Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 929/18 w sprawie ze skargi G.M. na akt Prezydenta Miasta Zamość z dnia 7 września 2018 r., znak: O.1431.13c.2018.JR w przedmiocie opłaty za informację publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza na rzecz G.M. od Prezydenta Miasta Zamość kwotę 577 (słownie: pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 10 lipca 2018 r. G.M. (dalej: skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta Zamość (dalej także: organ) z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: protokołów kontroli zewnętrznych przeprowadzonych w przedszkolach, szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych przez Wydział Oświaty i Zespół Kontroli Finansowej i Audytu Urzędu Miasta Zamość w latach 2012-2017 oraz w pierwszym kwartale 2018 r. We wniosku wskazano sposób udostępnienia informacji – wersja elektroniczna na płycie CD.

Organ pismem z dnia 24 lipca 2018 r. poinformował, że przewidywane koszty udostępnienia informacji żądanej we wniosku wynoszą 1407,94 zł i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku.

Skarżący pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r. zmodyfikował treść powyższego wniosku, wskazując, że rezygnuje z protokołów kontroli z lat 2012 i 2013 oraz zwrócił się o wyliczenie wysokości kosztów udostępnienia żądanych dokumentów – odrębnie w wersji elektronicznej oraz w wersji papierowej.

W piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r. organ ustalił, że dodatkowe koszty za udostępnienie wskazanych przez skarżącego protokołów kontroli zewnętrznych wynoszą 1029,44 zł - w przypadku udostępnienia dokumentów w wersji elektronicznej oraz 808,74 zł - w przypadku udostępnienia dokumentów w wersji papierowej.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. skarżący poinformował organ, że prosi o przekazanie mu kserokopii żądanych dokumentów. Wezwał jednocześnie organ do wyjaśnienia, na podstawie jakich kryteriów zostały naliczone powyższe koszty.

W odpowiedzi, organ w piśmie z dnia 7 września 2018 r. przedstawił skarżącemu dokładny wykaz protokołów kontroli objętych żądaniem udostępnienia, a następnie w dniu 10 września 2018 r. przekazał mu komplet kopii wspomnianych dokumentów.

Pismem z dnia 13 września 2018 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wadliwym ustaleniu dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia 11 października 2018 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzając, że udostępnienie żądanych przez skarżącego dokumentów wymagało poniesienia dodatkowych kosztów, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia oraz koniecznością przekształcenia informacji. Jak wyjaśnił organ, wysokość tych kosztów wynika z obszerności żądanej dokumentacji źródłowej, której udostępnienie wymagało usunięcia danych wrażliwych (zanonimizowania). Ponadto ustalone koszty uwzględniają dodatkowy koszt materiałów biurowych, a także koszt zaangażowanych środków osobowych, wyliczony jako iloczyn ustalonej przez organ ilości godzin pracy potrzebnych do przygotowania żądanych dokumentów i przyjętej stawki wynagrodzenia za godzinę pracy. Organ stwierdził jednocześnie, że wbrew twierdzeniom skarżącego, koszty osobowe mogą być traktowane jako dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej, gdyż przygotowanie – na wniosek skarżącego – wymaganego zestawienia zakłóciło normalny tok pracy urzędu i utrudniło wykonywanie przypisanych zadań statutowych, a więc wygenerowało dodatkowy, wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania, koszt udostępnienia informacji publicznej, który poniósł organ.

Nie zgadzając się z powyższymi ustaleniami wysokości opłaty, wnioskodawca wniósł do Sądu skargę domagając się uchylenia rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty, a ponadto zarzucił, że całość pracy wykonanej przez organ w celu udostępnienia skarżącemu opisanych wyżej informacji wynika z braku udostępnienia tych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej złożenie po terminie bądź ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując podniesioną dotychczas argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znajdując podstaw do odrzucenia skargi wyjaśnił, że jakkolwiek co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, to jeżeli – w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek – podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W ocenie Sądu, w związku ze wskazanym we wniosku zakresem żądania oraz sposobem udostępnienia informacji, należało obciążyć skarżącego opłatą za udzielenie informacji publicznej, a koszty przygotowania informacji na wniosek zostały przez organ prawidłowo udokumentowane. Sąd podkreślił, że nie było w sprawie kwestionowane, że dokumenty obejmowały 89 protokołów kontrolnych, liczących łącznie 1266 stron. Obowiązkiem Prezydenta Miasta Zamość było uwzględnienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w taki sposób, aby nie dopuścić do utrudnienia realizacji zadań organu, stąd też organ prawidłowo stwierdził, że wykonanie czynności związanych z realizacją żądania skarżącego możliwe było jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi, czyli po godzinach pracy. Zdaniem Sądu zarówno koszty wykonania dodatkowej pracy, jak i koszty zużytych materiałów zostały prawidłowo ustalone i mają oparcie w dokumentacji organu. Sąd uznał także, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji, wskazanej we wniosku, formy lub sposobu jej udzielenia. Taka zaś sytuacja bezsprzecznie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Końcowo Sąd stwierdził, że na wynik sprawy nie mogły mieć wpływu zarzuty dotyczące ewentualnego niedochowania przez organ obowiązku udostępniania żądanych przez skarżącego protokołów kontroli w Biuletynie Informacji Publicznej, ponieważ kontrolą sądu administracyjnego objęty był zaskarżony akt organu, który został podjęty na skutek wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G.M. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie polegające na tym, iż przy ocenie zasadności nałożenia opłaty za udostępnienie protokołów pokontrolnych, Sąd nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku udostępniania wskazanych we wniosku danych w Biuletynie Informacji Publicznej przez organ, co spowodowało uznanie, iż koszty udostępnienia żądanej informacji są kosztami dodatkowymi,

- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że czynności podjęte przez organ w celu udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem są kosztami dodatkowymi udzielenia informacji i uzasadniały odstąpienie od zasady bezpłatności udostępnienia informacji publicznej,

2) naruszenie przepisów postępowania przez:

- naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez brak wyjaśnienia dlaczego udostępnienie protokołów pokontrolnych objętych wnioskiem wykraczało poza normalne koszty funkcjonowania organu, a tym samym stanowiło podstawę do nałożenia opłaty,

- naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą polegające na uznaniu, że nie ma wpływu na wynik sprawy ocena czy organ podlegał ustawowemu obowiązkowi udostępnienia protokołów kontroli w Biuletynie Informacji Publicznej zgodnie z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć okoliczność ta była objęta granicami sprawy i miała bezpośrednie przełożenie na jej kształt i istotę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej oraz z obowiązku udostępnienia określonych kategorii informacji w Biuletynie Informacji Publicznej wynika, że nie można na wnioskodawcę przerzucić ciężaru realizacji ustawowego obowiązku tego organu poprzez nałożenie opłaty za udostepnienie informacji w trybie wnioskowym, którego zastosowanie wynika z zaniechań realizacji obowiązku udostępnienia informacji w BIP. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że skoro organ wycenił udostępnienie informacji w wersji elektronicznej na większą kwotę niż w wersji papierowej, to nie można uznać, aby koszty wygenerowania danych w wersji papierowej wykraczały poza normalne koszty ich przygotowania w ramach ustawowego zadania organu polegającego na ich publikacji w wersji elektronicznej w BIP. Jednocześnie w skardze kasacyjnej stwierdzono, że jedynym akceptowalnym kosztem udzielenia informacji publicznej w formie papierowej jest koszt wykonania kserokopii, zaś za koszty dodatkowe nie mogą być uznane koszty dodatkowych godzin pracy urzędników skoro udzielanie informacji publicznej należy do podstawowych zadań organu. Co więcej, ani organ ani Sąd nie wskazał, co należało do kosztów dodatkowych, tymczasem organ może pobrać opłatę wyłącznie za koszty dodatkowe.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd nie wyjaśnił dostatecznie z czego wynika jego stanowisko potwierdzające, że organ poniósł rzeczywiście dodatkowe koszty oraz nie wskazał, dlaczego nie zasługują na aprobatę argumenty skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ocena stanu faktycznego przeprowadzona przez Sąd poprzez brak konfrontacji z zarzutami skargi, a jedynie zaaprobowanie stanowiska organu, utrudniają rozpoznanie sposobu rozumowania i argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący kasacyjnie uzasadnił brakiem rozpoznania przez Sąd zarzutu naruszenia art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania stanowiska organu, a dodatkowo poskutkowało pominięciem okoliczności, że na organie ciążył ustawowy obowiązek bezpłatnego udostępnienia żądanych informacji poprzez zamieszenie ich w BIP, co z kolei doprowadziło do obciążenia skarżącego koszami ich udostępnienia, mimo ustawowej gwarancji bezpłatnego dostępu do przedmiotowych informacji. Zaniechanie dokonania analizy znaczenia braku realizacji ustawowego obowiązku organu w zakresie bezpłatnego udostępnienia informacji objętych wnioskiem w BIP miało istotny wpływ na wynik sprawy skoro doprowadziło do nieuzasadnionego odstępstwa od zasady bezpłatności w dostępie do informacji publicznej i skutkowało nałożeniem opłaty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W związku z brakiem odpowiedzi pełnomocnika organu na wezwanie Sądu z dnia 16 maja 2022 r. o udzielenie informacji, czy strona wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz czy posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Zastępcy Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący obecnie stan zagrożenia epidemicznego ogłoszony z powodu COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w wyniku pouczenia zawartego w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o regulacji art. 15 zzs4 uCOVID-19, przy czym wszystkie strony nie wskazały, czy mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej, w ramach naruszeń przepisów postępowania, wytknięto Sądowi I instancji obrazę przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., kwestionując dokonanie dostatecznych wyjaśnień w zakresie ustalenia, że udostępnienie protokołów pokontrolnych wykraczało poza normalne koszty funkcjonowania organu. Zagadnienie braku zawarcia dostatecznej argumentacji w uzasadnieniu stanowiska Sądu łączy się ściśle z postawionym zarzutem naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p., zatem Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności uznał za zasadne rozpoznanie drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. "poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą i uznanie, że nie ma wpływu na wynik sprawy ocena czy organ podlegał ustawowemu obowiązkowi udostępnienia protokołów kontroli w Biuletynie Informacji Publicznej".

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy. Zgodnie z tym przepisem, "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że nie ma wpływu na wynik sprawy ocena czy organ podlegał ustawowemu obowiązkowi udostępnienia protokołów kontroli w Biuletynie Informacji Publicznej, nie mógł być więc skuteczny.

Dodatkowo wskazać trzeba, że skarżący kasacyjnie w odniesieniu do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznaje, że Sąd nie rozpoznał zarzutu naruszenia art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. i zaniechał analizy znaczenia braku realizacji ustawowego obowiązku organu w zakresie bezpłatnego udostępnienia informacji objętych wnioskiem w BIP. Tymczasem z wyrażonego w uzasadnieniu wyroku stanowiska wynika wprost, że Sąd przyjął, iż "na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu zarzuty dotyczące ewentualnego niedochowania przez organ obowiązku udostępniania żądanych przez skarżącego protokołów kontroli w Biuletynie Informacji Publicznej". Zarzut niedokonania analizy znaczenia braku realizacji obowiązku udostępnienia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej był zatem bezpodstawny.

Powiązanie przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. uzasadnia rozpoznanie już w tym miejscu tego drugiego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie niezastosowanie tych przepisów "polegało na tym, iż przy ocenie zasadności nałożenia opłaty za udostępnienie protokołów pokontrolnych, Sąd nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku udostępniania wskazanych we wniosku danych w Biuletynie Informacji Publicznej przez organ, co spowodowało uznanie, iż koszty udostępnienia żądanej informacji są kosztami dodatkowymi".

Niezależnie od tego, że jak już wskazano powyżej, z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd nie pominął oceny obowiązku udostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, to zarzut ten nie mógł być skuteczny także ze względu na jego konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego omawiany zarzut skargi kasacyjnej jednak nie spełnia.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jednak do przekonania, analizując treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionując niezastosowanie w sprawie art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. wskazuje – wprawdzie w ramach odrębnego zarzutu – na niewłaściwe zastosowanie w tym kontekście art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. "polegające na uznaniu, że czynności podjęte przez organ w celu udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem są kosztami dodatkowymi udzielenia informacji i uzasadniały odstąpienie od zasady bezpłatności udostępnienia informacji publicznej",

Okoliczność ta miała wpływ na ocenę zarzutu art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. i uznanie jego skuteczności, a tym samym skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego skarżący wskazał, że Sąd nie wyjaśnił dostatecznie, dlaczego argumentacja skargi w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Jakkolwiek należy podzielić co do zasady stanowisko Sądu, że tryb wnioskowy, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie może być utożsamiany z ustawowym obowiązkiem organu udostępniania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z odrębności tych trybów udostępniania informacji publicznej nie można wywieść wniosku, do jakiego doszedł Sąd I instancji, że dokonywana w niniejszej sprawie kontrola wykluczała możliwość dokonania oceny, czy organ był zobowiązany do udostępnienia żądanych wnioskiem informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Okoliczność ta ma bowiem priorytetowe znaczenie i nie pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności ustalenia opłaty za poniesione dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, zaś ogólnikowe stwierdzenie, że na wynik sprawy nie mogły mieć wpływu zarzuty dotyczące ewentualnego niedochowania przez organ obowiązku udostępniania żądanych przez skarżącego protokołów kontroli w Biuletynie Informacji Publicznej, było niewystarczające.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. - przywołanym w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - realizacja obowiązków określonych w u.d.i.p. w zakresie udostępniania informacji publicznej odbywa się poprzez: ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, oraz udostępnianie w trybie wnioskowym. Tryb wnioskowy, wskazany w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., dotyczy informacji, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Logiczną konsekwencją realizacji obowiązku publikacji informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej jest zwolnienie organu z obowiązku udostępnienia takiej informacji na wniosek. Tryb wnioskowy dotyczy zatem wyłącznie tych sytuacji, w których organ musi zrealizować żądanie udostępnienia posiadanych informacji publicznych, których nie miał obowiązku publikować w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednak brak realizacji obligatoryjnego udostępnienia informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi do sytuacji, w której skuteczną formą uzyskania dostępu do informacji publicznej jest wystąpienie z żądaniem udostępnienia jej w trybie wnioskowym. Z tego względu pierwszorzędne znaczenie ma zatem ustalenie, czy informacja objęta wnioskiem w ogóle podlegała udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Nie pozostaje to bowiem bez znaczenia dla oceny prawidłowości wyliczenia ewentualnie powstałych dodatkowych kosztów związanych z udostepnieniem informacji publicznej na wniosek.

Gdy dochodzi do udostępniania informacji publicznej na wniosek – z zachowaniem formy i sposobu udostępnienia wskazanych we wniosku, może powstać konieczność wyliczenia i pobrania kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Jak stanowi treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p., "Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom". Dodatkowe koszty, o których mowa w tym przepisie, powstają na skutek realizacji żądanego sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Opłata uzależniona jest zatem od konieczności realizacji konkretnego żądania wniosku i jest następstwem konkretnego sposobu udostępnienia lub konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Należy też mieć na uwadze, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. stanowi o możliwości pobrania opłaty, a nie obowiązku organu w tym zakresie.

Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Sąd uznał, że "koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p., gdy potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanej we wniosku, formy lub sposobu jej udzielenia". Stanowisko to jest zasadniczo prawidłowe. Jednak koszty dodatkowe ponoszone przez organ muszą być ściśle związane z realizacją wniosku i nie mogą pokrywać się z kosztami (choćby osobowymi) związanymi z realizacją ustawowego obowiązku publikacji informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej. Koszty te mają znajdować uzasadnienie w realizacji wskazanej we wniosku formy lub sposobu udzielenia informacji publicznej, a więc muszą zamykać się wyłącznie, po pierwsze - w czynnościach podjętych w związku z wyznaczonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji bądź w związku z przekształcaniem informacji, a po drugie – nie mogą być kosztami, które organ poniósłby także w przypadku, gdyby wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wpłynął. Organ nie może bowiem zwalniać się z ustawowego obowiązku publikacji informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, a w konsekwencji nie może kosztów z tym związanych zastępować ustalaniem opłaty w ramach dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji na wniosek. Zasadą jest bowiem bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Z tego względu dokonanie oceny prawidłowości działań organu musiało być poprzedzone poddaniem pod rozwagę, czy objęta żądaniem wniosku dokumentacja podlegała obowiązkowemu upublicznieniu w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Od tego ustalenia zależy bowiem uznanie, jakie rzeczywiście koszty dodatkowe mógł ponieść organ w związku z udostępnieniem informacji. Jeżeli zaniechanie obowiązku publikacji informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi do konieczności udostępnienia takiej informacji na wniosek, stanowiący jedyną możliwość dostępu do informacji publicznej, ustalenie opłaty pokrywającej koszty wytworzenia informacji, jako kosztu dodatkowego związanego z udostępnieniem informacji publicznej, nie może obejmować kosztów osobowych organu. Z tego względu zasadny okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., skoro rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie było konsekwencją lapidarnie wyrażonego, oczywistego, lecz nie nawiązującego do istoty sprawy stanowiska, zgodnie z którym "kontrolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest objęty zaskarżony akt organu, który został podjęty na skutek wniosku skarżącego o udostępnienia informacji publicznej. Okoliczność ta wyklucza możliwość dokonywania przez Sąd oceny, czy Prezydent Miasta obowiązany był do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej protokołów kontroli przeprowadzonych przez Wydział Oświaty i Zespół Kontroli Finansowej i Audytu Urzędu Miasta Zamość w przedszkolach, szkołach podstawowych, gimnazjach, szkołach ponadgimnazjalnych w latach 2014-2017 oraz w pierwszym kwartale 2018 r. Niewątpliwie bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej dają podstawę do odróżnienia bezwnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej, jaki odbywa się za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej lub centralnego repozytorium, jak i udostępnienia informacji publicznej – na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 10 ust. 1)". Tym samym stanowisko Sądu w kwestii prawidłowości zastosowania w realiach niniejszej sprawy art. 15 ust. 1 u.d.i.p. było przedwczesne i jako takie nieprawidłowe. W tym kontekście za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro Sąd, wobec konkretnej argumentacji skargi w zakresie niezrealizowanego przez organ obowiązku publikacji informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, zwolnił się z obowiązku wyjaśnienia, czy wyliczone przez organ w realiach niniejszej sprawy koszty rzeczywiście stanowiły koszty dodatkowe, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.