Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji W. w L. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – Lublin Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne – Lublin Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie do załatwienia wniosku Fundacji W. w L. z dnia 7 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – Lublin Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie w załatwieniu wniosku wskazanego w punkcie I., nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnego – Lublin Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie; IV. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – Lublin Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie na rzecz Fundacji W. w L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 7 marca 2022 r. Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca" lub "Fundacja") zwróciła się do M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "M. " lub "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej w postaci stosowanych w Spółce procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015. Określając sposób i formę udostępnienia informacji Fundacja zaznaczyła, że prosi o przesłanie żądanych dokumentów na swój adres poczty elektronicznej.

Odpowiadając na powyższy wniosek Spółka w piśmie z dnia 21 marca 2022 r. poinformowała Fundację, że: "tak sprecyzowane żądanie nie stanowi informacji publicznej".

W tym stanie rzeczy Fundacja w dniu 10 maja 2022 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność M. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 marca 2022 r. W treści skargi Fundacja zwróciła się o zobowiązanie Spółki do udostępnienia żądanej informacji publicznej, zasądzenie od Spółki zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, wymierzenie Spółce grzywny oraz stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi Fundacja zakwestionowała słuszność stanowiska M. , wedle którego żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W ocenie skarżącej, wprowadzone procedury świadczą o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, co wypełnia znamiona informacji publicznej zdefiniowane wprost w art. 6 ust 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej (aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Powołując się na wystąpienie pokontrolne NIK znak: [...] skarżąca podkreśliła, że w procedurze ISO zawarto regulacje dotyczące udzielania zamówień publicznych. Zdaniem skarżącej, nie ma zatem żadnych wątpliwości, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę M. wniosło o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania. W ocenie Spółki, zarzut jakoby pozostawała w niniejszej sprawie w bezczynności, jest pozbawiony podstaw. Wniosek Fundacji z dnia 7 marca 2022 r. nie zawierał bowiem precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji. Z treści tego wniosku nie wynika, jakich dokładnie procedur wniosek dotyczy, ani też, czy chodzi o wszystkie procedury, przy czym ilość procedur stosowanych w Spółce w ramach Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015, ISO 14001:2015 sięga kilkudziesięciu. Wniosek ten był zatem na tyle obszerny ilościowo i zakresowo, a przez to nieprecyzyjny, że podmiot obowiązany nie miał możliwości rozpoznania żądania w trybie przepisów u.d.i.p., a Spółka nie była uprawniona do żądania od wnioskodawcy jego sprecyzowania lub uzupełnienia, z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowego Spółka podkreśliła, że żądanie oczywiście niejasne, czy niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 62/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j. – Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że bezspornie Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Odnosząc się aspektu przedmiotowego sprawy wskazano natomiast, że u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, ale nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, gdyż nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. będą związane z powstaniem informacji publicznej, gdyż część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością. Do tej kategorii należą tzw. "dokumenty wewnętrzne". W ocenie WSA taki charakter należy przypisać żądanym przez Fundację procedurom Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015. Podano, że zintegrowany system zarządzania definiuje się jako dwa albo więcej współdziałających ze sobą i wzajemnie się uzupełniających podsystemów funkcjonujących w danej organizacji. Integracja obejmować może m.in. system zarządzania jakością (ISO 9001) oraz system zarządzania środowiskowego (ISO 14001). System zarządzania jakością ukierunkowany jest na osiągnięcie wyników odniesionych do celów dotyczących jakości, spełniających, odpowiednio potrzeby, oczekiwania i wymagania stron zainteresowanych. Wśród głównych celów systemu zarządzania jakością wymienia się doskonalenie jakości wyrobów i usług przez stosowanie uznanych reguł technicznych. Z kolei system zarządzania środowiskowego służy uzyskaniu wysokiej efektywności ekonomicznej produkcji i usług, minimalnego obciążenia środowiska przyrodniczego i dobrego komfortu pracy załogi przedsiębiorstwa. W ramach zintegrowanego systemu zarządzania opracowywane są procedury służące realizacji opisanych wyżej celów. Procedury takie stanowią element dokumentacji zintegrowanego systemu zarządzania. Są one opisem ustalonego przebiegu procesu, wskazują osoby za niego odpowiedzialne (właściciela i wykonawców), określają ich uprawnienia i zakres odpowiedzialności. Udokumentowana (wdrożona) procedura ma na celu: umożliwienie identyfikacji potencjalnych problemów i ich przyczyn; ocenę potrzeby wprowadzenia działań zapobiegawczych; określenie i wdrażanie tych działań; dokumentowanie wyników podjętych działań oraz przeglądu ich skuteczności. W związku z tym, w ocenie WSA, żądane przez skarżącą procedury ISO mają charakter dokumentów wewnętrznych Spółki, regulujących jej organizację i zasady działania, służą usprawnieniu działalności Spółki, zapewnieniu lepszej organizacji pracy w ramach jej struktur, określeniu zadań, kompetencji i odpowiedzialności pracowników, czy też zasad gospodarowania posiadanymi przez Spółkę zasobami. Procedury mają na celu zachowanie określonych standardów i norm w działaniach Spółki (jej pracowników), lecz nie przesądzają o kierunkach jej działania i podejmowanych decyzjach. Nie są one tym samym skierowane do podmiotów zewnętrznych i nie wyrażają oficjalnego stanowiska Spółki w sprawach dotyczących realizowanych przez nią zadań publicznych lub posiadanego majątku publicznego. Dokumenty te nie zawierają zatem informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Podano, że brak publicznego charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącej Fundacji powodował, że Spółka nie była zobowiązana do załatwienia go w trybie określonym przepisami u.d.i.p., a jedynie do poinformowania Fundacji, że jej żądanie nie dotyczy informacji publicznej, co też Spółka uczyniła w piśmie z 21 marca 2022 r.

Od powyższego wyroku Fundacja [...] wywiodła skargę kasacyjną, w której zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że żądane przez Fundację informacje "mają charakter dokumentów wewnętrznych (...) mają więc na celu zachowanie określonych standardów i norm w działaniach Spółki (jej pracowników), lecz nie przesądzają o kierunkach jej działania i podejmowanych decyzjach", podczas gdy żądana przez Fundację informacja: a) ma charakter zewnętrzny, gdyż dotyczy "zewnętrznej" działalności Spółki, w tym ma wpływ na procedurę dokonywania zamówień publicznych, co potwierdziła Najwyższa Izba Kontroli (vide wystąpienie pokontrolne z 15 września 2020 r. [...]); b) nie ma charakteru wewnętrznego, skoro oddziałuje na zewnętrzną działalność Spółki, poddanej (publicznej) ocenie przez NIK w wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli (znak [...]); c) wpływa na proces dokonywania zamówień publicznych, dotyczących zamówień o wartości poniżej 15 tys. euro (na co wskazała NIK w przywołanym wystąpieniu pokontrolnym, znak: [...], m.in. na str. 17 i 25 przedmiotowego dokumentu); d) wpływa na podejmowane przez Spółkę działania promocyjno-reklamowe, co wprost potwierdził Prezes Zarządu M. , którego stanowisko zostało przywołane w ww. wystąpieniu pokontrolnym znak: [...]; e) dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem stanowi informację o podmiocie zobowiązanym, tj. o jego organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) oraz stanowi informację o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, będącego osobą prawną samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.), f) nie służy jedynie wewnętrznemu komunikowaniu się, jak również nie stanowi stadialnego elementu wypracowywania stanowisk, gdyż stanowi finalnie przyjętą i stosowaną w Spółce procedurę - wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA do błędnej oceny materialnoprawnej, że przedmiot wniosku nie obejmował informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a nadto w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez WSA zażądania od Spółki przedstawienia informacji (dokumentów), będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej - wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA zapoznał się z żądanymi przez Fundację informacjami, mógłby dojść do przekonania, że nie mają charakteru wewnętrznego i stanowią informację publiczną, co zaś wpłynęłoby na ocenę materialnoprawną charakteru prawnego żądanej informacji publicznej;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących środkami publicznymi, tj. informacje o sprawach publicznych, w tym informacje w zakresie organizacji podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) oraz trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że żądane przez skarżącą informacje, tj. procedury Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015, ISO 14001:2015 stosowane w Spółce, nie stanowią informacji publicznej, gdyż stanowią dokument wewnętrzny, podczas gdy żądana przez Fundację informacja: a) ma charakter zewnętrzny, gdyż dotyczy "zewnętrznej" działalności Spółki, w tym ma wpływ na procedurę dokonywania zamówień publicznych, co potwierdziła Najwyższa Izba Kontroli (vide wystąpienie pokontrolne z 15 września 2020 r. [...]); b) nie ma charakteru wewnętrznego, skoro oddziałuje na zewnętrzną działalność Spółki, poddanej (publicznej) ocenie przez NIK w wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli (znak [...]); c) wpływa na proces dokonywania zamówień publicznych, dotyczących zamówień o wartości poniżej 15 tys. euro (na co wskazała NIK w przywołanym wystąpieniu pokontrolnym, znak: [...], m.in. na str. 17 i 25 przedmiotowego dokumentu); d) wpływa na podejmowane przez Spółkę działania promocyjno-reklamowe, co wprost potwierdził Prezes Zarządu M. , którego stanowisko zostało przywołane w ww. wystąpieniu pokontrolnym znak: [...]; e) dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem stanowi informację o podmiocie zobowiązanym, tj. o jego organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) oraz stanowi informację o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, będącego osobą prawną samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.); f) nie służy jedynie wewnętrznemu komunikowaniu się, jak również nie stanowi stadialnego elementu wypracowywania stanowisk, gdyż stanowi finalnie przyjętą i stosowaną w Spółce procedurę.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2716/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, jednocześnie zasądzając od Spółki na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są uzasadnione.

Jako pozbawiony uzasadnionych podstaw Sąd drugiej instancji ocenił zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego odnośnie do charakteru żądanych dokumentów.

Nadto za niezasadny Sąd II instancji uznał zarzut kasacyjny przypisujący zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zażądania przedstawienia przez Spółkę informacji będących przedmiotem wniosku.

NSA uwzględnił natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej, lecz stanowią dokument wewnętrzny.

W ocenie Sądu II instancji, stanowisko WSA odnośnie do wewnętrznego charakteru tego rodzaju dokumentów jako dokumentów wewnętrznych, byłoby uzasadnione, gdyby żądane procedury stanowiły zbiór luźnych zaleceń czy instrukcji, niemających charakteru wiążącego. W przypadku jednak, gdyby żądane dokumenty zobowiązywały do stosowania w Spółce określonych procedur, w tym zwłaszcza w procesie podejmowania decyzji np. związanych z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych, czy gospodarowaniem majątkiem Spółki, to nie sposób uznać, że dokumenty te miałyby wyłącznie charakter wewnętrzny. Przy czym nie można z góry wykluczyć, że także w ramach żądanych procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania odnoszących się do zarządzania jakością i zarządzania środowiskowego brak będzie procedur związanych chociażby z dysponowaniem majątkiem publicznym, skoro wszystkie udziały w Spółce należą do gminy.

Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zwrócić się do Spółki, jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, o wyjaśnienie powyższych kwestii, a następnie ponownie dokonać oceny charakteru żądanych informacji jako informacji publicznej, mając na względzie powyższe wskazania NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając ponownie skargę zważył, co następuje:

Wskazać na wstępie należy, że ze względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jakim jest bezczynność, Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie, orzekając w sprawie ponownie, skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W wyniku ponownego rozpoznania skargi Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Spółka dopuściła się bowiem bezczynności w sprawie wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny

Z powołanego przepisu wypływa nakaz dla sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1618/19; z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 18/23; z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II FSK 2317/20; opubl. w CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy aktualna pozostaje ocena prawna wyrażona uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 lipca 2022 r., w zakresie niezakwestionowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchylającym ww. orzeczenie wyroku z dnia 29 listopada 2023 r., tj. w zakresie odnoszącym się do aspektu podmiotowego niniejszego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd podtrzymuje bowiem stanowisko, że M. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jest wszakże osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego (Gmina [...]) posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a jednocześnie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, jako główny wykonawca transportu publicznego (miejskiego i podmiejskiego) na terenie L..

Uchylając poprzednio wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lipca 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował natomiast przyjęte w tym wyroku stanowisko, iż Spółce nie można zarzucić bezczynności w sprawie wniosku Fundacji z dnia 7 marca 2022 r., albowiem objęte tym wnioskiem dokumenty w postaci procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015, mają charakter dokumentów wewnętrznych Spółki, regulujących jej organizację i zasady działania, a przez to nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Celem dokonania ponownej oceny charakteru żądanych przez Fundację dokumentów według kryteriów wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, tutejszy Sąd pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia akt administracyjnych o przedmiotowe procedury Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015, a także - stosownie do wskazań zawartych w wyroku z dnia 29 listopada 2023 r. - do wyjaśnienia, w jakim zakresie ww. procedury stosowane są w Spółce w procesie podejmowania decyzji, zwłaszcza związanych z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych lub gospodarowaniem majątkiem Spółki.

W wykonaniu wezwania, Spółka przy piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r. przekazała Sądowi przedmiotowe procedury Zintegrowanego Systemu Zarządzania w formie dokumentów elektronicznych. Jednocześnie w ww. piśmie wyjaśniła, że stosowane w Spółce procedury odnoszą się do wewnętrznych sposobów działania, w zakresie wypełnienia wymagań procedur ISO, utrzymania odpowiedniej jakości wykonywanych zadań oraz zapewnienia przestrzegania prawa zewnętrznego i wewnętrznego. Jedynie procedura 10.0-01 "Nadzór nad zamówieniami publicznymi i umowami" posiada znamiona dla wypełnienia wskazania Sądu w zakresie podejmowania decyzji, zwłaszcza związanych z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych lub gospodarowaniem majątkiem Spółki.

W wyniku analizy treści uzyskanych materiałów, uwzględniając przy tym wyjaśnienia Spółki przedstawione w piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r., Sąd doszedł do wniosku, że zakwalifikowanie żądanych od Spółki procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015, jako dokumentów wewnętrznych, a przez to pozbawionych waloru publicznego, nie zasługuje na aprobatę. Jak bowiem wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka kwalifikacja nie może zostać uznana za prawidłową w zakresie, w jakim odnosi się do dokumentów, które zobowiązują do stosowania w Spółce określonych procedur, w tym zwłaszcza w procesie podejmowania decyzji np. związanych z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych, czy gospodarowaniem majątkiem Spółki. Stosowane w Spółce procedury Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015, spełniają powyższe kryteria, przy czym - w świetle przytoczonych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można zgodzić się z twierdzeniem Spółki wyrażonym w piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r., jakoby taka kwalifikacja była zasadna wyłączenie w odniesieniu do procedury 10.0-01 "Nadzór nad zamówieniami publicznymi i umowami". Przypomnieć ponownie należy, że zintegrowany system zarządzania stanowią współdziałające ze sobą i wzajemnie się uzupełniające podsystemy funkcjonujące w danej organizacji. ISO 9001 obejmuje system zarządzania jakością, zaś ISO 14001 system zarządzania środowiskowego. W ramach zintegrowanego systemu zarządzania opracowywane są procedury służące realizacji celów, jakimi w ramach zarządzania jakością jest doskonalenie jakości wyrobów i usług przez stosowanie uznanych reguł technicznych, a w ramach zarządzania środowiskowego wysoka efektywność ekonomiczna produkcji i usług, minimalne obciążenie środowiska przyrodniczego i dobry komfort pracy załogi przedsiębiorstwa. Procedury te stanowią opis ustalonego przebiegu procesu, wskazują osoby za niego odpowiedzialne (właściciela i wykonawców), określają ich uprawnienia i zakres odpowiedzialności.

Opisane wyżej cele procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015 należy w okolicznościach niniejszej sprawy odnieść do przedmiotu działalności Spółki, który skupia się na wykonywaniu transportu publicznego, co – jak już wyżej wyjaśniono - jest równoznaczne z realizacją zadań publicznych. W przypadku Spółki, przedmiotowe procedury mają zatem wpływ na jakość wykonywanego zadania publicznego, albowiem zobowiązują Spółkę do zachowywania określonych standardów (określonego schematu działania) w ramach poszczególnych czynności i działań związanych – bezpośrednio lub pośrednio – z wykonywaniem transportu publicznego. W związku z tym, mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, żądanym przez Fundację we wniosku z dnia 7 marca 2022 r. dokumentom, należy przypisać walor informacji publicznej, rozumianej jako każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29). Należy jednocześnie zgodzić się ze skarżącą, ze dokumenty te wpisują się w kategorię informacji publicznej określoną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., który to przepis, w ramach przykładowego katalogu informacji publicznych, wskazuje informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania (m.in.) osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem M. zawartym w odpowiedzi na skargę, jakoby przeszkodą dla załatwienia wniosku Fundacji w trybie przepisów u.d.i.p. było niewystarczająco precyzyjne określenie przedmiotu tego wniosku. Skoro bowiem Spółka zwróciła się o udostępnienie "procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015 stosownych w spółce", oczywiste jest, że żądanie to obejmuje wszystkie stosowne w M. procedury należące do wskazanych kategorii. Nie sposób zatem uznać, by ustalenie zakresu dokumentów objętych żądaniem Fundacji i ich zgromadzenie, mogło być dla Spółki problematyczne. Takiemu założeniu przeczy chociażby okoliczność, iż dokumenty te w pełnym zakresie Spółka była w stanie przekazać Sądowi w wykonaniu wezwania z dnia 28 grudnia 2023 r.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że załatwienie wniosku Fundacji z dnia 7 marca 2022 r. poprzez poinformowanie jej pismem z dnia 21 marca 2022 r., że "tak sprecyzowane żądanie nie stanowi informacji publicznej", nie może być uznane za prawidłowe, a przez to chroniące Spółkę przed zarzutem bezczynności w przedmiotowej sprawie. Skoro ww. wniosek dotyczy informacji o charakterze publicznym i skierowany został do podmiotu objętego zakresem podmiotowym art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązkiem Spółki było załatwienie go w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Spóła powinna była zatem udostępnić skarżącej żądane informacje publiczne bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych, jeżeli jej zdaniem są one objęte ograniczeniem dostępu do informacji określonym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.. Publiczny charakter żądanych informacji powoduje wszakże, że ewentualne negatywne rozpatrzenie wniosku nie może ograniczyć się do podjęcia czynności materialno-technicznej. Niezałatwienie wniosku w żaden z opisanych wyżej sposobów czyni natomiast skargę na bezczynność M. uzasadnioną.

Z tych wszystkich względów Sąd - uznając, że Spółka dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2022 r., która to bezczynność nie ustała do momentu ponownego rozpoznania skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Spółkę do załatwienia powyższego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opubl. w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnej oceny charakteru żądanych w tym wniosku informacji, której to oceny nie można uznać za oczywistą, o czym świadczą chociażby zapadłe dotychczas w tej sprawie wyroki. Nie można natomiast pominąć okoliczności, że Spółka – choć w wadliwy sposób – na ww. wniosek odpowiedziała w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.

W konsekwencji takiej kwalifikacji zaistniałej w sprawie bezczynności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie zawartego w niej wniosku o wymierzenie M. grzywny. Podkreślić należy, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, które może nastąpić w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, zależy od uznania sądu, a więc ma charakter fakultatywny. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skoro bezczynność Spółki nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem jest następstwem błędnej wykładni, to brak jest podstaw do zastosowania wobec Spółki – poza zobowiązaniem jej do załatwienia wniosku – dodatkowo środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnymi, jakim jest wnioskowana grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. Za takim stanowiskiem przemawia orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15; opubl. w CBOSA). Taka sytuacja nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie.

O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), wynosi 480 złotych.