Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2811/19 w sprawie ze skargi M.S. i M.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od M.S i M.S. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 24 września 2020 r. VII SA/Wa 2811/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M.S. i M.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...], tj. M.S. oraz M.S. wykonanie w terminie do 30 września 2017 r. robót budowlanych mających na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego, w zakresie uszkodzeń, powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., poprzez wykonanie konkretnych obowiązków.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu powiatowego w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku oraz obowiązku monitorowania geodezyjnego budynku poprzez cztery repery zamontowane na ścianach w pobliżu każdego narożnika budynku i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 30 kwietnia 2019 r. oraz w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. skarżący złożyli do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o zmianę ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. w zakresie terminu obowiązku poprzez jego zmianę co najmniej do 31 grudnia 2021 r. Natomiast w piśmie z dnia 29 maja 2019 r. skarżący na wezwanie organu wskazali, że ich wcześniejsze pismo stanowi wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Organ wojewódzki po rozpatrzeniu ww. wniosku w trybie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., albowiem za jej zmianą nie przemawia ani interes społeczny ani interes strony.

Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2019 r. zaskarżoną w tej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."). Analizując spełnienie przesłanek powodujących dopuszczalność zastosowania art. 155 k.p.a. organ podkreślił, że nie jest możliwe stosowanie tego przepisu do decyzji związanych. Zatem zmiana decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczalna (po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a.), jedynie w części uznaniowej, dotyczącej zmiany termu wykonania obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że za zmianą ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie przemawia słuszny interes społeczny, ani interes strony. Wydłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości budowlanych nie znajduje odzwierciedlenia w interesie społecznym, którego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa. Ponadto, w interesie mieszkańców, jak również osób postronnych leży niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku, celem zapewnienia im bezpieczeństwa, a tym samym w interesie społecznym jest jak najszybsze wykonanie obowiązków określonych w decyzji organu powiatowego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz w decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2019r. Co za tym idzie, interes stron w zmianie ww. terminu bez wątpienia nie jest interesem słusznym.

Skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli wskazani na wstępie skarżący, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; art. 7 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a.; art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż obydwie wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 155 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że termin, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy, co oznacza, że może być on ustalony stosownie do okoliczności sprawy lub zostać przedłużony na żądanie stron.

Wskazał także, że kwestią niebudzącą wątpliwości pozostaje fakt, że przed upływem terminu określonego decyzją MWINB z dnia [...] sierpnia 2018 r., tj. przed dniem 30 kwietnia 2019 r., skarżący zwrócili się do organu o jego "przedłużenie co najmniej do dnia 31 grudnia 2019 r.".

W ocenie Sądu, uruchomiony w realiach tej sprawy tryb z art. 155 k.p.a., niejako narzucony przez organ, nie może mieć zastosowania do zmiany terminu procesowego z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, określającego wykonanie sprecyzowanych decyzją organów nadzoru budowlanego obowiązków, których celem jest przecież usunięcie przez adresatów takiej decyzji stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Powyższe stanowisko zostało wywiedzione w analogii do orzeczenia NSA II OSK 2113/10 wydanego w tym zakresie na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wynika z niego, że kwestia wynikła w toku postępowania winna nastąpić w drodze postanowienia. Zbędna była tym samym analiza dokonywana w sprawie przez organy obu instancji, zmierzająca do oceny wystąpienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego, który przemawiałby za zmianą ostatecznego rozstrzygnięcia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie wyznaczonego terminu na wykonanie nałożonych obowiązków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186) w powiązaniu z art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy i nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazuje na to, że termin ten jako określony w decyzji kończącej sprawę, powinien być możliwy do zmiany w trybie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a.;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 § 1 w zw. z art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji mogły dokonać rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie z pominięciem jego podstawy prawnej wyraźnie wskazanej przez stronę, a tym samym zbędna była analiza dokonana w sprawie przez organy obu instancji zmierzająca do wystąpienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego, które przemawiały za zmianą decyzji ostatecznej;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący przed Sądem pierwszej instancji wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wskazali, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok nie odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. wyeliminował ją oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z obrotu prawnego przyjmując, że określony w decyzji MWINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. termin wykonania obowiązku ma wyłącznie charakter procesowy i mógł zostać przedłużony przez organ na wniosek stron bez konieczności uruchomienia trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznych przewidzianych w art. 155 k.p.a. Dlatego też uznano, iż uruchomiony w tej sprawie tryb z art. 155 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania do zmiany terminu procesowego z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić, stąd też za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że termin wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako procesowy nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazuje na to, że termin ten jako określony w decyzji kończącej sprawę, powinien być możliwy do zmiany w trybie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a.

Nie jest sporne, iż ostateczną decyzją MWINB w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożono na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego ich budynku mieszkalnego jednorodzinnego wyznaczając termin wykonania tych czynności do dnia 30 kwietnia 2019 r. Przed upływem tego terminu skarżący wystąpili do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem (opatrzonym datą 16 kwietnia 2019 r.) o przedłużenie terminu wykonania obowiązku co najmniej do dnia 31 grudnia 2021 r. W kolejnym zaś piśmie z dnia 29 maja 2019 r. skarżący na wezwanie organu wskazali, że ich wcześniejsze pismo stanowi wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z tym żądaniem po rozpatrzeniu wniosku skarżących podjęto decyzję w trybie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. o odmowie zmiany ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych, aby przyjąć, że na podstawie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna jest zmiana decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie określonego w niej terminu wykonania nałożonych nią obowiązków. Termin ten jest terminem o charakterze procesowym, co oznacza, że na uzasadniony wniosek adresata decyzji może być przedłużony bądź w razie uchybienia przywrócony (art. 58 k.p.a.) - patrz Komentarz do Prawa budowlanego pod redakcją A. Glinieckiego wydanie 3 Warszawa 2016, Wolters Kluwer str. 859). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że powinien to być termin odpowiedni, wynikający z okoliczności sprawy, realny, ale też adekwatny w sensie technicznych możliwości dopełnienia tych obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 706/18 i z dnia 28 maja 2020 r., II OSK 2484/19).

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ma tzw. związany charakter. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Natomiast, termin określony w takiej decyzji ustalany jest przez organ na zasadzie uznania. W związku z tym, zmiana decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przeprowadzana w trybie art. 155 k.p.a., jest możliwa tylko w zakresie ww. terminu. Skoro więc w zakresie ustalonego terminu wykonania nałożonych obowiązków decyzja ta ma charakter uznaniowy, to co do zasady istnieje możliwość jej zmiany w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków na podstawie art. 155 k.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyroki: z dnia 11 marca 2020 r., II OSK 1168/18, z dnia 10 marca 2021 r. II OSK 1946/19, czy z dnia 2 października 2019 r. II OSK 2507/18). Rację ma więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc we wniesionym środku odwoławczym, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. przyjmując, że termin wykonania obowiązku przewidziany w art. 66 ust. 1 nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane decyzje wadliwe (z wyjątkiem decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami uzasadniającym czy to wznowienie postępowania, czy to stwierdzenie nieważności decyzji), a także decyzje, które w żaden sposób nie naruszają prawa. Z kolei, gdy w decyzji został określony termin wykonania nałożonych nią obowiązków, ma on przede wszystkim znaczenie dla ustalenia, czy obowiązki te mogą być egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1a pkt 20 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz.U. z 2000 r. poz. 1427), co nie stoi na przeszkodzie dokonania jego zmiany w trybie art. 155 k.p.a. w szczególności gdyby się okazało, że termin wykonania obowiązków bez uszczerbku dla przepisów prawa regulujących daną sprawę administracyjną może być przesunięty.

Usprawiedliwiony jest także kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61 § 1 w zw. z art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji mogły dokonać rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie z pominięciem jego podstawy prawnej wyraźnie wskazanej przez stronę, a tym samym zbędna była analiza dokonana w sprawie przez organy obu instancji zmierzająca do wystąpienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego, które przemawiały za zmianą decyzji ostatecznej.

Nie można bowiem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż żądanie skarżących dotyczyło przedłużenia terminu określonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., zaś to organ niejako narzucił stronie, tryb postępowania wynikający z art. 155 k.p.a. Należy w tym zakresie zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, iż w tej sprawie treść żądania skarżących dotyczyła zmiany terminu wykonania decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu wniosku sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących o zmianę tego terminu, precyzyjnie określono treść żądania i tryb (podstawę prawną) w jakim należy zmienić datę wykonania spornej decyzji. Nie jest przecież kwestionowane, że pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. skarżący poprzez swojego pełnomocnika złożyli do MWINB wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. w zakresie terminu obowiązku poprzez jego zmianę co najmniej do 31 grudnia 2021 r. Natomiast w piśmie z dnia 29 maja 2019 r. pełnomocnik stron na wezwanie organu wskazał, że wcześniejsze pismo stanowi wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Dlatego też takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy dokonane przez profesjonalnego pełnomocnika uzasadniało przeprowadzenie postępowania w żądanym zakresie.

Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie tego żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Na gruncie art. 61 § 1 k.p.a. ugruntowało się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, wyrok z 26 lutego 2009 r., I OSK 559/08, wyrok z 16 lipca 2009 r., II OSK 1163/08, wyrok z 11 lipca 2013 r., II FSK 2293/11), zgodnie z którym organ jest związany żądaniem strony, a treść tego żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, to jednak w wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści, organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której on pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy organy orzekające słusznie uznały, iż skoro skarżący poprzez swojego pełnomocnika jasno oznaczyli swoje żądanie jako prośbę o zmianę terminu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. i wskazali także tryb tej zmiany - art. 155 k.p.a., to organy właściwie procedowały ten wniosek w tym trybie. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest trafne.

Tym samym, w przedmiotowym postępowaniu Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjmując, przede wszystkim brak możliwości uruchomienia w realiach tej sprawy trybu z art. 155 k.p.a. uchylił się od prawidłowego rozpoznania skargi złożonej na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. Dlatego też uwzględniając wniesioną skargę kasacyjną organu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, celem dokonania ponownej oceny legalności kwestionowanej decyzji z uwzględnieniem powyższych rozważań.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, które ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o treść art. 203 pkt 2 p.p.s.a.