Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2017 roku sygn. akt II SAB/Ke 53/17 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. 2. Zasądza od [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na rzecz W. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 roku sygn. akt II SAB/Ke 53/17 oddalił skargę W. K. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 lipca 2017 roku W. K. zwrócił się do [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. (dalej: [...] SA) o udostępnienie informacji publicznej w postaci środków publicznych, które zostały przekazane profesjonalnemu klubowi piłkarskiemu [...] S.A. (tj. podstawy prawnej przekazania, wysokości przekazanych środków oraz informacji, na co zostały przeznaczone) w latach 2010-2016, zasad, na podstawie których klub piłkarski [...] S.A. korzystał z miejskiej infrastruktury w 2016 roku, a także innej pomocy publicznej przyznanej temu klubowi przez miasto K. w 2016 roku. Pismem z dnia 25 lipca 2017 roku [...] odmówiła udzielenia żądanej informacji publicznej, wskazując, że nie jest podmiotem do tego zobowiązanym.

Skargę na bezczynność [...] SA złożył W. K. Powołał się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej zwana: u.d.i.p.) zawierający otwarty katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wśród których ustawodawca wymienił podmioty wykonujące zadania publiczne. Zdaniem skarżącego do takich podmiotów należy [...], bowiem realizuje zadania w zakresie promocji miasta K. Jako przykład skarżący przytoczył fakt, że w 2016 r. [...] SA otrzymała środki publiczne w związku z udziałem zawodników w rozgrywkach krajowych w piłce nożnej mężczyzn.

W odpowiedzi na skargę [...] SA podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek. Wskazała, że nie mieści się w zakresie podmiotowym art. 4 u.d.i.p., jest bowiem spółką prywatną z przeważającym udziałem prywatnego kapitału zagranicznego (niemieckiego). Prywatny właściciel, tj. spółka [...] GmbH z siedzibą w F. (Niemcy), jest właścicielem 4.888.800 akcji o wartości nominalnej 10 zł każda, tj. łącznie 48.880.000 zł, co stanowi 72% kapitału akcyjnego. Jedynie pozostała część akcji należy do Gminy K., zatem - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - nie ma ona pozycji dominującej. Ponadto spółka podniosła, że prowadzenie klubu sportowego przez prywatnego akcjonariusza z całą pewnością nie jest realizowaniem zadań publicznych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, stwierdzając, że spółce [...] nie można czynić zarzutu pozostawania w zwłoce w odniesieniu do czynności, do których podjęcia nie była zobowiązana. Sąd stanął na stanowisku, że [...] nie jest jednym z podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Podkreślił, że w przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne ustawodawca ograniczył obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Wskazał, że [...] jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców – Krajowego Rejestru Sądowego dotyczy prawa prywatnego (przedmiot przeważającej działalności – działalność klubów sportowych), nie zaś publicznoprawnego. Gmina K. - wobec zbycia w dniu [...] marca 2017 r. 72 % akcji spółki na rzecz [...] GmbH – nie zajmuje w niej pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017, poz. 229 ze zm.). Sąd podzielił zarazem stanowisko spółki, że prowadzenie klubu sportowego przez prywatnego akcjonariusza nie jest realizowaniem zadań publicznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył W. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a w razie wątpliwości co do wyjaśnienia istoty sprawy o jej przekazanie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest wadliwa i w sposób oczywisty sprzeczna z literalną treścią tego przepisu. Podkreślł, że wyliczenie dokonane przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. jest przykładowe i niewyczerpujące. Tym samym każde ustalenie, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia musi dokonywać się przez ustalenie, czy zawiera się on w zakresie pojęcia władzy publicznej, a w przypadku odpowiedzi negatywnej, czy wykonuje zadania publiczne. Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ograniczenie oceny obowiązku udostępnienia informacji publicznej wyłącznie do art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, z pominięciem normy zawartej w części przepisu poprzedzającej wyliczenie, zgodnie z którą zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ponadto zwrócił uwagę na to, że w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca wyodrębnił aż trzy niezależne od siebie grupy podmiotów zobowiązanych, tj. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji niesłusznie ograniczył się tylko do ostatniej z tych grup (tj. do zbadania stosunków własnościowych rzeczonej spółki), w ogóle nie odniósł się natomiast do aspektu wykonywania przez [...] SA zadań publicznych czy dysponowania majątkiem publicznym. W jego ocenie [...] SA wykonuje zadania publiczne zlecone przez jednostkę samorządu terytorialnego m. in. w zakresie promocji miasta poprzez udział zawodników w najwyższej klasie rozgrywek [...] S.A. w piłce nożnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W jej ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest usprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu i w konsekwencji niewłaściwie go zastosował.

Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej odmówił jej udostępnienia twierdząc, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest podmiotem prywatnym - spółką akcyjną z przeważającym prywatnym kapitałem zagranicznym, która jako taka nie wykonuje zadań publicznych. W tej sytuacji podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było rozstrzygniecie tego, czy [...] SA z siedzibą w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (co do zasady) o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował co do zasady stanowisko [...] SA co zdeterminowało oddalenie skargi. Sąd pierwszej instancji po przytoczeniu treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stwierdził, że "podmioty o których mowa w art. 4 u.d.i.p. to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku zaś osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawodawca ograniczył obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycje dominującą.". Naczelny Sąd Administracyjny z taką wykładnią tego przepisu nie zgadza się, bowiem jest ona sprzeczna z literalną jego treścią. Z uwagi na trudności występujące z interpretacją tego przepisu należy go przytoczyć w tym miejscu w zakresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepis art. 4. ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.".

Zatem należy przede wszystkim wskazać, że stosownie do treści tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W dalszej części tego przepisu ustawodawca używa zwrotu "w szczególności", a po nim dokonuje wyliczenia pięciu grup podmiotów. Oznacza to, jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, iż ustawodawca obowiązkiem udostępniania informacji publicznej objął dwie zasadnicze grupy: pierwsza to władze publiczne, a druga to podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące władzami publicznymi. Dalsze wyliczenie dokonane przez ustawodawcę w punktach 1-5 ust. 1 art. 4 u.d.i.p. tworzy katalog otwarty podmiotów zobowiązanych, jest on wyliczeniem przykładowym i niewyczerpującym. Tym samym każde ustalenie, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, musi dokonywać się poprzez ustalenie, czy zawiera się on w zakresie pojęcia władzy publicznej, a w przypadku odpowiedzi negatywnej, czy wykonuje zadania publiczne. Włącznie taka interpretacja art.4 ust. 1 u.d.i.p. pozostaje w zgodzie z normą konstytucyjną zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Już w tym miejscu należy zatem zauważyć, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie wyłożył art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i niewłaściwie go zastosował poprzez ograniczenie oceny obowiązku udostępnienia informacji publicznej wyłącznie do punktu 5 ust. 1 art. 4 u.d.i.p. z pominięciem normy zawartej w części przepisu poprzedzającej stosowne wyliczenie, zgodnie z którą zobowiązane do udzielania informacji publicznej są inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Sąd pierwszej instancji co prawda podał, że podziela stanowisko spółki, że prowadzenie klubu sportowego przez prywatnego akcjonariusza nie jest realizowaniem zadań publicznych, jednak nie przedstawił żadnej przemawiającej za taki stanowiskiem argumentacji ani okoliczności za tym przemawiających.

Ponadto jak się wydaje, ponieważ Sąd nie wyartykułował tego wyraźnie, Sąd ten dokonał błędnej wykładni punktu 5 ust. 1 art. 4 u.d.i.p. Z nieprecyzyjnego stanowiska Sądu wywieść należy, że jedyną uzasadnioną przez Sąd podstawą oddalenia skargi, był niekwestionowany przez strony fakt, że Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego nie mają w spółce [...] pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, bowiem Sąd w zasadzie skupił się jedynie na tej przesłance. Tymczasem należy zauważyć, że w zacytowanym wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca wyodrębnił aż trzy grupy podmiotów zobowiązanych. Są to: 1) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, 2) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym, 3) osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3288/15). Ograniczenie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku treści cytowanego przepisu (art. 4 ust. 1 pkt 5) wyłącznie do ostatniego członu jest sprzeczne zarówno z jego literalnym brzmieniem, jak i z wykładnią systemową i funkcjonalną. Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się do objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej również podmiotów prywatnych realizujących zadania publiczne, lub dysponujących majątkiem publicznym. Jest to konieczne i niezbędne do realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w dobie decentralizacji administracji publicznej i prywatyzacji wykonywania zadań publicznych. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, to właśnie przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi podstawę obowiązku udostępniania informacji publicznych m.in. przez niepubliczne szkoły wyższe, niepubliczne jednostki systemu oświaty (przedszkola, szkoły), stowarzyszenia realizujące zadania publiczne, spółki wykonujące publiczny transport zbiorowy, Polski Związek Działkowców czy Polski Związek Łowiecki, bowiem wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wadliwa interpretacja art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zdeterminowała w sposób wadliwy zakres rozpatrzenia przez ten Sąd skargi na bezczynność wniesionej w niniejszej sprawie. Sąd w zasadzie ograniczył swoje ustalenia do kwestii stosunków własnościowych spółki. Zatem ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej przez NSA prawidłową wykładnię art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ponownie rozważy czy spółka [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Sąd dokona niezbędnych ustaleń pozwalających ocenić, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne lub czy dysponuje majątkiem publicznym. W uchwale z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 podjętej w składzie 7 sędziów (publik. ONSAiWSA 2005 r. nr 4, poz. 63), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał (na co zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji), iż wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez określony podmiot powinno pozostawać w związku (powinno wynikać) z określonych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych o unormowania ustawowe, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne określonym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez określone podmioty na skutek działań organów władzy publicznej, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym przypadku konieczna jest więc wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności określonego podmiotu w celu ustalenia, czy podmiot ten wykonuje zadania władzy publicznej (zadania publiczne).". Sąd weźmie także pod uwagę to, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznawać dotacje klubom sportowym na postawie art. 28 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o sporcie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453), która ma służyć realizacji celów publicznych z zakresu sportu, przy czym tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Również na podstawie art. 5 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 4 ust . 1 pkt. 17 i art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450) organy administracji publicznej prowadząc działalność w sferze zadań publicznych (w tym wspierania i upowszechniania kultury fizycznej) zlecają organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 (m.in. spółkom akcyjnym i spółkom z ograniczoną odpowiedzialnością oraz klubom sportowym będącym spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1463 i 1600), realizację zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie, m.in. poprzez udzielenie dotacji na finansowanie lub dofinansowanie ich realizacji. W tych przypadkach mamy do czynienia ze zleceniem zadania publicznego i jego finansowaniem. Zgodnie z ogólną zasadą finansów publicznych, środki publiczne mogą zostać bowiem zaangażowane wyłącznie na realizację zadań publicznych. Ponadto z art. 4a i art. 4b pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 tej ustawy, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym - udostępniają informację publiczną na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie z tym, że informacji publicznych na wniosek udzielają na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd ponadto odniesie się do podnoszonego w skardze argumentu, że adresat wniosku wykonuje zadania publiczne zlecone przez jednostkę samorządu terytorialnego w zakresie promocji miasta, tj. poprzez udział zawodników [...] SA w najwyższej klasie rozgrywek w piłce nożnej. Skarżący twierdzi bowiem, że z publicznie dostępnych informacji wynika, iż [...] SA otrzymała w 2015 r. i 2016 r. publiczne środki finansowe i korzystała z infrastruktury Miasta K.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego od [...] SA z siedzibą w K. na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.