Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia 14 sierpnia 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W.J. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 stycznia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z 14 sierpnia 2019 r. o stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[..]" na działce nr [..] w miejscowości S.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku W. J. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "[..]" na działce nr [..] w miejscowości S., gmina S. - stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia, w zakresie przewidzianym art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wobec zakwestionowania słuszności tego postanowienia przez skarżącego sprawa zawisła przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.2081 ze zm.), dalej ustawa, przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane w przypadku przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w myśl art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek powyższy został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Przy czym ustawa obliguje organ w art. 64 ust. 1 do wcześniejszego zasięgnięcia opinii m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska, organu o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 21-25, czy organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Organ prowadzący postępowanie jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia przy uwzględnieniu stanowiska organów opiniujących.

Jak wynika z akt sprawy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska , wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia (postanowienie z 13 grudnia 2018 r.). Również Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w opinii z 13 lipca 2018 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na stan zasobów wodnych i zagrożenie osiągnięcia przez nie celów środowiskowych. Podstawą postanowienia Burmistrza o konieczności przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko było stanowisko, że społeczność lokalna ma prawo współdecydowania w kwestiach dotyczących nowych inwestycji oddziaływujących na środowisko, które mogą być postrzegane jako potencjalne zagrożenie integracji ich środowiska społeczno-przyrodniczego lub też jako ryzyko ekologiczno-zdrowotne zagrażające dotychczasowej egzystencji.

Organ I instancji uznał, że lokalizacja zakładów górniczych jest jedną z najczęściej oprotestowywanych inwestycji na obszarach wiejskich i w małych miastach, a częste konflikty dzielą społeczność lokalną i wywołują napięcia w stosunkach sąsiedzkich. Mieszkańcy obawiają się o utratę wartości gruntów, ograniczenie ich wykorzystania oraz o utratę szeroko rozumianej jakości życia. Organ wskazał, iż w dniu 3 sierpnia 2018 r. wpłynął wniosek mieszkańców S. oraz właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [..] o przystąpienie do przedmiotowego postępowania Prokuratora Okręgowego. We wniosku mieszkańcy wsi S. (ok. 15 osób) wyrazili obawy, że inwestycja w rażącym stopniu wpłynie negatywnie na możliwość codziennej eksploatacji gospodarstw rolnych oraz obniży ich wartość. Podnieśli, iż wydobycie kopalin będzie wiązać się z zanieczyszczeniem i zapyleniem całej okolicy, co negatywnie wpłynie na stan zdrowia mieszkańców. Zdaniem mieszkańców niezbędna jest analiza potencjalnego konfliktu społecznego.

Organ I instancji wskazał, że z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa stanowiąca gospodarstwo rolne położone jest w odległości ok. 40m od granicy działki i ok. 100m na południowy zachód od rejonu przedsięwzięcia. W ocenie organu I instancji zasadne jest wskazanie działań eliminujących i minimalizujących ewentualne niekorzystne oddziaływanie inwestycji na środowisko, w szczególności z uwagi na pylenie powodowane pracą maszyn, urządzeń i ruchem pojazdów, analizy oddziaływania akustycznego oraz wskazania konkretnych rozwiązań minimalizujących ewentualne przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu związanego z wydobyciem i przeróbką oraz transportem surowca.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji podnosząc, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym (kluczowym) dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oceny wartości dowodowej raportu. Sporządzony raport oddziaływania na środowisko jest jednym z elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. W przypadku zgłaszanych przez mieszkańców wątpliwości i obaw co do negatywnych skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzenie raportu pozwoli dokonać merytorycznej i obiektywnej oceny możliwości wystąpienia zgłaszanych zagrożeń. Podkreślić należy, że już samo ryzyko negatywnego oddziaływania na środowisko uzasadnia nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok NSA z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2391/15.

We wniesionej skardze skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia wskazując, że SKO w uzasadnieniu postanowienia nie odniosło się do żadnego z jego argumentów podniesionych w złożonym w zażaleniu, w którym uzasadniał że stwierdzenie konieczności oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia jest bezzasadne. Zarzucił skarżący, że żaden z orzekających w sprawie organów nie dokonał oceny przedstawionych przez skarżącego dowodów.

Wszystkie informacje dotyczące środowiska, żądane w postanowieniu Burmistrza o zakresie raportu zawiera KIP (Karta Informacyjna Przedsięwzięcia). W ocenie organów opiniujących, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz zastępcy Dyrektora Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie informacje te są wystarczające do uznania, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco wpływać na środowisko i nie ma potrzeby sporządzenia raportu, który nie wniósłby nowych informacji w tym zakresie.

Jedynym elementem, którego nie zawierał KIP była analiza konfliktów społecznych. Po wydaniu przez Burmistrza pierwszego postanowienia w sprawie konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia skarżący przeprowadził szereg spotkań z mieszkańcami S., którzy nie wyrazili zaniepokojenia w związku z ew. otwarciem kopalni w pobliżu, byli raczej zadowoleni z perspektywy stworzenia nowych miejsc pracy. Szczegółowe omówienie argumentów dotyczących ochrony środowiska oraz potencjalnych konfliktów społecznych zawarte zostało w zażaleniu kierowanym do SKO

Planowane przedsięwzięcie jest położone w obszarze chronionego krajobrazu. Uchwała określająca zakazy i nakazy oraz warunki ochrony na terenie obszarów chronionego krajobrazu w województwie dopuszcza wydobywanie kopalin w obszarach chronionego krajobrazu jedynie dla przedsięwzięć dla których organ ochrony środowiska stwierdził brak konieczności przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (§5 pkt 4 i 5, § 7 ust. 2 uchwały nr 259/XXXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r.). Stwierdzając konieczność przeprowadzenia takiego postępowania Burmistrz zmienia kwalifikację przedsięwzięcia, które przestaje być dopuszczalne w tej lokalizacji z mocy prawa. Dopuszczając do obrotu prawnego postanowienie Burmistrza tworzy się obowiązek, którego wypełnienie, w tym sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko wywołuje konieczność odmowy wydania przez Burmistrza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym brak ku temu przesłanek związanych z ochroną środowiska, a podstawą jest jedynie wyimaginowany konflikt społeczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 63 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (ust. 1 ) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

c) różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyka związanego ze zmianą klimatu,

f) przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie,

g) zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:

a) obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek,

b) obszary wybrzeży i środowisko morskie,

c) obszary górskie lub leśne,

d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,

e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody,

f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia,

g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,

h) gęstość zaludnienia,

i) obszary przylegające do jezior,

j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej,

k) wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe;

3) rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,

b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,

c) charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz przewidywanego momentu rozpoczęcia oddziaływania,

d) prawdopodobieństwa oddziaływania,

e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania,

f) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

g) możliwości ograniczenia oddziaływania.

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 68 (ust.4).

Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 wzmiankowanej ustawy Postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, wydaje się po zasięgnięciu opinii:

1) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;

2) organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 21-27, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b;

3) organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy;

4) organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

Zauważyć też należy, że w przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia (postanowienie z 13 grudnia 2018 r.). Również Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w opinii z 13 lipca 2018 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na stan zasobów wodnych i zagrożenie osiągnięcia przez nie celów środowiskowych.

Wydane w sprawie opinie korzystne dla skarżącego nie mają charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (K. Gruszecki, Prawne podstawy oceny wpływu na środowisko oddziaływań skumulowanych, ST 2012, nr 3, s. 65). Dlatego też organ wydający takie postanowienie nie będzie związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające. Pogląd ten był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2507/14, LEX nr 2081398).

Natomiast zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia organ wydający postanowienie kończące ten etap postępowania powinien wskazać – zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. – jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy (co wynika bezpośrednio z art. 65 ust. 1 ustawy). Co podkreśla się w orzecznictwie "W sytuacji wyrażenia sprzecznych opinii przez oba organy współdziałające, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej może przychylić się do stanowiska jednego z tych organów" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2017 r., II SA/Łd 810/17, LEX nr 2418384).

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniach wydanych orzeczeń brak w szczególności odniesienia się odmiennych od stanowiska organu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Organy orzekające w sprawie jako zasadniczą przyczynę stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[..]" na działce nr [..] w miejscowości S. wskazały konflikty społeczne wywołane zamiarem realizacji tego przedsięwzięcia, to jest okoliczność, która nie została wskazana w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Konieczność właściwego uzasadnienia stanowiska organów jest o tyle istotna, że stwierdzenie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia w istocie wyklucza jego realizację z uwagi na treść § 7 uchwały nr 259/XXXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 tej ustawy.