Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 604/21 w sprawie ze skargi N. M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi G., Gmina M., w części dotyczącej działki nr [...]; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz N. M. kwotę 927 (dziewięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 604/21, oddalił skargę N.M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

N.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi G., Gmina M. (dalej: "m.p.z.p." lub "plan miejscowy") w części w jakiej dotyczy działki nr [...], będącej własnością Skarżącego. W ocenie Skarżącego uchwała została wydana z naruszeniem:

1. art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad jego sporządzania,

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia niektórych terenów są niezgodne z ustaleniami Studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.,

3. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") przez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności Skarżącego,

4. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

5. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: "k.c.") polegające na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności Skarżącego,

6. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miejską M. zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej działek dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiących jego własność oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty Skarżący wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego wsi G. nie jest zgodny z obowiązującym na terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2011 r., dalej: "Studium"), ponieważ w Studium określa się priorytet rozwoju gminy w sektorze rolno-spożywczym oraz wyszczególnia zabytki z naciskiem na ich ochronę, czego nie odzwierciedla przyjęty plan miejscowy. Na stronie 90 Studium została zamieszczona mapka z wykazaniem charakterystyki dla planowanego profilu trzody chlewnej, obejmującego również wieś G. Tymczasem m.p.z.p. główny nacisk kładzie na zmianę przeznaczenia terenów użytkowanych, m.in. rolniczo na tereny usług, sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej, co nie odpowiada zasadom zagospodarowania określonym w Studium. Skarżący zauważył, że w całym opracowaniu Studium brak jest odniesienia do kierunku wprowadzenia w G. jakiejkolwiek zieleni urządzonej we wsi oraz jakiejkolwiek funkcji agroturystycznej, a zawarto to w planie miejscowym. W Studium położono nacisk na rozwój przemysłu rolno-spożywczego, a rejon wsi G. na rysunkach przeznaczony został jako teren chowu bydła i trzody chlewnej.

Zdaniem strony nieprawidłowe jest również to, że w chronionym parku, czy nawet jego relikcie plan miejscowy zakłada podział terenu pod zabudowę jednorodzinną, a jednocześnie wskazuje na konieczność zachowania obiektów historycznych w ich naturalnym krajobrazie. Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy planem a Studium.

Ponadto m.p.z.p. nie ujmuje poszanowania istniejącej zabudowy. Trudno bowiem wyobrazić sobie legalnie działające chlewnie w budynkach zabytkowych tzn. od lat przeznaczonych do tego celu, jak i istniejące zbiorniki pomiędzy zielenią urządzoną i agroturystyką oraz działkami budowlanymi bezzasadnie wydzielonymi z gruntów ornych.

Plan miejscowy nie ujmuje określenia odległości dróg od nowych planowanych budynków poza wskazaniem linii zabudowy wyrysowanej od drogi powiatowej. Niedorzecznością, jest to, że nie ma ujętej komunikacji w terenie po jego podziale na działki. Nie określa się także jakie budynki należy rozumieć przez obiekty gospodarcze.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza budowy i rozbudowy budynków, na innych terenach poza terenem R. Co istotne miejscowy plan ogranicza możliwość ewentualnej odbudowy obiektu zabytkowego z uwagi na wprowadzenie w to miejsce zieleni urządzonej, co oznacza brak poszanowania spuścizny historycznej obiektów przy jednoczesnym zachowaniu starych budynków. W miejscowym planie nie zostało określone również, co należy rozumieć przez działalność usługową.

W ocenie Skarżącego, wbrew intencji planu miejscowego, wyrażonej w § 1 ust. 4 uchwały, plan nie wprowadza ładu przestrzennego, a jedynie opisuje istniejący ład. Punkt ten jest wyjątkowo demagogiczny, używa pojęć niejednoznacznych, tj. "funkcje niekolidujące" (nie wiadomo z kim, z czym i w jakim zakresie), czy "wizerunek Gminy M." (nie wiadomo na czym ten wizerunek polega, plan kwestii wizerunku nie podnosi). Pojęcia te mogą być rozumiane i interpretowane indywidualnie i wieloznacznie, zatem ich ocena jest subiektywna, co kłóci się z zasadami sporządzania prawa, określonymi w rozporządzeniu.

Użycie słowa "winno" w § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały czyni definicję pojęcia "przeznaczenie podstawowe" niejednoznacznym. Miejscowy plan nie ustala jednoznacznie, czy właściciel terenu ma prawo do rozbudowy istniejącej zagrody rolniczej, czy nie. W takim samym stopniu pozostaje niejednoznaczna definicja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 6.

Dalej Skarżący wskazał, że w zakresie § 7 ust. 1 pkt 7 – Teren 1MN – Plan ustala możliwość lokalizacji jednego budynku gospodarczego i garażu. Obecnie na tym terenie znajduje się jeden garaż i dwa obiekty gospodarcze. Ustalenie to jest niejednoznaczne – nie wiadomo, czy plan dopuszcza dodatkowe obiekty, czy sankcjonuje istniejące, a w tym czy to ustalenie może być przedmiotem nadinterpretacji urzędniczej nakazującej rozbiórkę jednego z nich. Ustalenie to stoi w sprzeczności z treścią § 7 ust. 1 pkt 9, w którym mowa jest o budynkach gospodarczych w liczbie mnogiej.

Następnie w odniesieniu do § 7 ust. 1 pkt 8 Skarżący podniósł, że teren 1MN stanowi jedna działka budowlana (nr ewid. [...]) o pow. ok. 1040 m2 bez możliwości podziału. Istniejący budynek mieszkalny ma pow. zabudowy ok. 202 m2, budynek garażowy o pow. ca 25 m2 i dwa budynki gospodarcze razem o pow. zabudowy 40 m2. Razem powierzchnia zabudowy wynosi 267 m2. Powierzchnia terenu w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy wynosi ok. 400 m2, co w końcowym bilansie daje powierzchnię 373 m3 wolną od zabudowy, na której plan dopuszcza "dodatkową" budowę w postaci domu mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazuje na to użycie liczby mnogiej w ustaleniu tego punktu. Zatem ustalenie to jest nierealnym, abstrakcyjnym, pustym, co kłóci się z zasadami sporządzania prawa, określonymi w rozporządzeniu. Kolejno w §7 ust. 1 pkt 9 ustalenie, by projektowane obiekty gospodarcze (...) w obrębie każdej działki harmonizowały architektonicznie z budynkami mieszkalnymi zawiera 2 nieścisłości i 1 wieloznaczność.

Skarżący podniósł, że w planie miejscowym występują również inne liczne nieścisłości:

1. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 10 "nie ustala się podziału terenu", zatem ustalenie, że obowiązek harmonizowania architektonicznego różnych obiektów na jednej działce nr ewid. [...] jest wątpliwy, bo nie wiadomo "których działek" dotyczy.

2. Uwzględniając treść § 7 ust. 1 pkt 3-6 można stwierdzić, że na terenie oznaczonym w planie jako 1MN nie da się wybudować dodatkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez naruszania przepisów Prawa budowlanego. Zatem użycie w ustaleniu § 7 ust. 1 pkt 9 lit. d liczby mnogiej "budynkami mieszkalnymi" jest równie mylące, jak to co powyżej. Ustalony w tym podpunkcie wymóg, by obiekty "harmonizowały architektonicznie" ze sobą, bez podania zasad harmonii (wskazania ewentualnych wspólnych detali architektonicznych, czy podania wspólnej palety barw do stosowania na elewacjach lub ich częściach), jest ustaleniem niezgodnym z zasadami stanowienia prawa, określonymi w rozporządzeniu. Przy tak daleko idącej wieloznaczności plan miejscowy traci ważną dla uczestników procesu inwestycyjnego funkcję przewidywalności i stanowić może, że rozstrzygnięcia organów samorządowych będą miały charakter uznaniowy.

Ponadto przeznaczenie podstawowe dla terenu 2U/ZP/MN ma charakter niejednoznaczny.

Plan ustala możliwość zabudowy terenu 2U/ZP/MN do 60% jego powierzchni. Teren ten obejmuje działkę [...] oraz 5 działek gospodarczych ([...], [...], [...], [...] i [...]) i łącznie ma powierzchnię ok. 1,3 ha. Obecna powierzchnia zabudowy wynosi ok. 550 m2, co stanowi 4,23% powierzchni tego terenu. Dopuszczenie do 60% zabudowy terenu oznacza zwiększenie powierzchni zabudowy ponad 14 razy, co może odbyć się kosztem istniejącego starodrzewu parku podworskiego i dworu wpisanych do rejestru zabytków (patrz § 6 ust. 1) oraz § 6 ust.2 (na przedmiotowym obszarze położone są zabytki (...) tj. dwór, dom ogrodnika oraz park z XIX w). Dopuszczenie w planie wycięcia w zabytkowym parku oraz wyburzenie zabytkowego dworu lub ewentualne zlokalizowanie w jego bezpośredniej bliskości nowej zabudowy o tak dużej powierzchni zabudowy stoi w sprzeczności z treścią § 1 ust. 4, w którym się ustala cel regulacji planistycznych w ustaleniach planu: "wprowadzenie ładu przestrzennego oraz zachowanie zabytkowego charakteru parku podworskiego, poprzez wprowadzenie w jego otoczeniu jedynie funkcji niekolidujących, co ma korzystnie wpłynąć na wizerunek Gminu M.".

W odniesieniu do § 7 ust. 2 pkt 7, Skarżący wskazał, że treść tego paragrafu dopuszcza do usytuowania na działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego. Ustalenie to stoi w sprzeczności z treścią § 3 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 2 pkt 1, w których jest mowa o dopuszczeniu wyłącznie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. W żadnej części tego planu nie dopuszcza się na tym terenie możliwości realizacji obiektów o funkcjach mieszkaniowych wielorodzinnych i usługowych.

W ocenie Skarżącego gdyby przyjąć dopuszczenie funkcji wielorodzinnej mieszkaniowej i funkcji usługowej, jako prawidłowe, to ustalenie zawarte w § 7 ust. 2 pkt 10 jest nielogiczne, nieżyciowe, nie do przyjęcia z punktu widzenia biznesowego. Próba zrealizowania na jednej działce tak skrajnie kolidujących ze sobą funkcji jak mieszkaniówka i market (handel to też usługa) z parkingiem świadczy o niezrozumieniu zasad ich funkcjonowania.

Ponadto dopuszczenie do podziału terenu "poza obszarem zespołu dworskiego" oznacza, że dotyczy on "obszaru zespołu folwarcznego", czyli właśnie terenu oznaczonego jako 3U/US/ZP. Dopuszczenie do podziału tego terenu oznacza działanie sprzeczne z ustaleniami celu sporządzenia planu zawartymi w § 1 ust. 4 planu.

Zdaniem Skarżącego plan miejscowy uniemożliwia kontynuowanie tego co jest obecnie realizowane w budynkach folwarcznych, tj. chowu trzody, wbrew ustaleniom studium, przekształcając działki, w tym jego własność na działalność agroturystyczną i usługową.

Ponadto plan miejscowy zbytnio ingeruje w prawo własności Skarżącego, a zmiana przeznaczenia działek nie służy interesowi, czy to prywatnemu, czy publicznemu. Skarżący podał, że jest rolnikiem "z dziada pradziada" i zajmuje się hodowlą trzody chlewnej. Wskazał, że na działkach stanowiących jego własność, a objętych m.p.z.p., który został przyjęty uchwałą od zawsze była prowadzona działalność o charakterze rolniczym, gdzie dominująca była hodowla trzody chlewnej. Potwierdza to Studium, które w swej treści wskazuje, że tereny te powinny być przeznaczone pod działalność rolniczą, podczas gdy plan miejscowy przeznacza tereny typowo rolnicze pod działalność użytkową. W dodatku ustalenia m.p.z.p. uniemożliwiają Skarżącemu jakąkolwiek inwestycję, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w jego prawo własności. Nie bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy pozostaje zamierzenie budowlane, które Skarżący chciał zrealizować na swojej działce. W dniu 12 września 2019 r. złożył do Urzędu Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wiaty do maszyn rolniczych na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki. Plan wyłącza możliwość realizacji tej inwestycji.

W ocenie Skarżącego Rada Miejska w M. nie odniosła się i nie uwzględniła zgłoszonych przez niego uwag do projektu. Jest to działanie niedopuszczalne, bowiem art. 17 pkt 9 u.p.z.p., wskazuje że organ planistyczny wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Tymczasem nie wiadomo, czy Rada Miejska w M. w ogóle się pochyliła nad jego uwagami.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. poprzez uchwalenie m.p.z.p. z naruszeniem zasad jego sporządzania, ponieważ został uchwalony zgodnie z u.p.z.p. a nadto przekazany Wojewodzie celem oceny zgodności z obowiązującymi przepisami (organ nadesłał wskazanie nadzorcze Wojewody z dnia 5 listopada 2021 r. o nieistotnym naruszeniu prawa). Plan został następnie ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Dalej odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Organ wskazał, że obszar objęty m.p.z.p. został oznaczony w Studium jako tereny zwartego zainwestowania wsi z dopuszczeniem realizacji uzupełniających funkcjami niekolidującymi, turystyka i rekreacja, zieleń zorganizowana /parku/ oraz zabytkowe parki podworskie. Według ustaleń Studium, jednym z głównych zagadnień, którymi w strategii należy się zająć i które trzeba przedstawić jest m.in. możliwość turystyki i wypoczynku (cz. I pkt 3 str. 10).

Politykę przestrzenną określono ustalając strukturę funkcjonalno-przestrzenną dla obszaru gminy i podzielono ją na rejony. Przedmiotowy teren znajduje się w rejonie A – rejon rolniczy wysoczyzn morenowych, subrejonie A3 zachodnim. Ustalenia rozwoju dla tego rejonu dopuszczają m.in. realizację uzupełniającą (zabudowa mieszkaniowa i funkcje niekolidujące z nią) na obszarach skupionej zabudowy wiejskiej, rozwój działalności gospodarczej niezwiązanej bezpośrednio z rolnictwem (przemysł, usługi, handel itp.), z dopuszczeniem obiektów, które mogłyby w istotny sposób wpływać na zmianę istniejącego krajobrazu lub spowodować degradację środowiska przyrodniczego (cz. III pkt 1 str. 17 oraz pkt 3 str. 20).

Organ wskazał, że głównym celem społecznym wskazanym w Studium jest poprawa standardu cywilizacyjnego społeczności lokalnej.

Stan zasobów kulturowych obejmuje m.in. zespoły pałacowo-parkowe. W celu ochrony dóbr kultury, kształtowanie układów urbanistycznych winno umożliwiać ich zachowanie, ochronę przed dewaloryzacją oraz udostępnienie przestrzeni kulturowej społeczeństwu poprzez:

- przestrzenne oddalanie źródeł dewaloryzacji od zabytkowych obiektów,

- zabezpieczenie dostępności komunikacyjnej w sposób eksponujący najwyższe wartości i walory,

- wkomponowanie zabytkowych obiektów we współczesne struktury funkcjonalno - przestrzenne,

- powiązanie funkcjonalno-przestrzenne historycznych obiektów z krajobrazem naturalnym (cz. VII pkt 1 str. 68 oraz pkt 2 str. 69).

Na przedmiotowym terenie znajduje się zespół pałacowy: park, pałac, dom ogrodnika (obecnie dom mieszkalny nr [...]), zespół folwarczny, zaliczany do strefy "A" – ścisłej ochrony konserwatorskiej o bardzo dobrze zachowanej historycznej strukturze przestrzennej do bezwzględnego zachowania. W strefie zakłada się priorytet wymagań konserwatorskich i konieczność opracowania planu szczegółowego i rewaloryzacji. Ten obiekt został wpisany do rejestru zabytków.

Ustalenia planu mają m.in. na celu pozostawienie możliwości przekształcenia istniejącego pałacu na budynek mieszkalny (z zachowaniem wszelkich wytycznych konserwatorskich). Takie działanie może być najodpowiedniejszą formą ochrony dla tego obiektu, idealnie wkomponuje go w struktury funkcjonalno-przestrzenne wsi G. oraz pozwoli zaspokoić potrzeby mieszkańców. W ocenie Organu ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w pkt 3-5 skargi Organ podał, że władztwo planistyczne należy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania przez gminę polityki przestrzennej.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zabytkowym zespołem dworsko-folwarcznym obejmującym dwór, park, spichlerz, oborę oraz gorzelnię. Został on wpisany do rejestru zabytków i oznaczony w Studium, jako zabytek strefy "A" – ścisłej ochrony konserwatorskiej o bardzo dobrze zachowanej historycznej strukturze przestrzennej do bezwzględnego zachowania. W strefie zakłada się priorytet wymagań konserwatorskich i konieczność opracowania planu szczegółowego i rewaloryzacji. Z zaleceń Konserwatora Zabytków wynika, że w budynkach wpisanych do rejestru zabytków należy zachować ich bryłę, architektoniczny podział i wystrój elewacji, geometrię dachu, rodzaj i kolor pokrycia dachowego, więźbę dachową, historyczny układ pomieszczeń, historyczną, zabytkową stolarkę okienną i drzwiową (zewnętrzną i wewnętrzną). Z uwagi na wartości zabytkowe parków podworskich zaleca się wprowadzanie na obszarach z nimi sąsiadujących, jedynie funkcji neutralnych dla otoczenia; wyklucza się w związku z tym funkcje mogące zakłócać ich walory i ograniczać możliwości prawidłowego funkcjonowania, w tym przede wszystkim uciążliwe (np. hodowla trzody chlewnej), wiążące się z gospodarką odpadami, śmieciami, odorem itd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, stwierdził że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego Skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu gminy.

Zestawiając ustalenia Studium, z ustaleniami planu miejscowego Sąd stwierdził, że pozostają one z nimi w zgodzie. Zdaniem Sądu nie jest tak jak twierdzi Skarżący, że tereny te przeznaczono wyłącznie pod intensywny rozwój rolnictwa. Studium przewiduje realizację innych, nierolniczych funkcji terenu, np. usług, sportu i rekreacji. Z uwagi na to, że znaczna część działki objęta jest założeniami zespołu dworsko-folwarcznego, przewidziano tereny zieleni urządzonej. Przy tym wydzielono dwa obszary z przeznaczeniem rolniczym, oznaczone symbolem R. Również dopuszczenie pewnych rodzajów zabudowy na terenie 3U/US/ZP nie jest niezgodne ze Studium. Zdaniem Sądu plan miejscowy realizuje postanowienia Studium. Sąd wskazał też, że wiele z argumentów podnoszonych w skardze odnosiło się do innych, niż będące własnością Skarżącego terenów, wobec czego nie mogły być one przedmiotem skargi.

Skarżący wskazywał również, że bezpodstawnie w planie miejscowym pozbawiono go możliwości zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R. Sąd zwrócił jednak uwagę, że tego rodzaju sytuacja sama w sobie nie stanowi o naruszenia prawa.

Sąd wskazał, że nie ma racji Skarżący, iż plan miejscowy zakazuje odbudowy obiektów zabytkowych. Brak bowiem takiego zapisu w planie.

Dalej Sąd wskazał, że wbrew temu, co twierdzi skarżący w planie miejscowym zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem "usług" gdyż lokalny prawodawca w § 7 ust. 2 pkt 1 podał, że chodzi o zabudowę usługową w zakresie agroturystyki, turystyki, małej gastronomii, handlu. Jednocześnie brak definicji "obiektu gospodarczego" wynika z tego, że pojęcie to należy rozumieć tak jak w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), gdzie zdefiniowano obiekty gospodarcze (związane z produkcją rolną).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł N.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentacji Organu podniesionej w odpowiedzi na skargę bez merytorycznego rozpatrzenia stanowiska Skarżącego,

b. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, kiedy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g.") przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżącemu N.M. przysługiwał interes prawny do wniesienia skargi wyłącznie tylko co do działki nr [...] na planie objętej symbolem 3U/US/ZP, 4R, 5R i 6WS, podczas gdy należało uznać, iż posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały w pozostałym zakresie,

b. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do ustalenia, że plan miejscowy narusza ustalenia studium, gdyż na nieruchomościach stanowiących własność Skarżącego określa się prymat działalności rolniczej, w tym działalność w zakresie trzody chlewnej (wieś rolnicza), podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego główny nacisk się kładzie przeznaczenie terenu pod działalność turystyczną –rekreacyjną oraz budownictwo usługowo-mieszkaniowe,

c. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż w sprawie za uzasadnione należy uznać ograniczenie przez zaskarżoną uchwałę prawa Skarżącego do zagospodarowania nieruchomości, której jest właścicielem,

d. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszając interes prawny Skarżącego Rada Miejska w M. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego oraz nie naruszyła granic proporcjonalności,

e. art. 140 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1575) przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do nieuprawnionego ograniczenia prawa własności Skarżącego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego, tj. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi G., Gmina M. w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej własność Skarżącego N.M. oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim zgodzić się z zarzutami sformułowanymi w pkt 2 c, d i e, które – ujmując je łącznie – dotyczą naruszenia własności w konsekwencji przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską. Prawo własności (i wynikająca z tego prawa wolność zabudowy) zostało objęte ochroną norm konstytucyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają jednak charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń, przy czym w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Z kolei granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zatem ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się, stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. również ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2931/19, LEX nr 3427001).

Przywołany w zarzucie 2 d przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Wprawdzie nie oznacza to, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. (wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21, LEX nr 3447858).

W świetle powyższego należy przyjąć, że zabudowa zagrodowa stanowi integralny element terenów rolnych, a więc co do zasady na terenach rolnych jest dopuszczalna. Wyjątki w tym względzie powinny zatem być przekonywująco uzasadnione. Wprowadzony w planie miejscowym całkowity zakaz zabudowy na wskazanych gruntach rolnych Skarżącego, nie jest konsekwencją szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny ze względu na ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Daje to podstawy do uznania, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a co zgodnie z tym przepisem, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Brak usprawiedliwionych powodów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla ograniczenia korzystania z własności nieruchomości przez wprowadzenie w planie miejscowym w odniesieniu do terenów rolnych położonych na działce Skarżącego całkowitego zakazu zabudowy, należało uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Ograniczenie korzystania przez Skarżącego z własności nieruchomości przez wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek zabudowy na ww. terenach, nieznajdujące uzasadnienia ochroną wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która zwykle dodatkowo znajduje swój wyraz w odpowiednich zakazach zawartych w przepisach ustawowych (kształtujących tak zwany ogólny porządek przestrzenny), należy uznać za przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, w szczególności gdy z ustaleń Studium wynika, że obszar, na którym znajduje się działka Skarżącego, został objęty ochroną rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przy równoczesnym dopuszczeniu zabudowy zagrodowej oraz budynków produkcji zwierzęcej.

Konsekwencją uznania za uzasadnione wskazanych powyżej zarzutów, a tym samym uwzględnienia skargi kasacyjnej, jest uznanie również za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. (zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako 1 b. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, dlatego też chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Zatem przy powiązaniu tego zarzutu z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów należy uznać, że został on postawiony zasadnie.

Ustalenia Studium odnoszące się do terenów, na których znajduje się działka Skarżącego, wprowadzające priorytety w postaci intensyfikacji rolnictwa, ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym chowu zwierzęcego, nie znajdują odzwierciedlenia w ustaleniach zaskarżonego planu miejscowego. Wprawdzie Studium dopuszcza na terenie, na którym jest położona działka Skarżącego oraz na terenach sąsiednich m.in. rozwój usług, czy też zabudowę mieszkaniową, natomiast wśród dopuszczalnych funkcji nie zostały wymienione tereny sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej, chociaż ta ostatnia towarzyszy zwykle zabudowie mieszkaniowej, przy czym na działce Skarżącego plan miejscowy nie przewiduje funkcji mieszkaniowej.

W świetle powyższego również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (pkt 2 b), zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię niedającą podstaw do zaskarżenia ustaleń planu w zakresie nieodnoszącym się do działki Skarżącego, należy zauważyć, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na plan miejscowy, przyjmowany w drodze uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g., przysługuje temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Zatem potencjalnie ustalenia planu odnoszące się do sąsiedniej nieruchomości mogą doprowadzić do naruszenia interesu prawnego Skarżącego. Dlatego też nie można zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji, że "Skarżący nie mógł skutecznie podnosić zarzutów co do terenów oznaczonych symbolem 2U/ZP/MN, 7WS i 1MN". Wypada jednak zaznaczyć, że w realiach niniejszej sprawy, stanowisko Sądu I instancji nie doprowadziło w tym zakresie do błędnej oceny zarzutów Skarżącego, albowiem ten nie wykazał, w jaki sposób wskazane w skardze niezgodne z prawem ustalenia planu miejscowego, odnoszące się do działek sąsiednich, naruszają jego interes prawny.

W niniejszym przypadku podstawą do zakwestionowania zaskarżonego planu jest zakaz jakiejkolwiek, a więc również gospodarczej zabudowy nieruchomości rolnej, związanej bezpośrednio z działalnością rolniczą, niemający uzasadnienia w przepisach odrębnych. Brak jest zaś podstaw do uznania, że ustalenia planu, obejmujące obszar działek sąsiednich, naruszają interes prawny Skarżącego, skoro Skarżący tego nie wykazał, koncentrując się jedynie na wykazywaniu niezgodności przeznaczenia działek sąsiednich z ustaleniami Studium.

Natomiast nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej jego treści. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w tymże przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Dlatego też zarzut naruszenia ww. przepisu należy uznać za nieskuteczny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 oraz 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.