Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 561/21 w sprawie ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. II SA/Bd 561/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] odmawiającą przyznania Z. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad mężem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy przyjął, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Sąd opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Sąd I instancji zarzucił organom naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 - dalej jako: "u.ś.r.") przez jego błędną wykładnię i stwierdzając, że doszło również do naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735 - dalej jako: "k.p.a.") nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnić, czy jedyną przeszkodą w przyznaniu Skarżącej świadczenia jest fakt, że ma ona ustalone prawo do emerytury. Gdy postępowanie wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, wówczas zobowiązano organ do wezwania strony do wykazania, że zawieszono jej prawo do emerytury. Sąd przesądził, że o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 103 ust. 3 w związku z art. 100 ust. 1, art. 134 ust. 1 pkt 1 i art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2002, poz. 53 – dalej jako: "u.e.r.f.u.s.") przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, że zawieszenie prawa do emerytury nie ma wpływu na istnienie przesłanki w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładania przepisu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 79a k.p.a. i art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na organie administracji spoczywał w okolicznościach sprawy obowiązek poinformowania strony o prawie do zawieszenia emerytury, gdy tymczasem obowiązku takiego organy nie miały, wobec przyjętej i w ocenie organu prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, iż zawieszenie prawa do emerytury nie niweczy negatywnej przesłanki przyznania świadczenia tj. posiadania ustalenia prawa do emerytury.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Jednocześnie w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

1. Bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 103 ust. 3 w związku z art. 100 ust. 1, art. 134 ust. 1 pkt 1 i art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zauważyć trzeba na wstępie, że sprawy wnioskodawców ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a mających ustalone już prawo do emerytury stanowią zagadnienie szczególnie złożone. Zawiłość problematyki prawnej, dotyczącej tej grupy wnioskodawców ma swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014, poz. 1443).

1.1. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób - rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się - dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia". (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Nabycie prawa do emerytury wykluczało zatem możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działo się tak z oczywistych względów, świadczenie pielęgnacyjne miało służyć nabyciu uprawnień emerytalnych przez rodziców, którzy zrezygnowali z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

1.2. Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

1.3. Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutków.

Na skutek orzeczenia Trybunału instytucja świadczenia pielęgnacyjnego znajduje zastosowanie również w odniesieniu do innych - niż zakładano na etapie procesu legislacyjnego - osób rezygnujących z zatrudnienia (nie podejmujących pracy). Brak podjęcia zabiegów legislacyjnych, potrzebę wprowadzenia których sygnalizował Trybunał, wykreował uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zeasady równości. Zwolennicy bezwzględnego przyznania emerytom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomijają, że sytuacja osób, które - będąc w wieku produkcyjnym - zrezygnowały z zatrudnienia i związanych z nim przywilejów - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (i przez ten czas pobierały świadczenie w kwocie na której wysokość nie miały żadnego wpływu), nie jest tożsama z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zrezygnowały z pracy z - racji wieku - i przysługującego im świadczenia emerytalnego, a po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Z zasadą równości wobec prawa, nie jest zgodna jednak również bezwzględna odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdemu kto wypracował świadczenie emerytalne. W takiej, bowiem sytuacji wyklucza się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom które były aktywne zawodowo, ale wypracowały niskie emerytury. Jednocześnie, premiuje się osoby - które niezależnie od przyczyn - oficjalnie nigdy nie wypracowały żadnych świadczeń.

1.4. Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem TK nie należy z góry odrzucać prawa osób mających prawo do emerytury do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny złożonego przez emeryta wniosku o świadczenie pielęgnacyjne trzeba jednak kierować się wskazówkami, które zawarte zostały w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że "grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. pkt. 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). TK wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt. 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13).

Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie - z tego względu - pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, samo ustalenie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury, nie pozbawia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednak, że wnioskodawca wykaże spełnienie kluczowej przesłanki, tj. braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

1.5. W rozpoznawanej sprawie związku tego nie badano. W toku postępowania administracyjnego przyjęto, że skoro skarżąca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła już po osiągnięciu wieku emerytalnego, a niepełnosprawność jej męża powstała w wieku lat 70, to należy a limie wykluczyć możliwość wystąpienia przesłanki rezygnacji z podjęcia zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. To ustalenie zaprowadziło Sąd I instancji do słusznego wniosku, a mianowicie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że jedyną dostrzeżoną przeszkodą dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był fakt pobierania przez nią emerytury. Jakkolwiek, stanowisko to jest wadliwe, to pouczenie skarżącej o prawie wyboru świadczenia, jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wszystkie inne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Tymczasem, w badanej sprawie nie zostały one nawet zbadane. Dlatego też niesłusznie Sądowi I instancji zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 79a k.p.a. i art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. i błędne ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.