, treść aktu oskarżenia zostaje podana do publicznej wiadomości.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że akt oskarżenia, jako dokument urzędowy wytworzony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego, dotyczący spraw publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu. Żądana przez skarżącego informacja jest dokumentem stanowiącym informację publiczną, albowiem stanowi o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy, wyraża zatem pogląd tego organu w materii tej sprawy. Tym samym zdaniem Sądu działanie organu, który odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z 9 marca 2021 r. i dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W tej sytuacji odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na uchwałę NSA z 9 grudnia 2003 r. (I OPS 7/13) była całkowicie nieuprawniona z uwagi na jej przedmiot. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku, gdyż zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Okręgowy w Olsztynie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ust. 4 pkt b, art. 1 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na niesłusznym przyjęciu, iż akt oskarżenia sporządzony w sprawie karnej jest dokumentem urzędowym dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ust. 4 pkt b ustawy, na błędnym ustaleniu, że Kodeks postępowania karnego nie jest ustawą określającą odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, a zatem że w kwestii udostępnienia poszczególnych dokumentów z akt postępowania karnego zastosowanie ma cyt. ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zaś art. 156 Kodeksu postępowania karnego, a w konsekwencji przez niesłuszne stanowisko, że wniosek Stowarzyszenia [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści aktu oskarżenia stanowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem że akt oskarżenia podlega udostępnieniu według zasad tej ustawy, a Prokurator Rejonowy Olsztyn - Północ w Olsztynie, nie stosując tej ustawy, pozostawał w bezczynności.

Wskazując na powyższy zarzut, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że dokument urzędowy w postaci aktu oskarżenia sporządzonego w konkretnej sprawie karnej nie stanowi informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, lecz zawiera informacje dotyczące spraw indywidualnych osób. Za informację publiczną uznany powinien być jedynie fakt wniesienia aktu oskarżenia do sądu, nie zaś jego postać i treść. Akt oskarżenia nie jest niczym innym, jak pismem procesowym organu będącego stroną postępowania sądowego, który poza procesem nie ma samodzielnego bytu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Prokuratora, przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego oraz zakończonego postępowania karnego, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż regulują odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania karnego niż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji istota problemu w sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy wnioskowana informacja, a więc treść aktu oskarżenia skierowanego do sądu w konkretnie oznaczonej sprawie w formie skanu komputerowego, posiada walor informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że akt oskarżenia jako dokument urzędowy stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), zaś przepisy art. 156 K.p.k. dotyczą kwestii dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. akt I OPS 7/13 nie miała natomiast zastosowania w sprawie, gdyż jej przedmiotem było zagadnienie, czy żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a nie poszczególnych dokumentów zawartych w tych aktach. Kwestionując to stanowisko w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, Prokurator Okręgowy zarzucił z kolei Sądowi pierwszej instancji, że ten niesłusznie uznał, że akt oskarżenia sporządzony w sprawie karnej jest dokumentem urzędowym, ale przede wszystkim błędnie pominął normę art. 156 K.p.k., w której uregulowano tryb udostępniania treści aktu oskarżenia.

Analizując tak przedstawiony spór prawny, zauważyć należało, że był on przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie w uchwale składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. I chociaż rację ma Sąd pierwszej instancji, że udzielona w niej odpowiedź na pytanie prawne zadane przez inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyła żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, a więc nie była wiążąca dla tego Sądu na zasadzie art. 269 P.p.s.a., to jednak w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną uchwała ta powinna być przedmiotem szczególnej analizy z uwagi na fakt, że zawierała ona również istotne wskazania, co do wzajemnej relacji przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "[p]rzepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Jak przyjęto w ww. uchwale, przepisami takimi są m. in. przepisy art. 156 i 321 K.p.k. Przepis art. 156 § 1 K.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a odnoszą się z kolei do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko wobec stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie tym samym, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w K.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Całość wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a K.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m. in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 K.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy K.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej.

Podzielając powyższy pogląd, jako zasadny należało ocenić podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut. W konsekwencji tego uznać należało, że żądany w niniejszej sprawie do udostępnienia przez Prokuratora skan aktu oskarżenia wniesionego w konkretnie oznaczonej sprawie nie jest informacją publiczną, której udostępnienia mogła domagać się strona skarżąca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędne zatem pozostaje stanowisko Sądu pierwszej instancji zobowiązujące Prokuratora Rejonowego Olsztyn – Północ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie.

Dostrzec również trzeba, że kwestia oceny aktu oskarżenia jako informacji publicznej nie jest postrzegana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 357/19, 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3861/21 oraz przeciwne stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2078/16, 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1420/17). Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podzielił jednak stanowisko zaprezentowane w dwóch pierwszych przywołanych powyżej wyrokach z przyczyn podanych w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 i art. 151 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.