Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 11/16 w sprawie ze skargi H. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt III SAB/Gd 11/16, po rozpoznaniu skargi H. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zobowiązał w pkt 1 organ do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Tczewa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] - w terminie 21 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3 wyroku).

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 14 stycznia 2016 r. H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, polegającą na przekroczeniu przez ten organ terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Wniesiona skarga dotyczyła bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Tczewa z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku stałego. Skarżący wskazał, że pomimo wezwania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do usunięcia stanu niezgodnego z prawem (bezczynności), odwołanie jak dotąd nie zostało rozpoznane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że poprzednia skarga H. K. na bezczynność w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Tczewa z dnia [...] czerwca 2015 r. została odrzucona przez WSA w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 65/15, które stało się prawomocne w dniu 8 stycznia 2016 r. Odpis prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu 21 stycznia 2016 r. W tym samym dniu, za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do Kolegium wpłynęła aktualnie rozpatrywana skarga na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o uwzględnienie skargi na bezczynność i wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy. Do dnia złożenia odpowiedzi na skargę sprawa nie została załatwiona i tym samym Kolegium pozostaje w stanie bezczynności. Jednocześnie Kolegium wniosło o stwierdzenie, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jedyną jej przyczyną jest rozpoznawanie spraw według kolejności wpływu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę powołał się m.in. na art. 133 k.p.a. i wskazał, że termin, w którym organ I instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w przewidzianym prawem terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Jak wskazano bowiem wyżej organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto wskazano, że w ujęciu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.

Sąd I instancji podkreślił, że odwołanie skarżącego, wniesione za pośrednictwem organu I instancji wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w dniu 15 lipca 2015 r. Do chwili obecnej odwołanie to nie zostało rozpoznane. Miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął zatem dla organu odwoławczego z dniem 16 sierpnia 2015 r. Nierozpatrzenie odwołania w tym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., zdaniem Sądu, świadczy o bezczynności.

Jednocześnie zauważono, że pierwsza skarga H. K. na bezczynność organu została wniesiona w październiku 2015 r. Skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 65/15, bowiem nie została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Postanowienie stało się prawomocne w dniu 8 stycznia 2016 r., a odpis orzeczenia wraz z aktami sprawy wpłynął do Kolegium w dniu 21 stycznia 2016 r. Kolejna skarga na bezczynność Kolegium wpłynęła do sądu w dniu 18 stycznia 2016 r., a przekazana została organowi w dniu 19 stycznia 2016 r. i tego dnia wpłynęła do organu.

Stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w załatwieniu sprawy administracyjnej, polegający na nierozpatrzeniu w ustawowym terminie odwołania skarżącego, niewątpliwie zaistniał. Pomimo znanej z urzędu sytuacji "spiętrzenia" spraw czekających na rozpoznanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku Sąd uznał jednak, że nierozpoznanie odwołania skarżącego od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku stałego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem od wniesienia odwołania upłynęło ponad 8 miesięcy, aczkolwiek część tego czasu pochłonęło rozpatrywanie pierwszej skargi H. K. na bezczynność, przekazywanie akt, oczekiwanie na uprawomocnienie się orzeczenia itp. Skoro stwierdzono rażące naruszenie prawa przez organ odwoławczy Sąd wymierzył grzywnę (art. 149 § 2 P.p.s.a.), przy czym uznał, że jej stosunkowo niewielka wysokość jest adekwatna do stopnia "przewinienia" organu w tym przypadku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. wyrażające się w braku rekonstrukcji przez Sąd I instancji stanu faktycznego w zakresie biegu terminów załatwienia sprawy przez organ oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, co doprowadziło do przyjęcia błędnych podstaw faktycznych orzeczenia, a w konsekwencji do dalszych naruszeń prawa procesowego, tj.:

2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 228 § 2 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. wyrażające się w pominięciu przez Sąd I instancji w dokonywanej ocenie okoliczności wiadomych Sądowi z urzędu, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 149 § 1a P.p.s.a., a w konsekwencji błędnej kwalifikacji prawnej stwierdzonej w sprawie bezczynności organu;

3) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznaniu bezczynności organu za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, to jest bezczynność organu administracji publicznej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do błędnej kwalifikacji prawnej stwierdzonej w sprawie bezczynności organu;

4) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez brak ustaleń co do okoliczności wpływających na zasadność i wysokość wymierzanej organowi grzywny, co doprowadziło do nieuzasadnionego wymierzenia organowi grzywny w wysokości 500 zł.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. K. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Zarzut kasacyjny związany z wadliwością uzasadnienia może zostać skutecznie podniesiony na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśniając z jakich przyczyn uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku pozostaje w bezczynności, a także dlaczego stwierdzona bezczynność miała znamiona rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji przytoczył też zwięźle stan sprawy, jak również stanowiska obu, biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

W sprawie nie zostały również naruszone pozostałe przepisy postępowania, tj. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 149 § 2 P.p.s.a.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie natomiast z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie przed organem II instancji, zainicjowane odwołaniem H. K. od decyzji Prezydenta Miasta Tczewa z dnia [...] czerwca 2015 r. do tej pory nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Niepodejmowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku czynności uzasadniają twierdzenie, że organ ten był w sprawie bezczynny. O bezczynności świadczy, że pomimo przekazania w dniu 15 lipca 2015 r. przez Prezydenta Miasta Tczewa odwołania do dnia orzekania nie wydano decyzji ostatecznej. Zarówno braki kadrowe, ilość spraw oczekujących na rozpoznanie, jak i przekazanie akt administracyjnych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Gdańsku, w związku z wniesioną przez H. K. skargą na bezczynność, nie uzasadniała niezakończenia postępowania przez ponad 8 miesięcy.

Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien, przed przekazaniem akt sprawy ze skargą na bezczynność, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że bierne oczekiwanie na zwrot akt stanowi bezczynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11 oraz z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13).

Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że brak akt administracyjnych, przesłanych sądowi administracyjnemu, nie stanowił przeszkody dla rozpoznania odwołania skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zobowiązane było przed przesłaniem akt sądowi, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla wydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Akta administracyjne dołączone do sprawy o sygn. akt III SAB/Gd 65/15 zostały zwrócone przez Sąd I instancji przy piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dysponowało aktami sprawy od dnia 21 stycznia 2016 r. do 17 lutego 2016 r., tj. do dnia, w którym przekazał drugą skargę H. K. na bezczynność.

Przedstawione okoliczności potwierdzają zatem, że organ pozostawał w nieusprawiedliwionej bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że w odpowiedzi na skargę również organ potwierdził, że pozostaje w bezczynności, wnosząc o uwzględnienie skargi w zakresie wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy.

Nie został również naruszony art. 149 § 1a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy administracyjnej. W świetle zebranego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki, pozwalające uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wprawdzie Sąd I instancji nie dokonał wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w motywach swojego rozstrzygnięcia to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo zaklasyfikował bezczynność, której dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Ponownie podkreślić należy, że nierozpoznanie odwołania H. K. od decyzji Prezydenta Miasta Tczewa w sytuacji gdy organ przed przekazaniem akt do sądu nie sporządził kserokopii akt, ani w toku postępowania sądowego, nie zwrócił się do sądu o wypożyczenie akt, należy ocenić nagannie, szczególnie gdy uwzględni się, że co do zasady organ odwoławczy powinien zakończyć postępowanie odwoławcze w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Takie działanie organu uzasadniało również wymierzenie grzywny w określonej przez Sąd I instancji wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wysokość grzywny ustala się na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. (M. P. z 2015 r., poz. 145) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3.899,78 zł, a zatem górna granica grzywny wymierzonej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wynosiła 38.997,80 zł. Wymierzona grzywna mieści się zatem w dolnej granicy wyznaczonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia i wskazanych w nim okoliczności faktycznych sprawy pozwala na uznanie, że wyjaśnienia Sądu dotyczące wysokości wymierzonej grzywny są prawidłowe.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.