Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. M. na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie opłaty za informację publiczną oddala skargę.

Pismem z [...] lipca 2018 r. G. M. (dalej: skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta (dalej także: organ) z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: protokołów kontroli zewnętrznych przeprowadzonych w przedszkolach, szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych przez Wydział Oświaty i Zespół Kontroli Finansowej i Audytu Urzędu Miasta Z. w latach 2012-2017 oraz w pierwszym kwartale 2018 r.

Odpowiadając na wniosek skarżącego organ pismem z [...] lipca 2018 r., znak: [...], poinformował, że przewidywane koszty udostępnienia informacji żądanej we wniosku wynoszą [...] zł i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku.

Skarżący pismem z [...] sierpnia 2018 r. zmodyfikował treść powyższego wniosku, wskazując, że rezygnuje z protokołów kontroli z lat 2012 i 2013 oraz zwrócił się o wyliczenie wysokości kosztów udostępnienia żądanych dokumentów – odrębnie w wersji elektronicznej oraz w wersji papierowej.

W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. organ ustalił, że dodatkowe koszty za udostępnienie wskazanych przez skarżącego protokołów kontroli zewnętrznych, wynoszą [...] zł – w przypadku udostępnienia dokumentów w wersji elektronicznej oraz [...] zł – w przypadku udostępnienia dokumentów w wersji papierowej.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący poinformował organ, że prosi o przekazanie mu kserokopii żądanych dokumentów. Wezwał jednocześnie organ do wyjaśnienia, na podstawie jakich kryteriów zostały naliczone powyższe koszty.

W odpowiedzi, organ w piśmie z [...] września 2018 r. przedstawił skarżącemu dokładny wykaz protokołów kontroli objętych żądaniem udostępnienia, a następnie – [...] września 2018 r. przekazał mu komplet kopii wspomnianych dokumentów.

Pismem z [...] września 2018 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wadliwym ustaleniu dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

Odpowiadając na wezwanie, pismem z [...] października 2018 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, stwierdzając, że udostępnienie żądanych przez skarżącego dokumentów wymagało poniesienia dodatkowych kosztów, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia oraz koniecznością przekształcenia informacji. Jak wyjaśnił organ, wysokość tych kosztów wynika z obszerności żądanej dokumentacji źródłowej, której udostępnienie wymagało usunięcia danych wrażliwych (zanonimizowania). Ponadto ustalone koszty uwzględniają dodatkowy koszt materiałów biurowych, a także koszt zaangażowanych środków osobowych, wyliczony jako iloczyn ustalonej przez organ ilości godzin pracy potrzebnych do przygotowania żądanych dokumentów i przyjętej stawki wynagrodzenia za godzinę pracy. Organ stwierdził, jednocześnie, że wbrew twierdzeniom skarżącego, koszty osobowe mogą być traktowane jako dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej, gdyż przygotowanie – na wniosek skarżącego – wymaganego zestawienia zakłóciło normalny tok pracy Urzędu Miasta Z. i utrudniło wykonywanie przypisanych zadań statutowych, a więc wygenerowało dodatkowy, wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania, koszt udostępnienia informacji publicznej, który poniósł organ.

W skardze do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, skarżący wniósł o jego uchylenie, z powodu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej także: u.d.i.p.). Skarżący stwierdził, że argumentacja organu nie daje podstaw do uznania, że wyznaczona w niniejszej sprawie opłata odpowiada rzeczywistym kosztom. Organ nie przedstawił bowiem w żaden sposób, jak wyliczył tę opłatę ani nie wskazał, jakie elementy składają się na jej wysokość. Z tego powodu, zdaniem skarżącego, sporne rozstrzygnięcie organu jest arbitralne, a jako takie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Podkreślił, że stosownie do przedstawionej przez organ kalkulacji kosztów, opłata w wysokości [...] zł została naliczona głównie za dodatkową pracę urzędników. To zaś prowadzi do wniosku, że naliczenia takiej opłaty jest bezprawne, gdyż obowiązkiem organu jest udostępnianie informacji publicznej, a więc praca urzędników z tym związana stanowi normalny koszt funkcjonowania organu. Także koszty wynikające z obowiązku dokonania anonimizacji dokumentów urzędowych nie są dodatkowymi kosztami, których poniesienie przez organ uzasadnia – w myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p. – nałożenia na skarżącego opłaty. Przepis ten wskazuje, że opłatę można pobrać wyłączne za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Opłaty te mogą więc dotyczyć wyłącznie dodatkowych kosztów druku czy kserowania. Dlatego, w ocenie skarżącego, w tej sprawie jedyne uzasadnione koszty udostępnienia informacji publicznej stanowią koszty kserowania (10 groszy za stronę). Ponadto skarżący zarzucił, że całość pracy wykonanej przez organ w celu udostępnieniem skarżącemu opisanych wyżej informacji wynika z braku udostępnienia tych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na jej złożenie po terminie bądź ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując podniesioną dotychczas argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że wbrew twierdzeniom organu, brak było podstaw do odrzucenia skargi, z powodu uchybienia przez skarżącego terminu do jej wniesienia.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ustalenie przez podmiot zobowiązany wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) (zob. postanowienia NSA z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13 i z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15 oraz wyrok NSA z 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1992/14).

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący po doręczeniu mu [...] września 2018 r. zaskarżonego aktu, [...] września 2018 r. złożył w siedzibie organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że działa na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Zauważyć należy, że po nowelizacji tego przepisu, dokonanej [...] czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 2 lit. a ustawy z [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), odmiennie aniżeli miało to miejsce dotychczas, nie ma obowiązku składania takiego wezwania. Mając jednak na względzie to, że skarżący działał w przekonaniu, że obowiązek taki nadal istnieje oraz fakt, że po doręczeniu mu [...] października 2018 r. odpowiedzi organu na powyższe wezwanie, skarżący niezwłocznie – w dniu [...] października 2018 r. wniósł skargę do Sądu w tej sprawie, Sąd – działając na podstawie art. 53 § 2 zdanie 2 p.p.s.a. – uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznał skargę.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt prawa nie narusza.

W świetle art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 15 u.d.i.p., który stanowi, że jeżeli – w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek – podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji poprzez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat (zob. wyroki NSA: z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14, z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16 oraz z 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2436/16). Niewątpliwie zarazem koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p., co ma miejsce zwłaszcza w sytuacji, gdy potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanej we wniosku formy lub sposobu jej udzielenia (wyrok WSA we Wrocławiu z 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 119/18).

Ustalając wysokość opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. organ powinien wskazać, w jaki sposób opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym, dodatkowym kosztom.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu, który uznał, że w niniejszej sprawie w związku ze wskazanym we wniosku zakresem żądania oraz sposobem udostępnienia informacji, wymagającym jej przekształcenia, należało obciążyć skarżącego opłatą za udzielenie informacji publicznej. Organ wykazał, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem strony poniósł dodatkowe koszty, których wysokość została prawidłowo ustalona.

Przede wszystkim oczywiste jest, że udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego, wymagało znacznego nakładu pracy, co wynikało z konieczności zgromadzenia, zanonimizowania (dokumenty zawierały dane wrażliwe) i sporządzenia znacznej ilości kserokopii żądanych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że skarżący domagał się udostępnienia protokołów kontroli zewnętrznych, przeprowadzonych w latach 2014-2017 oraz w pierwszym kwartale 2018 r. w jednostkach podległych organowi w zakresie oświaty. Niekwestionowane jest, że dokumenty te obejmowały 89 protokołów kontrolnych, liczących łącznie 1 266 stron.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że zgromadzenie tak obszernej dokumentacji, skopiowanie jej oraz należyte jej przekształcenie wymagało podjęcia takich działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków osobowych, które nie zakłóciłyby normalnego toku działania organu. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje się w orzecznictwie, udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być więc ukształtowany tak, by zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Naruszenie tej równowagi prowadziłoby do zakłócenia funkcjonowania urzędu i zmniejszenia efektywności jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań, co nie może być akceptowane (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Zgodne z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanie udostępnienia informacji publicznej, niezależnie od tego, czy podyktowane jest troską o zachowanie jawności i otwartości działań władzy publicznej, czy też nie, nie może prowadzić do nadużyć powodujących dezorganizację w pracy organu. Nierespektowanie tych reguł, a więc wykorzystanie prawa do informacji publicznej do celów innych niż te, dla których zostało stworzone, prowadziłoby do nadużycia tego prawa i jako takie pozbawione byłoby ochrony prawnej.

Mając powyższe na uwadze, obowiązkiem Prezydenta Miasta było uwzględnienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w taki sposób, aby nie dopuścić do utrudnienia realizacji zadań organu, niezależnie od niekwestionowanej w niniejszej sprawie kwestii braków kadrowych powstałych w związku z okresem urlopowym i przebywaniem na zwolnieniu lekarskim jednego z pracowników Wydziału Oświaty i Zespołu Kontroli Finansowej i Audytu Urzędu Miasta Z.. Stąd też organ prawidłowo organ stwierdził, że wykonanie czynności związanych z realizacją żądania zawartego we wniosku skarżącego z [...] lipca 2018 r., możliwe było przez pracowników organu jedynie w czasie niekolidującym z ich obowiązkami służbowymi, czyli po godzinach pracy.

W sporządzonej przez organ kalkulacji wskazano, że średnia ilość stron każdego z 89 opracowywanych – dla potrzeb rozpoznania wniosku protokołów kontrolnych – wynosiła 14,22. Wyliczony przez organ czas przygotowania 1 protokołu o średniej liczbie 14 stron, wynosił ponad 34 minuty i składał się nań czas potrzebny do wyszukania niezbędnych dokumentów – 5 minut, kopiowania – 4 minuty 30 sekund oraz anonimizacji – ponad 25 minut (k. 5 akt administracyjnych). Podkreślenia przy tym trzeba, że wykonanie niezbędnych czynności w związku z charakterem żądanej do udostępnienia przez skarżącego dokumentacji, a także sposobem udostępnienia informacji, wymagającym jej przekształcenia, niewątpliwie wymaga znacznego stopnia staranności, a tym samym był czasochłonny.

Organ wykazał, że z uwagi na określony wyżej, średni wymagany czas przygotowania dokumentacji żądanej przez stronę, opracowanie 89 protokołów kontrolnych zajęło ponad 3 088 minut – blisko 51 i pół godziny pracy (łącznie – w zaokrągleniu 6 dni roboczych - k. 5 akt administracyjnych), wykonanej w godzinach nadliczbowych pracowników Urzędu Miasta Z..

Zauważyć przy tym należy, że organ w sposób prawidłowy wykazał, że w celu opracowania wskazanej we wniosku skarżącego dokumentacji z protokołów kontrolnych, zobowiązany był zlecić wykonanie tej czynności pracownikom Urzędu Miasta Z., poza godzinami pracy i poza ich normalnymi obowiązkami. Potwierdza to w szczególności znajdująca się w aktach sprawy kopia dokumentu sporządzonego przez Dyrektora Wydziału Oświaty Urzędu Miasta Z. stanowiącego ewidencję godzin nadliczbowych w okresie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] września 2018 r. (k. 3 akt administracyjnych).

Nie budzi zarazem wątpliwości, że koszt wykonania powyższej dodatkowej pracy, obliczony przy zastosowaniu stawki godzinowej, odpowiadającej płacy minimalnej, w wysokości [...] zł, wyniósł [...] zł (48 godzin roboczych x [...] zł) (k. 5 akt administracyjnych).

Ponadto organ wykazał, że sporządzenie 1 266 stron kserokopii żądanych dokumentów oraz ich zanonimizowanie wymagało poniesienia kosztów zużytych materiałów, to jest 5 markerów olejowych czarnych, których koszt zakupu, potwierdzony fakturą VAT nr [...], wyniósł [...] zł (5 x [...] zł), a także kosztu odbitek – [...] zł (10 groszy x 1 266 sztuk kopii) – łącznie [...] zł (k. 4, 5 akt administracyjnych).

Tak obliczone dodatkowe koszty udostępnienia informacji publicznej, stosownie do żądania skarżącego zawartego we wniosku z [...] lipca 2018 r., wyniosły [...] zł ([...] + [...] zł).

Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, poniósł dodatkowe koszty osobowe związane z konieczności udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku skarżącego. Ponownie należy przy tym podkreślić, że wysokość tych kosztów została prawidłowo ustalona w oparciu o przedstawione przez organ dokumenty.

Wbrew zarzutom skarżącego nie można zatem stwierdzić, że wysokość spornej opłaty, do której uiszczenia zobowiązano skarżącego na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jest arbitralna, gdyż organ nie przedstawił sposobu jej wyliczenia ani nie wskazał, jakie okoliczności składają się na jej wysokość.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one bezzasadne.

Niewątpliwie zasadniczy element wskazanej wyżej opłaty za udostępnienie informacji publicznej stanowi koszt pracy wykonanej w godzinach nadliczbowych przez pracowników Urzędu Miasta Z.. Sąd nie kwestionuje takiego elementu opłaty, o jakiej mowa w powołanym przepisie, gdyż przepis ten nie wyklucza w tym zakresie uwzględnienia kosztów pracy. Ponownie wymaga podkreślenia, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p., gdy potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanej we wniosku, formy lub sposobu jej udzielenia. Taka zaś sytuacja, jak wskazano wyżej, bezsprzecznie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu ustalona przez organ kalkulacja dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej mieściła się w granicach wyznaczonych normą z art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu zarzuty dotyczące ewentualnego niedochowania przez organ obowiązku udostępniania żądanych przez skarżącego protokołów kontroli w Biuletynie Informacji Publicznej. Wskazać trzeba, że kontrolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest objęty zaskarżony akt organu, który został podjęty na skutek wniosku skarżącego o udostępnienia informacji publicznej. Okoliczność ta wyklucza możliwość dokonywania przez Sąd oceny, czy Prezydent Miasta obowiązany był do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej protokołów kontroli przeprowadzonych przez Wydział Oświaty i Zespół Kontroli Finansowej i Audytu Urzędu Miasta Z. w przedszkolach, szkołach podstawowych, gimnazjach, szkołach ponadgimnazjalnych w latach 2014-2017 oraz w pierwszym kwartale 2018 r. Niewątpliwie bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej dają podstawę do odróżnienia bezwnioskowego trybu dostępu do informacji publicznej, jaki odbywa się za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej lub centralnego repozytorium, jak i udostępnienia informacji publicznej – na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 10 ust. 1).

Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek ponoszenia przez skarżącego opłaty, ustalonej na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., nie niweczy, zdaniem Sądu, konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że nie istnieje możliwość uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia omawianej opłaty. Przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje bowiem realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie może ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (art. 14 u.d.i.p.). Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący otrzymał wszystkie żądane przez niego dokumenty.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.