Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 105/21 w sprawie ze skargi M.D. i R. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w S. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. Sp. z o.o. Sp. k. na rzecz Miasta S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 105/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. i R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w S., odrzucił skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem M1, M3 i MR (pkt I), stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...]1 zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i działki nr [...]2 zapisanej w księdze wieczystej nr [...] (pkt II), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III) i zasądził od Gminy S. na rzecz skarżących M.D. i R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. kwotę po 407 (czterysta siedem) złotych dla każdego skarżącego, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 28 grudnia 2020 r. M.D. oraz R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 i art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: "k.c."), przez:

a. niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności oraz nierówne traktowanie mieszkańców Gminy;

b. nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości przez wprowadzenie § 3 uchwały, tj. wprowadzenie wysoce nieprecyzyjnego podziału na właścicieli gruntów/nieruchomości, co do których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego, co przekracza granice władztwa planistycznego;

c. nieuprawnioną ingerencję w prawo własności i jego faktyczne, daleko idące ograniczenie przez wprowadzenie ograniczenia w intensywności zabudowy na terenach M1 od 0,1 do 0,8, co – biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię niektórych działek wytyczonych na osiedlu Z. (choćby działki numer [...]2, która ma powierzchnię 4930 m2) – co zmusza właściciela do realizacji zabudowy o kilkusetmetrowej powierzchni, a w przypadku działki numer [...]2 – zabudowy nie mniejszej niż 493 m2;

d. nieuprawnioną ingerencję w prawo własności i jego faktyczne, daleko idące ograniczenie przez § 3 uchwały, wskutek którego właściciel, który nabył nieruchomość przed uchwaleniem zmian, a następnie uzyskał pozwolenie na budowę na podstawie obowiązującego jeszcze planu w niezmienionym brzmieniu (jakiekolwiek – od pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do domu jednorodzinnego o powierzchni np. 100 m2), może następnie uzyskać kolejne pozwolenie na budowę wykluczonych zmianami planu budynków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej, a właściciel nieruchomości, który poczynił plany inwestycyjne celem uzyskania pozwolenia na budowę budynków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej, a takiego pozwolenia jeszcze nie uzyskał, nie będzie mógł – pomimo poniesionych wydatków – takiego pozwolenia uzyskać pod rządami zmienionego planu;

2. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), przez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

3. § 131 w zw. z § 143 i 146 § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "ZTP"), przez brak sporządzenia konkretnego, związanego z treścią ww. uchwały uzasadnienia, w tym niedoprecyzowanie i niezdefiniowanie pojęcia zabudowy grupowej na potrzeby stosowana zaskarżonej uchwały, podczas gdy pojęcie to nie zostało zdefiniowane ustawowo;

4. uchwały inicjującej, tj. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego osiedla Z. w S., a to wskutek;

a. wprowadzenia w § 3 zaskarżonej uchwały dalece niedookreślonych wyjątków planistycznych, i to pomimo wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że "Burmistrz S. stwierdził (...), iż tworzenie wyjątków planistycznych, co do możliwości zagospodarowania przestrzennego niezgodne będzie z petycją mieszkańców osiedla, wolą Rady Miejskiej wyrażonej w uchwale inicjującej oraz tworzyć będzie bezład przestrzenny, umożliwiający podobne żądania w stosunku do innych, kolejnych przedsięwzięć inwestycyjnych, a tym samym naruszać będzie zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów przez prawo miejscowe.";

b. przyjęcie uchwały z dalece nieprecyzyjnymi określeniami: "uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego (§ 3 zmienionego planu)" oraz wprowadzenie niedookreślonego, niezdefiniowanego ani ustawowo, ani treścią uchwały, pojęcia (zakazu lokalizacji) zabudowy grupowej (§ 3 ust. 1 podpunkt 9) zmienionego planu;

c. określenie jako wysokość zabudowy w § 3 ust. 4 podpunkt 5 a-b oraz § 3 ust. 4 podpunkt 6 a-c zmienionego planu wysokości w metrach, a nie ilościach kondygnacji, bez wskazania punktu początkowego pomiaru;

d. określenie intensywności zabudowy w odniesieniu do działki budowanej od 0,1 do 0,8 na terenach M1 (§ 3 ust. 1 podpunkt 6 zmienionego planu) oraz 0,1-1,2 na terenach MR (§ 3 ust. 4 podpunkt 7 zmienionego planu), co jest zapisem nieracjonalnym, biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię niektórych działek wytyczonych na osiedlu Z. (choćby działki numer [...]2 będącej własnością wnioskodawczyni, która to ma powierzchnię 4930 m2);

e. wprowadzenie w § 3 zaskarżonej uchwały postanowienia o treści: "zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego", co nie precyzuje, a dodatkowo komplikuje zakres obowiązywania wprowadzonych zmian, a to wskutek niedookreślenia, o jakiej decyzji o pozwoleniu na budowę mowa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie, kwestionując podniesione w skardze zarzuty oraz wyjaśniając, że zmiana planu została zainicjowana petycją mieszkańców osiedla "Z." z 6 maja 2019 r. o aktualizację obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 1998 r., nr [...] w zakresie "wprowadzenia w nim zapisów określających wskaźnik intensywności zabudowy dostosowany do charakteru miejskiego osiedla jakim jest osiedle "Z."."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skargi w części zasługują na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że skarżący mają interes prawny, którego źródłem jest własność położonych na terenie objętym kwestionowaną uchwałą oznaczonym symbolem M2 działek nr [...]1 – przysługująca M.D. oraz nr [...]2 – przysługująca skarżącej spółce. Interes ten – zdaniem Sądu – został naruszony ustaleniami zaskarżonej uchwały, które wskazują jako wyłącznie dopuszczalny rodzaj zabudowy – zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, ograniczając tym samym prawo właściciela do jednego ściśle określonego rodzaju zabudowy. Natomiast plan w pierwotnym brzmieniu dopuszczał zabudowę jednorodzinną, bez bliższego określenia o jaki rodzaj zabudowy chodzi, co było wykładane w ten sposób, iż dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna, bliźniacza i szeregowa.

Sąd wyjaśnił przy tym, że wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Tym samym, jeśli skarżący wywodzili swój interes z prawa własności, to ich legitymacja do zaskarżenia uchwały nie mogła odnosić się do tych ustaleń uchwały, które nie miały związku z ich nieruchomościami. Stąd też Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") odrzucił skargę w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem M1, M3 i MR.

W ocenie Sądu organ uchwałodawczy, ustalając przeznaczenie terenu oraz określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, w sposób prawidłowy – zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. – wyważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także uwzględnił analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zasadnie dał pierwszeństwo interesowi publicznemu społeczności lokalnej, tj. mieszkańców osiedla "Z.", wyrażonemu w petycji z 29 kwietnia 2019 r., którzy dążyli do ograniczenia zabudowy do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej.

Sąd podkreślił, że ustalenia szczegółowe zostały dokonane w granicach władztwa planistycznego. Przyjęte wskaźniki są adekwatne do przyjętej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej.

W ocenie Sądu nietrafne są też zarzuty skargi wskazujące na nieprecyzyjność pojęcia zabudowa grupowa. Jest to bowiem pojęcie, którym posługuje art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), definiujący pojęcie domu jednorodzinnego, a które należy intepretować w ten sam sposób jak na gruncie Prawa budowlanego. Skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zabudowa grupowa, tym samym należy je rozumieć tak jak w języku w języku potocznym. Stąd nie zachodzi potrzeba jego definiowania również w planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie sposób też – zdaniem Sądu – zgodzić się zarzutem naruszenia przez zaskarżony plan uchwały z dnia [...] 2019 r., nr [...], inicjującej postępowanie w sprawie zmiany planu. Rolą tej uchwały jest zakomunikowanie wszczęcia procesu planistycznego i wyznaczenie granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Tym samym nie można mówić o jej naruszeniu w sposób jak to zostało sformułowane w skardze.

Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżących kwestionujących legalność § 3 uchwały, według którego "zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany." Został on sformułowany w sposób nieprecyzyjny, co narusza § 6 w zw. z § 143 ZTP. Nie wskazano bowiem, czy chodzi o decyzje ostateczne, czy również takie, które nie mają jeszcze takiego przymiotu. Ponadto użycie sfomułowania "zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości" może prowadzić do wniosku, że w stosunku do nieruchomości w odniesieniu, do których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed uchwaleniem zmiany planu, ustalenia objęte tą zmianą nie mają do nich zastosowania i mogą nadal być zabudowane w sposób przyjęty w pierwotnym brzmieniu planu. Tym samym właściciel nieruchomości, który dysponuje pozwoleniem na budowę może uzyskać kolejne pozwolenie na budowę, w tym budynków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej, wykluczonych zaskarżoną uchwałą.

Jednak zdaniem Sądu należy ten przepis odczytywać w ten sposób, że zmiana planu nie ma zastosowania do tych nieruchomości, których właściciele uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę przed jej uchwaleniem i zamierzają zrealizować inwestycję objętą tą decyzją. Takie rozumienie przepisu ma charakter gwarancyjny, chroni bowiem prawa nabyte na podstawie decyzji pozostających w obrocie prawnym. Jednakże nawet przy takim rozumieniu § 3 zaskarżonej uchwały – w ocenie Sądu – został on skonstruowany wadliwie i z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów. Zgodnie bowiem z at. 29 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Według § 5 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego. Została ona opublikowana 2 października 2020 r. tym samym weszła w życie 17 października 2020 r. Oznacza to, iż ustalenia planu w kształcie nadanym zaskarżoną uchwałą obowiązują od tej daty, a w konsekwencji organ nie mógł przyjąć, iż zmiana planu nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę w chwili jej podejmowania. Prowadzi to bowiem do pominięcia decyzji wydanych w okresie od uchwalenia zaskarżonej uchwały do jej wejścia, do których zmiana planu również nie ma zastosowania. Sąd podkreślił, że utrzymanie w mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie mają, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy wynika to z całokształtu unormowania danej materii. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 34 ust. 2 u.p.z.p, zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Zatem również zmiana planu nie powoduje wygaśnięcia nie tylko decyzji mających za przedmiot pozwolenie na budowę, ale wszystkich, które zostały wydane na podstawie planu w brzmieniu obowiązującym przed wejściem jego zmiany. Decyzja o pozwoleniu na budowę jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przy czym w związku z tym, że skarżący wywodzili swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu mogło nastąpić tylko w odniesieniu do ich nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. przez:

1. nieuzasadnione przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie narusza praw właścicieli nieruchomości, w szczególności co do rodzaju i charakteru zabudowy na obszarze, na którym od wielu już lat właściciele działek gruntowych dokonują ich zabudowy i zagospodarowania bez szczególnych ograniczeń ze strony Gminy S.,

2. brak odniesienia się Sądu do złożonych przez skarżących wniosków, nieuwzględnionych przez Burmistrza S., dotyczących proponowanych zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w S., które – mimo iż zgodnie z art. 7 u.p.z.g. (winno być "u.p.z.p." – przyp. NSA) nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego – powinny być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu skargi na uchwałę w tym przedmiocie,

3. uznanie, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało wystarczająco umotywowane, chociaż w rzeczywistości jest ono nader ogólnikowe i nie odnosi się np. do szczegółowego przedstawienia uchwalonego zakazu zabudowy bliźniaczej, szeregowej i grupowej oraz do pojęcia "uzyskania" decyzji o pozwoleniu na budowę,

4. bezzasadne uznanie, że organ uchwałodawczy ustalając przeznaczenie terenu oraz określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, w sposób prawidłowy wyważył interes publiczny i interesy prywatne uznając, iż zabudowa bliźniacza, szeregowa i grupowa łączy się z dużo wyższym stopniem oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Ponadto zarzucono – naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione i niekonsekwentne stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały z dnia 24 września 2020 r., co powoduje istotne naruszenie interesu osób zaskarżających uchwałę i ograniczenie ich praw oraz pogorszenie ich sytuacji, gdyż – np. właściciel działki nr [...]1 przy uchwalonym zapisie § 3 uchwały mógłby rozpocząć budowę budynku w zabudowie szeregowej mając "uzyskaną" decyzję o pozwoleniu na budowę, a po wyeliminowaniu przepisu § 3 z tej uchwały oraz w związku z wprowadzeniem zakazu lokalizacji zabudowy bliźniaczej, szeregowej i grupowej (w § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały z dnia 22 grudnia 1998 r., zmienianym przez § 2 ust.3 uchwały z dnia 24 września 2020 r.) możliwość taką utracił.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości,

2. orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2020 r. w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Z." w S. – zgodnie z wnioskami skarżącej zawartymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.,

3. umorzenie postępowania,

- a w przypadku nieuwzględnienia wniosków o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i o umorzenie postępowania jak w p. 1-3 powyżej - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w p. II, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności zapisu § 3 ww. uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 202 r. (winno być "2020 r." – przyp. NSA), a ewentualnie o:

4. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.,

5. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego,

4. (błędna numeracja – przyp. NSA) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.

Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają bowiem charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń. Przy czym granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym także własności, zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zatem ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się, stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., również ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa (por. wyrok NSA z 10.08.2022 r., II OSK 2931/19, LEX nr 3427001).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25.05.1999 r, SK 9/98, OTK 1999, nr 4, poz. 78; oraz z 12.01.1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym, nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę jego prawa własności, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W realiach niniejszej sprawy organ planistyczny, działając w granicach przyznanego mu władztwa planistycznego, dokonał nowelizacji dotychczasowych ustaleń planu miejscowego uwzględniając interesy mieszkańców obszaru, którego dotyczy nowa regulacja, co wynika wprost z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, które wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, dostatecznie wyjaśnia cele i motywy przeprowadzonych zmian.

Wypada przy tym podkreślić, że obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, ściśle związany z konstytucyjnymi regulacjami dotyczącymi ochrony tego prawa, nie dotyczy jedynie własności inwestora, ale również innych podmiotów, w tym właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości inwestora (por. wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858).

Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej uchwały nie kwestionował, jak podnosi to skarżąca kasacyjnie, faktu "naruszenia praw właścicieli" ustaleniami zaskarżonej uchwały. Gdyby bowiem uznał, że uchwała ta nie narusza interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, nie mógłby jej rozpoznać. W rzeczywistości Sąd przyjął zaś, że wprowadzone ustalenia uszczuplające sposób wykonywania prawa własności, w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p., mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i są wynikiem wyważenia interesu indywidualnego i interesu publicznego oraz interesów innych osób. Należy bowiem mieć na względzie, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wiąże się z koniecznością rozstrzygania wyłaniających się na tym tle konfliktów interesów. Konflikty te powinny być rozstrzygane w wyniku wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego, w tym zwłaszcza wspólnoty mieszkańców obszaru (gminy lub jej części) objętego ustaleniami planu.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności."

Odnosząc się do tego zarzutu, zważywszy na brzmienie art. 134 § 2 p.p.s.a., trzeba podkreślić, że Sąd I instancji po rozpoznaniu skargi stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Zatem niezależnie od oceny tego, czy orzeczenie eliminujące z obrotu prawnego tę część uchwały w odniesieniu do działki nr [...]1 zostało wydane na niekorzyść skarżącego, wypada odnotować, że z uwagi na charakter tego orzeczenia, wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 134 § 2 p.p.s.a., wyłączająca przewidziany w tym przepisie zakaz reformationis i peius.

Jedynie na marginesie należało przypomnieć, że to sama skarżąca kasacyjnie zakwestionowała w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego legalność § 3 zaskarżonej uchwały, wskazując na jego niedookreśloną treść, zaś Sąd kontrolując tę uchwałę podzielił stanowisko skarżących, wyjaśniając je i szczegółowo argumentując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.