Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku J. M. z [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. M. (dalej "skarżący") pismem z [...] listopada 2022 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji (dalej "KGP" lub "organ") z prośbą o weryfikację stanu znajomości przepisów odnośnie organizacji ruchu przez policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (dalej "KWP"), w szczególności w zakresie stosowania znaku B-25. Skarżący wyjaśnił, że w 2021 r. i 2022 r. na autostradzie A4 na terenie województwa [...] realizowano remont nawierzchni, a w tym czasie ruch był prowadzony po jednej jezdni. Projekt czasowej organizacji ruchu zawierał rozwiązanie niezgodne z przepisami w zakresie stosowania znaku B-25. Według [...] oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej "GDDKiA") taką organizację ruchu wprowadzono na wyraźne żądanie KWP. Skarżący wskazał, że po jego interwencji w KWP uzyskał wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska. Natomiast po wystąpieniu do Ministerstwa Infrastruktury centrala GDDKiA przyznała, że przyjęte rozwiązanie było niezgodne z przepisami. Skarżący zarzucił, że KWP, jako instytucja mająca pilnować przestrzegania przepisów, doprowadziła do tego, iż organizacja ruchu była niezgodna

z przepisami, co pośrednio prowadziło do tego, że kierowcy lekceważyli zakaz. Zdaniem skarżącego niezależnie od postępowania kierowców, argumentacja KWP wymaga weryfikacji i podjęcia działań edukacyjnych. Skarżący wniósł o przesłanie za pośrednictwem platformy e-PUAP informacji o wyniku weryfikacji stanowiska KWP

i o podjętych w związku z tym działaniach.

KGP w piśmie z [...] listopada 2022r. skierowanym do GDDKiA poinformował o ww. wystąpieniu skarżącego i zwrócił się o nadesłanie kopii informacji udzielonej skarżącemu, gdyż nie wskazał on sygnatury ani daty pisma, które ułatwiłyby identyfikację odpowiedzi.

W dalszej kolejności skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2022 r. zwrócił się do KGP o przesłanie za pośrednictwem e-PUAP informacji o działaniach podjętych przez KGP

w zakresie edukacji policjantów KWP w przedmiocie przepisów odnośnie do stosowania znaków B-25 w okresie od [...] listopada 2022r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek.

KGP w piśmie z 29 grudnia 2022 r. skierowanym do skarżącego, wyjaśnił – "odpowiadając na pismo w sprawie czasowej organizacji ruchu na autostradzie A-4" - że Policja, stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (zwana dalej "u.P.") jest formacją, do której podstawowych zadań należy m.in. ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym w ruchu drogowym, a także wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Ustawodawca dookreślił te zadania w ustawie z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (zwana dalej "u.P.r.d."), wskazując w art. 129 ust. 1, że czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach należy do zadań Policji.

Organ wskazał, że dostrzegając zatem pogorszenie się poziomu bezpieczeństwa, przejawiające się zwiększoną liczbą zdarzeń drogowych na remontowanym odcinku autostrady [...], objętym czasową organizacją ruchu, [...] Policja kilkakrotnie wystąpiła do GDDKiA Oddział w [...] o zmianę czasowej organizacji ruchu. KGP stwierdził, że związane z tym przedsięwzięcia Policji (i nie tylko) wraz z analizą stanu bezpieczeństwa na problematycznym odcinku drogi [...], wyczerpująco przedstawił skarżącemu Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego KWP w piśmie z [...] października 2022 r. [...] policjanci, dokonując, przy udziale przedstawicieli organu zarządzającego ruchem, lustracji drogi (w tym jej oznakowania i warunków ruchu), wykazali inicjatywę kierując się troską

o zapewnienie możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa.

KGP wyjaśnił ponadto, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest samodzielną kompetencją organu zarządzającego ruchem na drodze publicznej. W tym rozumieniu wniosek Policji (ani innego zainteresowanego podmiotu) o zmianę przyjętej organizacji ruchu nie wiąże tego organu.

Dalej organ podał, że Dyrektor Oddziału GDDKiA w [...], przed zatwierdzeniem kwestionowanej zmiany organizacji ruchu, miał do wyboru kilka wariantów, bo Policja

w swoich wnioskach wskazywała nie tylko na konieczność wprowadzenia zakazu wyprzedzania, lecz również na rozwiązanie polegające na zmniejszeniu z dwóch do jednego liczby pasów ruchu dla każdego kierunku. Mógł też pozostawić bez zmian obowiązującą wówczas organizację ruchu wprowadzoną na czas remontu drogi. Zatwierdzenie organizacji ruchu i wprowadzenie zakazu wyprzedzania na odcinku drogi, na którym przepisy tego nie dopuszczają, świadczy o uznaniu argumentów Policji oraz determinacji organu zarządzającego ruchem na drodze publicznej w dążeniu do poprawy bezpieczeństwa ruchu.

Ponadto KGP wyjaśnił, że Policja (nie tylko [...]) nie jest instytucją mającą pilnować przestrzegania wszelkich przepisów. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.P.r.d., organem sprawującym nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych jest minister właściwy do spraw transportu, aktualnie - Minister Infrastruktury. Naruszenie przepisów formalnych, które należy stosować przy ustalaniu organizacji ruchu na drogach publicznych nie jest wykroczeniem. Sprawca uchybienia w tej materii nie może być zatem pociągnięty do odpowiedzialności karnej.

KGP, odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że organizacja ruchu sprzeczna z przepisami pośrednio prowadziła do lekceważenia zakazu wyprzedzania, wskazał, że gdyby przyjąć to spostrzeżenie za trafne, należałoby dojść do wniosku, że np. uchylenie w rozporządzeniu przepisu formalnie wykluczającego umieszczenie znaku B-25 "zakaz wyprzedzania" w danych warunkach drogowych automatycznie spowodowałoby respektowanie przez kierowców jego dyspozycji. Niestety, niestosowanie się do znaków drogowych jest powszechnym zachowaniem sporej części polskich kierowców

i bynajmniej nie wynika to z tego, że na bieżąco analizują oni poprawność umieszczenia danego znaku na drodze, uzależniając od tego swoje zachowanie.

Organ poinformował również, że w resorcie infrastruktury zainicjowano działania legislacyjne, mające na celu wprowadzenie znaczących zmian przepisów dotyczących znaków drogowych, reguł ich umieszczania na drogach oraz warunków technicznych. Jest to element sukcesywnego wdrażania nowego podejścia do szeroko rozumianej problematyki projektowania dróg publicznych i zarządzania ruchem na tych drogach.

W dniu 20 stycznia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KGP w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie KGP do załatwienia wniosku z [...] grudnia 2022r. i zasądzenie od KGP kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że termin do udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek o udzielenie informacji publicznej bezskutecznie upłynął [...] stycznia 2023 r., stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego zakres jego wniosku obejmuje informację publiczną, jaką są działania edukacyjne odnośnie do stosowania przepisów ruchu drogowego, a więc dotyczących każdego uczestnika ruchu. Skarżąc podniósł, że z informacji pozyskanych w [...] oddziale GDDKiA funkcjonariusze KWP nakazali wprowadzenie zakazu wyprzedzania wyrażonego przez ustawienie znaków B-25

w miejscach, gdzie w jednym kierunku były 2 pasy ruchu, do projektu czasowej organizacji ruchu na remontowanym odcinku autostrady [...], na terenie województwa [...], co jest wprost zakazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem z późniejszymi zmianami. Niezgodność z prawem takiej organizacji ruchu potwierdziła centrala GDDKiA w odpowiedzi na wniosek Skarżącego oraz Minister Infrastruktury w trybie nadzoru nad organizacją ruchu.

KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jak również to, że żądane przez skarżącego dane mogą stanowić informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Nie mniej jednak udostępnienie takich informacji może i powinno nastąpić w sytuacji, gdy organ dysponuje takimi informacjami. Organ, który nie dysponuje żądanymi informacjami stanowiącymi informację publiczną nie może ich udostępnić z uwagi na brak w swoich zasobach takich informacji. W sytuacji, gdy organ, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie dysponuje żądaną informacją, brak jest również podstaw do wydawania przez taki organ decyzji odmownej w oparciu o art. 16 u.d.i.p.

W ocenie organu, w sytuacji gdy organ, do którego złożono wniosek, nie dysponuje żądaną informacją, winien poinformować wnioskodawcę pismem o okoliczności braku dysponowania żądaną informacją. Zdaniem KGP z taką sytuacją mamy do czynienia

w przedmiotowej sprawie.

KGP zauważył, że skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. wniósł o "przesianie informacji o działaniach o podjętych przez Komendę Główną Policji w zakresie edukacji policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w przedmiocie przepisów odnośnie stosowania znaków B-25 w okresie od [...] listopada 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek." Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. organ Policji udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek.

Zdaniem organu w świetle powyższego nie można zarzucić mu bezczynności, bowiem pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Organ stwierdził, że wniosek skarżącego wpłynął do organu Policji w dniu [...] grudnia 2022 r. zaś pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, a zatem z zestawienia dat pojętych ww. czynności wyraźnie wynika, że organ podjął działania w sprawie załatwienia wniosku Skarżącego przed upływem terminu,

o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a zatem zarzut bezczynności jest niezasadny.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] lutego 2023 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Skarżący zauważył, że organ wskazuje, iż udzielił odpowiedzi na wniosek dn. [...] grudnia 2022 r. Nie wskazuje jednak, w jaki sposób odpowiedź ta została udzielona. Zgodnie z wnioskiem winna być skierowana do skarżącego poprzez e-PUAP. Skarżący podniósł, że nie otrzymał tą drogą żadnej korespondencji z Komendy Głównej Policji, a zgodnie z przepisami to wnioskodawca decyduje o sposobie przekazania informacji. Skarżący zarzucił również, że organ nie przedstawił dowodu doręczenia tej wiadomości do niego, czyli Urzędowego Poświadczenia Doręczenia, które jest automatycznie generowane z chwilę odebrania wiadomości poprzez jej podpisanie profilem zaufanym bądź podpisem kwalifikowanym. Skarżący stwierdził, że w aktach sprawy nie odnalazł również kopii tej korespondencji.

Skarżący stwierdził, że organ potwierdza, iż otrzymał jego wniosek, co jest zgodne z treścią jego skargi i deklaruje, iż udzielił odpowiedzi, ale w żaden sposób tego nie udowodnił.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał KGP do udzielenia odpowiedzi na wniosek

z [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że niewątpliwie KGP jest organem,

o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, a informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r., dotyczące działań podjętych przez KGP w zakresie edukacji policjantów, co do zasady mieściły się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i mogły podlegać udostepnieniu, gdyby organ nimi dysponował.

W kompetencjach KGP mieści się bowiem podejmowanie działań wiążących się z przeszkoleniem policjantów.

Sąd przyjął, że KGP powinien udzielić skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek

z dnia [...] grudnia 2022 r., w terminie 14 dni, stosowanie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a jak wynika z akt administracyjnych, nie miało to miejsca w sprawie. Sąd wskazał, że jakkolwiek w aktach administracyjnych na kartach 1-2 znajduje się obszerne pismo organu z dnia [...] grudnia 2022 r., to w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że zostało ono doręczone skarżącemu w sposób wskazany w ww. wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r., tj. za pośrednictwem platformy ePUAP, ani też w jakiejkolwiek innej formie. W aktach sprawy nie ma bowiem wygenerowanego przez system poświadczenia doręczenia, ani nie zostało ono dołączone do akt sprawy.

Ponadto, Sąd odnosząc się do treści pisma organu z dnia [...] grudnia 2022 r. uznał, że organ nie odwołał się w nim ani do wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r.

o udzielenie informacji publicznej (tylko do pisma w sprawie czasowej organizacji ruchu na autostradzie), ani do ewentualnych działań podjętych przez organ w zakresie edukacji policjantów. Organ nie podniósł także, że nie dysponuje informacjami z tego zakresu. Tym samym, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności

w związku z ww. wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej i z tego powodu zobowiązano organ do jego rozpoznania, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok

w całości. Organ zarzucił rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 133 § 1, art. 106 § 3 oraz art. 49 § 1 p.p.s.a, przez rozpoznanie sprawy na podstawie niekompletnych akt sprawy, bez uprzedniego wezwania organu do uzupełnienia tych akt przez nadesłanie dowodu potwierdzenia doręczenia skarżącemu pisma KGP z dnia [...] grudnia 2022 r. oraz zamknięcie rozprawy i uwzględnienie skargi mimo niekompletnych akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd wydał zaskarżony wyrok na podstawie niekompletnych akt administracyjnych i jednocześnie nie wezwał organu do ich uzupełnienia, co z kolei spowodowało brak wszechstronnego rozpatrzenia przez Sąd sprawy na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził postępowanie dowodowe

z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. nie zwrócił się do organu o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie dowodu doręczenia pisma z dnia [...] grudnia 2022 r., co miało istotny wpływ na ustalenie, czy w sprawie faktycznie doszło do bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego w terminie ustawowym. Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że choć sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jednak jeżeli pismo organu, tj. odpowiedź na skargę wraz aktami sprawy, nie mogło otrzymać prawidłowego biegu, z powodu braku dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] grudnia 2022 r., to stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a., to Sąd winien był wezwać organ do uzupełnienia tegoż pisma. Organ skarżący kasacyjnie zwrócił bowiem uwagę na to, że wezwanie przez Przewodniczącego do uzupełnienia braków formalnych pisma stanowi gwarancję sprawiedliwego rozpatrzenia określonej sprawy.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1949/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od skarżącego na rzecz KGP kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że stanowisko organu skarżącego kasacyjnie co do zarzutu rozpoznania niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie niekompletnych akt administracyjnych jest trafne i uzasadnione.

NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". NSA wskazał, że w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera, również co do zasady, na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Jednak z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów. Stanowi to instrument służący sądowoadministracyjnemu wymiarowi sprawiedliwości, co oznacza obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną czyniąc ją iluzoryczną.

Zdaniem NSA w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji, miał zatem obowiązek, korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowód

z dokumentu – urzędowego poświadczenia doręczenia skarżącemu pisma organu z dnia [...] grudnia 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostepnienie informacji publicznej, a zaniechanie tego spowodowało, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oparte zostało na niezweryfikowanym stanie faktycznym, a zatem niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

NSA podniósł, że ze zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". Jak podkreśla się w orzecznictwie "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy (...)" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., III OSK 7045/21; wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., II FSK 1955/20). W ocenie NSA podniesiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. okazał się zatem skuteczny, bowiem Sąd I instancji orzekał w niniejszej sprawie opierając się na stanowisku wyrażonym przez skarżącego, zgodnie z którym skarżący nie otrzymał odpowiedzi organu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przy jednoczesnym przekazaniu przez organ w aktach administracyjnych sprawy pisma z dnia [...] grudnia 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego, wraz z pismem przewodnim świadczącym o próbie nadania ww. pisma do skarżącego w dniu [...] grudnia 2022 r., jednak bez dokumentu poświadczającego skuteczność owego nadania, a także doręczenie go skarżącemu na wskazany przez niego adres elektroniczny. Zdaniem NSA powyższe świadczy zatem o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał na podstawie akt administracyjnych sprawy nieuzupełnionych o niezbędną dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny czy odpowiedź organu na wniosek została zgodnie z twierdzeniami KGP wysłana i doręczona skarżącemu, czy też prawdziwe jest stanowisko skarżącego, że nigdy takiej odpowiedzi nie otrzymał.

NSA podniósł, że dopiero przeprowadzenie przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego pozwoli na ustalenie czy odpowiedź organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotarła w ogóle do adresata i dopiero te ustalenia umożliwią dokonanie oceny prawidłowości sformułowanej przez organ odpowiedzi na wniosek. Z kolei dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę w tym zakresie, na podstawie akt administracyjnych, w których znajduje się pismo z dnia [...] grudnia 2022 r., pismo przewodnie świadczące o próbie nadania ww. odpowiedzi do skarżącego, jednak przy jednoczesnym braku dowodu doręczenia pisma do skarżącego, uznać należy za przedwczesną.

Końcowo NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmie działania obligujące organ do nadesłania dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] grudnia 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i dopiero to umożliwi stwierdzenie czy odpowiedź tę prawidłowo wysłano, a następnie doręczono adresatowi. Ewentualne stwierdzenie prawidłowego doręczenia pisma pozwoli zaś na dokonanie oceny treści odpowiedzi KGP z dnia [...] grudnia 2022 r. na wniosek skarżącego, pod kątem realizacji prawa do uzyskania informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie.

Po zwrocie akt z NSA sprawa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą II SAB/Wa 385/24.

Pismem z dnia 19 lipca 2024 r. Sąd wezwał organ do uzupełnienia, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, akt administracyjnych przez nadesłanie urzędowego poświadczenia doręczenia skarżącemu pisma organu z dnia [...] grudnia 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Z uwagi na brak odpowiedzi na powyższe wezwanie Sąd pismem z dnia 20 września 2024 r. ponownie wezwała organ do uzupełnienia, w terminie 5 dni od doręczenia wezwania, akt administracyjnych przez nadesłanie urzędowego poświadczenia doręczenia skarżącemu pisma organu z dnia [...] grudnia 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie z dnia 24 września 2024 r. pełnomocnik organu oświadczył, że organ nie dysponuje urzędowym poświadczeniem doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2022 r. Pełnomocnik organu wskazał, że do pisma tego dołącza pismo Biura Ruchu Drogowego KGP, z którego wynika, że Biuro nie dysponuje takim poświadczeniem oraz że nie uzyskało także takiego poświadczenia z Centralnego Ośrodka Informatyki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę ponownie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Wyjaśnić też należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrując sprawę ponownie wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję

o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że KGP jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca

2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.P. KGP jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 4a u.P. KGP określa programy szkoleń zawodowych policjantów. Również z art. 34a ust. 1 u.P. wynika, że policjanta można skierować m.in. na przeszkolenie. Dodatkowo w art. 34a ust. 2 u.P. wskazano, że z policjantem w służbie stałej, którego zamierza się skierować na koszt Policji na przeszkolenie zawiera się umowę, jeżeli koszt ten w dniu skierowania przekracza kwotę sześciokrotności wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalanego w danym roku na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2020r. poz. 2207). W art. 34h ust. 1 u.P. wskazano ponadto, że policjant może zostać skierowany na doskonalenie zawodowe w celu pogłębiania wiedzy i umiejętności zawodowych wymaganych przy wykonywaniu przez niego zadań i czynności służbowych, a także uzyskania przez niego dodatkowych uprawnień, w tym uprawnień instruktorskich. Na mocy art. 34h ust. 2 u.P. doskonalenie zawodowe policjantów organizowane jest jako doskonalenie zawodowe: 1) centralne - przez Wyższą Szkołę Policji w [...], szkoły policyjne lub ośrodki szkolenia; 2) lokalne - przez jednostki organizacyjne Policji lub komórki organizacyjne tych jednostek; 3) zewnętrzne - przez podmioty pozapolicyjne. Zgodnie z art. 71a ust. 1 u.P. za stan bezpieczeństwa i higieny służby w stosunku do podległych policjantów odpowiada m.in. KGP.

Zdaniem Sądu powyższe przepisy u.P. wskazują, że informacje, których domagał się skarżący w ww. wniosku z [...] grudnia 2022 r., tj. informacje o działaniach podjętych przez KGP w zakresie edukacji policjantów - co do zasady mieściły się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. i mogły podlegać udostępnieniu, gdyby organ nimi dysponował. W kompetencjach KGP mieści się bowiem podejmowanie działań wiążących się

z przeszkoleniem policjantów.

Tym samym należało przyjąć, że KGP powinien udzielić skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek z [...] grudnia 2022r. w terminie 14 dni, stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów uznaje, że nie miało to miejsce w sprawie.

Jakkolwiek w aktach administracyjnych na k. 1-2 znajduje się obszerne pismo KGP z [...] grudnia 2022 r., tym niemniej nie można stwierdzić, że zostało ono doręczone skarżącemu w sposób wskazany w ww. wniosku z [...] grudnia 2022r. – "przez epuap".

W aktach sprawie nie ma wygenerowanego przez system poświadczenia doręczenia, ani nie zostało ono dołączone do akt sprawy.

Pismami z dnia 19 lipca 2024 r. oraz 20 września 2024 r. Sąd wezwał organ do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie urzędowego poświadczenia doręczenia skarżącemu pisma organu z dnia [...] grudnia 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie z dnia 24 września 2024 r. pełnomocnik organu oświadczył, że organ nie dysponuje urzędowym poświadczeniem doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2022 r. Do pisma tego pełnomocnik organu dołączył pismo Biura Ruchu Drogowego KGP (tj. komórki merytorycznie odpowiedzialnej za prowadzenie sprawy

z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej) z dnia [...] lipca 2023 r.,

z którego wynika, że w dniu [...] grudnia 2022 r. uprawniony funkcjonariusz wykonał czynności mające na celu przekazanie skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP stanowiska Biura, co, zdaniem autora pisma, uprawniało przekonanie, że odpowiedź został udzielona. Dalej w piśmie tym wskazano, że "Po otrzymaniu informacji

o postępowaniu przed WSA w Warszawie w sprawie ze skargi p. J. M. (...) podjęto próby uzyskania potwierdzenia przekazania stanowiska BRD KGP we wskazany sposób. Nie mogąc uzyskać tego potwierdzenia we własnym zakresie, zwróciliśmy się

o pomoc do Centralnego Ośrodka Informatyki. W dniu [...] lipca otrzymaliśmy informację, że "(...) analiza logów z ePUAP wykazała brak korespondencji z konta Komendy Głównej Policji (PolicjaKGP) a Panem J. M. ([...]) w dniu [...].12.2022 (od godziny 00:00 do 23:59". Tym samym na chwilę obecną nie jesteśmy w stanie potwierdzić, że p. J. M. otrzymał stanowisko BRD KGP w trybie udzielenia informacji publicznej przekazanej za pośrednictwem platformy ePUAP. Brak jest również możliwości ustalenia, czy nieskuteczne wysłanie dokumentu podyktowane było błędnym postępowaniem osoby obsługującej platformę ePUAP, czy też było wynikiem błędów technicznych po stornie systemu."

Z powyższych pisemnych wyjaśnień organu wynika zatem, że brak jest dowodu doręczenia skarżącemu pisma z dnia [...] grudnia 2022 r. mającego być odpowiedzią na jego wniosek z dnia [...] grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wobec tego, a także biorąc pod uwagę stanowisko skarżącego wskazujące, iż nie otrzymał on za pośrednictwem platformy ePUAP odpowiedzi na wniosek z [...] grudnia 2022 r., niemożliwe było uznanie przez Sąd, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto podnieść należy, że w treści pisma KGP z [...] grudnia 2022r. nie odwołano się ani do ww. wniosku skarżącego z [...] grudnia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej, tylko do pisma w sprawie czasowej organizacji ruchu na autostradzie, ani nie odniesiono się do ewentualnych działań podjętych przez KGP w zakresie edukacji policjantów, ani też nie podniesiono, iż KGP nie dysponuje informacjami z tego zakresu.

Wypowiedź organu w odpowiedzi na skargę odnośnie nieposiadania przez niego wnioskowanych przez skarżącego informacji jest zdaniem Sądu niejednoznaczna. Organ wskazał bowiem, że "Nie ulega też wątpliwości, że w sytuacji gdy organ do którego złożono wniosek, nie dysponuje żądaną informacją, winien poinformować wnioskodawcę pismem o okoliczności braku dysponowania żądaną informacją. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie." Niezależnie bowiem od tego, że pismo KGP z dnia [...] grudnia 2022 r. nie zostało doręczone skarżącemu, to w jego treści nie wskazano, że organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w swoim wniosku skarżący domagał się informacji o działaniach podjętych przez Komendę Główna Policji w zakresie edukacji policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w przedmiocie przepisów odnośnie do stosowania znaków B-25 w okresie od [...] listopada 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek". Trudno uznać, że KGP może nie być w posiadaniu informacji na temat podejmowanych przez siebie działań w żądanym przez skarżącego zakresie. Osobną zaś kwestią jest to, czy organ podejmował takie działania, czy też nie. Jeśli organ nie prowadził takich działań to właściwa odpowiedź na wniosek skarżącego powinna powoływać się na taką okoliczność, a nie wskazywać, że organ nie jest w posiadaniu tej informacji.

Tym samym, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że KGP pozostawał

w bezczynności w związku z ww. wnioskiem skarżącego z [...] grudnia 2022 r.

o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd, mając powyższe na względzie, zobowiązał KGP do rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] grudnia 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zdaniem Sądu bezczynność KGP nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 24 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12 -dostępny na www.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu ww. przesłanki nie zaszły w sprawie, albowiem KGP, mając na względzie korespondencję prowadzoną ze skarżącym, po 9 dniach podjął próbę udzielenia odpowiedzi na piśmie skarżącemu, choć nie odniósł się do najistotniejszego zagadnienia zawartego we wniosku skarżącego z [...] grudnia 2022 r. – do działań podjętych w zakresie edukacji policjantów KWP w przedmiocie przepisów "odnośnie do stosowania znaków B-25 w okresie od [...] listopada 2022r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek". Dopiero na dalszym etapie postępowania okazało się, że próba ta była nieskuteczna i brak jest dowodu doręczenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Termin na załatwienie sprawy z ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej został zatem przekroczony, ale nie można uznać, że było to wynikiem zamierzonego zaniechania. Konieczne było jednak zobowiązanie KGP do udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek skarżącego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200

w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.