Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak–Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Prokuratora Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prokuratora Rejonowego na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 9 marca 2021 r. Stowarzyszenie A (skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), zwrócił się (za pośrednictwem poczty elektronicznej) do Prokuratury Rejonowej o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: "Treść aktu oskarżenia skierowanego do sądu w sprawie o sygn. "[...]".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prokurator Prokuratury Rejonowej (organ), w dniu 19 marca 2021 r., poinformował skarżącego, że żądany akt oskarżenia stanowi część akt sprawy karnej, zaś dostęp do akt regulowany jest przepisami kodeksu postępowania karnego. W związku z powyższym o ewentualny wgląd w akta sprawy należy zwrócić się do Sądu Okręgowego.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. skarżący wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 marca 2021 r. Zarzucił organowi naruszenie:

- art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak jej udzielenia w terminie 14 dni, mimo że wniosek dotyczy takiej informacji;

- art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 1 k.p.k. - poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej z powołaniem na fakt, że jest częścią akt karnych, podczas gdy regulacje kodeksu postępowania karnego nie mają tu zastosowania;

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak wydania formalnej decyli w przedmiocie odmowy udzielenia informacji, co uzasadnia dalszą bezczynność organu.

Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek, nakazanie jej udostępnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że bezspornym w orzecznictwie jest to, iż akt oskarżenia wchodzi w zakres możliwej do uzyskania informacji publicznej. Skarżący nie wnosił o udostępnienie całych akt, ale konkretnego dokumentu. Tym samym niewątpliwie wniosek spełniał wszelkie przesłanki, aby informacja została udzielona. Odmowa powoduje zaś, że zaistniała przesłanka bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podniósł, iż z faktu, że wnioskodawca wystąpił o dostęp do treści i postaci aktu oskarżenia nie do sądu, a do prokuratora, w sytuacji, gdy postępowanie przygotowawcze zostało już zakończone i akta sprawy (którego elementem jest akt oskarżenia) zostały już przekazane do sądu, nie może wynikać, że zmianie ulegną reguły dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy karnej. Strona skarżąca nie żąda bowiem dostępu do informacji publicznej o treść aktu oskarżenia. Chodzi jej o postać dokumentu, która miałaby być przekazana w formie kopii lub skanu, czyli swoisty odpis dokumentu. Ten zaś może uzyskać tylko według reguł zawartych w art. 156 k.p.k., który jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy.

Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podzielić wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 361/19), że określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Trafnie się również podnosi w orzecznictwie, że za informację publiczną należy uznać każdą informację związaną z działalnością organów władzy publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 78/19).

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żądaną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem.

W realiach niniejszej sprawy, z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikało, że żądanie obejmowało udostępnienie informacji dotyczącej treści aktu oskarżenia.

W tym miejscu należy wskazać, że w sprawie nie może być kwestionowane, że adresat wniosku – Prokurator jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ta materia pozostawała z resztą poza sporem w niniejszej sprawie.

Oś sporu stanowi odpowiedź na pytanie czy wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego zasługuje na poparcie. Zauważyć należy, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) u.d.i.p. wprost stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany był problem, czy akt oskarżenia spełnia kryteria pozwalające na zaliczenie go do informacji publicznej. W wyroku z 21 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2078/16, NSA uznał, i Sąd w tym składzie w pełni tę ocenę aprobuje, że akt oskarżenia spełnia konstytutywne elementy definicji dokumentu urzędowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie zaś do art.115 § 13 pkt 3 K.k. prokurator jest funkcjonariuszem publicznym. Przyjęcie, że akt oskarżenia stanowi dokument urzędowy pozwala na zakwalifikowanie go do informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych. Akt oskarżenia spełnia zatem konstytutywne elementy przywołanej powyżej definicji dokumentu urzędowego, a tym samym jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W powyższym wyroku NSA jednocześnie stwierdził, iż błędne jest stanowisko, że akt oskarżenia nie może zostać udostępniony w trybie u.d.i.p., albowiem dostęp do tego dokumentu, regulowany jest przepisami k.p.k., co wypełnia normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 156 k.p.k. reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów.

W orzecznictwie podkreśla się również, że o ile czynności prowadzone w ramach postępowania przygotowawczego oraz ich konkretne rezultaty w postaci wydawanych lub zatwierdzanych przez prokuratora rozstrzygnięć nie korzystają z zasady jawności i w ograniczonym tylko zakresie mogą być udostępnione opinii publicznej z uwagi konieczność zabezpieczenia niezakłóconego toku zbierania materiału dowodowego oraz na możliwość spowodowania zatarcia śladów lub dowodów przestępstwa ujawnieniem konkretnych informacji, to po sporządzeniu i przesłaniu aktu oskarżenia do sądu, ustawodawca przewidział znacznie większe możliwości dostępu publiczności do śledzenia toku postępowania sądowego. Regułą jest bowiem, że rozprawy są jawne (art. 355 k.p.k.), a przewód sądowy rozpoczyna się od zwięzłego przedstawienia przez oskarżyciela zarzutów oskarżenia (art. 385 § 1 k.p.k.), co z reguły sprowadza się do odczytania aktu oskarżenia. Jeżeli zatem jawność rozprawy nie została wyłączona przez sąd bądź z mocy prawa, treść aktu oskarżenia zostaje podana do publicznej wiadomości (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. , I OSK 2078/16).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż akt oskarżenia, jako dokument urzędowy wytworzone i podpisany przez funkcjonariusza publicznego, dotyczący spraw publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu. Żądana przez skarżącego informacja jest dokumentem stanowiącym informację publiczną, albowiem stanowi o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy, wyraża zatem pogląd tego organu w materii tej sprawy. Tym samym zdaniem Sądu działanie organu, który odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku z tego względu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 9 marca 2021 r. dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W tej sytuacji odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2003 r. ( IOPS 7/13) była całkowicie nieuprawniona, gdyż przedmiotem rozważań rzeczonej uchwały było zagadnienie, czy żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego (a nie poszczególnych dokumentów w tychże aktach zawartych), jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.