Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi D. A. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Wleń z dnia 6 maja 2025 r. nr 0050.34.2025 w przedmiocie odwołania Dyrektora Ośrodka Kultury, Sportu i Turystyki we Wleniu I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Wleń na rzecz skarżącego D. A. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zarządzeniem nr 0050.34.2025z dnia 6 maja 2025 r. , wydanym na podstawie m.in. art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) i art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2024 r poz. 87; dalej: u.o.p.d.k.) Burmistrz Miasta i Gminy Wleń (dalej także: Burmistrz Miasta i Gminy, organ) odwołał D. A. (z dniem 31 maja 2025 r.) ze stanowiska D. we W. Zgodnie z treścią § 2 zarządzenia, przyczynę odwołania D. A. (dalej: strona, skarżący) stanowiły – utrata zaufania społecznego oraz odstąpienie od realizacji umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k., tj. umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności O. we W. oraz programu jego działania.

W uzasadnieniu tego zarządzenia wskazano, że do Urzędu Miasta i Gminy Wleń oraz Radnych kierowane są liczne sygnały niezadowolenia mieszkańców co do działalności O., a także zastrzeżenia dotyczące stylu zarządzania jednostką.

W szczególności, wskazujące na:

1. Brak realnej współpracy D. ze środowiskami lokalnymi - z sołectwami, organizacjami pozarządowymi i grupami nieformalnymi w zakresie działalności rekreacyjnej, turystycznej i sportowej.

2. Nieprzystępny regulamin wynajmu pomieszczeń O., zniechęcający mieszkańców do korzystania z przestrzeni ośrodka, co przekłada się na niskie dochody i ograniczoną funkcję integracyjną.

3. Żądanie odpłatności za udostępnienie pomieszczeń ośrodka na lekcje wychowania fizycznego uczniom Z. im. [...] we W. po powodzi z września 2024 r., mimo nadzwyczajnych okoliczności i trudnej sytuacji młodzieży. Opłaty były pobierane sukcesywnie, sytuacja spotkała się z niezadowoleniem lokalnej społeczności oraz władz gminy.

4. Odejście od imprez integracyjnych i o znaczeniu promocyjnym dla gminy, w tym: Dni W., Memoriał im. [...], przy niejednokrotnym wskazywaniu o potrzebie ich realizacji.

5. Ograniczoną ofertę wydarzeń sportowych, rekreacyjnych i turystycznych, co stoi w sprzeczności z deklarowanymi celami zawartymi w programie działania.

6. Brak otwartości na opinie społeczne i krytykę – D. w swoich wystąpieniach konsekwentnie odrzuca odpowiedzialność, powołując się na niezależność instytucji kultury, jednocześnie nie podejmując działań naprawczych.

7. Problemy związane z zarządzaniem oraz kulturą pracy w instytucji, które mogę mieć negatywny wpływ na motywację pracowników, a także na efektywność działalności ośrodka.

Zaznaczano, że wskazane okoliczności spowodowały utratę zaufania Burmistrza Miasta i Gminy Wleń oraz utratę zaufania społecznego, które zostało wyrażone przez większość Radnych Rady Miasta i Gminy Wleń podczas Wspólnego Posiedzenia Komisji Stałych w dniu 9 kwietnia 2025 r. Świadczą one bowiem o istotnym i trwałym odstępstwie od realizacji umowy stanowiącej podstawę powołania [...], co czyni niemożliwym dalsze pełnienie funkcji D. w sposób zgodny z interesem Gminy Wleń oraz zapisami programu działania O., stanowiącym integralną część umowy.

W skardze na to zarządzenie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez odwołanie [...] bez zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez O. we W. ,

2) art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) przez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadą państwa prawa, w sytuacji gdzie organ zaniechał ustalenia związków zawodowych działających w tej oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez O. we W.,

3) art. 8 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego zarządzenia,

4) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zarządzenia sprzecznego z zasadą demokratycznego państwa prawa, w zakresie w jakim organ w sposób arbitralny, budzący wątpliwości i dowolny, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania, a następnie transparentnego i jasnego uzasadnienia wydał zaskarżone zarządzenie;

5) art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący jako [....] odstąpił od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności oraz programu jej działania, w sytuacji gdy to Burmistrz Miasta i Gminy Wleń odstąpił od umowy określającej warunki organizacyjno- finansowe działalności oraz programu jej działania, a zarzucane skarżącemu nieprawidłowości nie zostały w sposób szczegółowy wskazane, ani też przekonywująco umotywowane, w szczególności w zakresie wypełnienia ustawowych przesłanek,

6) art. 15 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. poprzez uznanie, że podstawą odwołania może być własna ocena organu w zakresie wykonywania przez skarżącego umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności, bez wskazania także dokładnie jakich warunków umowy skarżący nie dopełnił i realizacji jakiej części programu nie dokonał,

7) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do wydania zaskarżanego zarządzenia w oparciu o arbitralnie ustalony stan faktyczny sprawy, bez prawidłowego uzasadnienia i bez wiarygodnych dowodów na poparcie twierdzeń, podnoszonym w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumentację na poparcie tych zarzutów oraz wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie oraz zgłosił wniosek o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zdaniem organu, zarzuty podniesione w skardze są bezpodstawne. Jak argumentował Burmistrz, wydając zaskarżone zarządzenie organ działał na podstawie i w granicach prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie naruszył art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Ustalił bowiem, że w O. we W. nie działają związki zawodowe a wypełniając obowiązek z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. zamieścił na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy Wleń oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu wniosek o wydanie opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska D., którego treść przytoczono w odpowiedzi na skargę.

Jak następnie argumentował organ w odpowiedzi na skargę, w związku z zamieszczonym wnioskiem do Burmistrza Miasta i Gminy wpłynęło 6 opinii, w tym 5 od stowarzyszeń. Nie uwzględniając stanowisk przedstawionych przez te podmioty organ wydał zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącego ze stanowiska D.

W ramach polemiki z treścią skargi, organ za błędne ocenił wyrażone w skardze stanowisko, że [...]może być odwołany ze stanowiska tylko w oparciu o przesłanki określone w art. 15 ust. 6 pkt 1-5 ustawy. W nawiązaniu do powyższego stwierdził, że stanowisko skarżącego pomija treść art. 15a ust. 3 pkt 6 u.o.p.d.k. Nadto, treść § 7 ust. 5 umowy z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności O. , w myśl którego: "Przed upływem okresu powołania D. może być odwołany (...):

4) w przypadku odstąpienia od realizacji niniejszej umowy.

Na tle tej argumentacji organ podniósł, że pismem z dnia 17 kwietnia 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy odstąpił od umowy z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności O. we W. oraz Programu jego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Wleń nr 0050.34.2025 z dnia 6 maja 2025 r. wydane w sprawie odwołania skarżącego (z dniem 31 maja 2025 r.) ze stanowiska D. we W.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił m.in. przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.

Przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. stanowi o tym, że do zadań wójta gminy należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. wymienia przypadki, kiedy to [...] powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu. Przywołany w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia przepis art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. stanowi, że [...]powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5

W ramach uwag wstępnych wymaga również odnotowania, że zarządzenie o odwołaniu danej osoby ze stanowiska[...] jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Jako akt z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4702/21; dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako: CBOSA) zarządzenie takie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012 r. II OSK 2693/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. II OSK 169/21, CBOSA). Przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego [...], do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2492/21, CBOSA).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Poza sporem w badanej sprawie pozostaje kwestia wykazania przez skarżącego, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny. Świadczy o tym niewątpliwie przedmiot i treść zaskarżonego zarządzenia, odwołującego skarżącego ze stanowiska D. we W. z dniem 31 maja 2025 r., podczas gdy skarżący został powołany na stanowisko D. wspomnianego O. na okres określony od dnia 1 września 2023 r. do dnia 31 grudnia 2026 r. Skuteczne wniesienie skargi umożliwiało przeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonego zarządzenia. Odwołanie ze stanowiska [...] kształtuje sytuację prawną osoby odwołanej, zatem interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżonym zarządzeniem, którego legalność skarżący kwestionuje w skardze.

W wyniku tej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, co w świetle art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadniało stwierdzenie nieważności tego aktu.

W ocenie Sądu, uzasadniony okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez odwołanie skarżącego ze stanowiska [...] bez zachowania procedury zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez O. we W.

Przepis ten stanowi, że D. powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie [...] następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na [...] w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania [...] funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Stowarzyszenia, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., to nie tylko te stowarzyszenia, które działają w danej instytucji, ale również takie, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji. Co istotne w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. nie została uregulowana ani szczególna procedura pozyskiwania opinii, ani forma ich przekazania organizatorowi kultury przez właściwe stowarzyszenia. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażono pogląd, że obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję z jednej strony nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności. Obowiązkiem organizatora jest ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego [...] . Wypada dodać, że wprawdzie opinie te nią są wiążące, to jednak regulacja dotycząca wspomnianych działań konsultacyjnych posiada znaczenie gwarancyjne dla osoby odwoływanego [...] , jak i stanowi instrument społecznej kontroli działań wskazanych osób.

Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa.

Tymczasem, zarówno w treści zaskarżonego zarządzenia jak i w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na to, że organ podjął próby poszukiwania wspomnianych stowarzyszeń oraz związków zawodowych stosownie do obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. (jedynie w odpowiedzi na skargę organ wskazuje na poczynione ustalenia co do braku funkcjonowania związków zawodowych w O. ). Udokumentowane działania organu w sprawie ograniczyły się jedynie do zamieszczenia stosownego ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Gminy. Zgodzić się należy z zawartą w skardze argumentacją co do braku podstaw do przyjmowania zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez uznanie, że w przepisie tym chodzi jedynie o publikację ogłoszenia o możliwości przedstawienia opinii w sprawie odwołania.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 września 2025 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 188/25, że na gruncie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. intencją ustawodawcy było to, aby to organ zwracał się o wydanie opinii bezpośrednio do stowarzyszeń zawodowych i twórczych, nie zaś to, aby stowarzyszenia samodzielnie poszukiwały informacji w BIP czy na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Gminy.

Tego rodzaju działanie powoduje faktyczne naruszenie obowiązków organizatora zamierzającego odwołać [...] które to obowiązki zostały wyraźnie wskazane w art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Świadczy ono również o pozorności podejmowanych przez organ działań w celu spełnienia obowiązku konsultacyjnego. Nie można bowiem zakładać, że stowarzyszenia zawodowe i twórcze na bieżąco będą przeglądać BIP Gminy (czy śledzić informacje na tablicy ogłoszeń wywieszonej w budynku Urzędu Gminy) z uwagi na ewentualną możliwość odwołania [...], działającej na terenie Gminy.

W sprawie, bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, że w odpowiedzi na opublikowany (na stronie BIP Gminy Wleń oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy Wleń) przez organ wniosek o wydanie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska D. we W. wpłynęło 6 opinii, w tym 5 od stowarzyszeń.

Wskazane uchybienie nie jest jedynym, jakie Sąd dostrzegł w sprawie.

Jak już wspomniano na wstępie, zaskarżone zarządzenie zostało podjęte m.in. na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k., który stanowi, że [...] powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5. Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że decyzja w zakresie odwołania [...] objęta jest uznaniowością. Przy czym jakkolwiek niewątpliwym jest, że ocena czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, to jednak ocena ta nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego.

W nawiązaniu do poczynionej uwagi należy zauważyć, że wskazana w zaskarżonym zarządzeniu podstawa odwołania [...] (art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.) odnosi się do przyczyny odwołania instytucji kultury, która ma charakter stosunkowo niejednoznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK296/22, CBOSA) albowiem formułuje dość ogólną przesłankę - " odstąpienia od realizacji umowy". Stąd też, wystąpienie tej przesłanki w konkretnym przypadku wymaga bardziej wnikliwych ustaleń. Tym ustaleniom należy dać odpowiedni wyraz, wykazując, że [...] dopuścił się naruszenia obowiązków wynikających z umowy.

Z dotychczasowych wywodów wynikają wnioski istotne dla rozpatrywanej sprawy. Otóż, korzystając z możliwości odwołania [...] w powołaniu na przesłankę z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. organ nie może ograniczać się do wymienienia zaniechań w realizacji wiążącej go umowy, lecz powinien opisać fakty, które przemawiają za stwierdzeniem, że [...] istotnie odstąpił od realizacji umowy. W uzasadnieniu aktu odwołującego, ocena wystąpienia przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana z odniesieniem do elementów zebranego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., II SA/Łd 674/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2023 r., II SA/Ke 448/23, CBOSA). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z 4.04.2017 r., sygn. akt II SA/Ol 176/17, Lex nr 2275939, Warszawie z 28.06.2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/16, CBOSA).

Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia wymogu tego nie spełnia.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ ogólnie wskazał, że "[...] do Urzędu oraz Radnych kierowane są liczne sygnały niezadowolenia mieszkańców, co do działalności ośrodka, a także zastrzeżenia dotyczące stylu zarządzania jednostką.". W szczególności, wskazujące na:

1. brak realnej współpracy D. ze środowiskami lokalnymi - z sołectwami, organizacjami pozarządowymi i grupami nieformalnymi w zakresie działalności rekreacyjnej, turystycznej i sportowej;

2. nieprzystępny regulamin wynajmu pomieszczeń O., zniechęcający mieszkańców do korzystania z przestrzeni ośrodka, co przekłada się na niskie dochody i ograniczoną funkcję integracyjną;

3. żądanie odpłatności za udostępnienie pomieszczeń O. na lekcje wychowania fizycznego uczniom Z. im. [...] we W. po powodzi z września 2024 r., mimo nadzwyczajnych okoliczności i trudnej sytuacji młodzieży, co spotkało się z niezadowoleniem lokalnej społeczności oraz władz gminy;

4. odejście od imprez integracyjnych i o znaczeniu promocyjnym dla gminy, w tym: Dni W., Memoriał im. [...], przy niejednokrotnym wskazywaniu o potrzebie ich realizacji.

5. ograniczoną ofertę wydarzeń sportowych, rekreacyjnych i turystycznych, co stoi w sprzeczności z deklarowanymi celami zawartymi w programie działania,

6. brak otwartości na opinie społeczne i krytykę,

7. problemy związane z zarządzaniem oraz kulturą pracy w instytucji, które mogę mieć negatywny wpływ na motywację pracowników, a także na efektywność działalności O.

Wymieniony w zaskarżonym zarządzeniu zarzut "braku realnej współpracy D. ze środowiskami lokalnymi – z sołectwami, organizacjami pozarządowymi i grupami nieformalnymi w zakresie działalności rekreacyjnej, turystycznej i sportowej" koresponduje z zapisem punktu 5 i 8 Programu działania O. we W., stanowiącym załącznik do umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności O. Jego zasadność nie została jednak poparta żadnymi konkretnymi argumentacji, które mogły uzasadniać odstąpienia skarżącego od realizacji Programu Działania O.

Sformułowany w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzut "odejścia od imprez integracyjnych o znaczeniu promocyjnym dla gminy, w tym: Dni W., Memoriał im. [...]" koresponduje z punktem 7 Programu O.: "Kontynuacja rozpoczętych projektów oraz realizacja nowych". Niemniej, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie przedstawia żadnych szczegółów związanych z dotychczasową realizacją w/w projektów, jak również, nie porusza kwestii obiektywnej możliwości kontynuowania tych programów (chodzi głównie o możliwości finansowe), których zaś zaniechanie zarzucono skarżącemu jako D. we W. Warto w tym miejscu zauważyć, że na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. skarżący podnosił, że O. jako instytucja kultury jest finansowo zależna od organizatora a imprezy, w szczególności plenerowe, organizowane były w zależności od środków finansowych jakimi dysponował O.

Sformułowany w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzut "ograniczonej oferty wydarzeń sportowych, rekreacyjnych i turystycznych, co stoi w sprzeczności z deklarowanymi celami zawartymi w programie działania" także nie został poparty żadnymi faktami, które mogłyby potwierdzać tego rodzaju zastrzeżenia, jak i dawać obraz skali zarzucanego ograniczenia ofert sportowych, rekreacyjnych i turystycznych. W ramach tego zarzutu organ nie wykazał również, że za ograniczenie oferty wydarzeń sportowych, rekreacyjnych i turystycznej ponosi odpowiedzialność skarżący.

Sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu zastrzeżenia odnoszące się do "problemów związanych z zarządzaniem oraz kulturą pracy w instytucji, które mogą mieć negatywny wpływ na motywację pracowników, a także na efektywność działalności ośrodka" również ograniczają się jedynie do sformułowanego w ten sposób zarzutu odnośnie do sposobu zarządzania jednostką przez skarżącego.

Podobnie ocenić należy zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego aktu zarzut związany z nieprzystępnym regulaminem wynajmu pomieszczeń O., co w ocenie organu zniechęca mieszkańców do korzystania z przestrzeni O. a w dalszej perspektywie – przekłada się na niskie dochody i ograniczoną funkcję integracyjną.

Z kolei zarzut braku otwartości na opinię społeczną i krytykę, niezależnie od poparcia go odpowiednimi faktami, nie daje się podporządkować pod żaden punkt umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności O. ani programu jego działania.

Podnoszona przez organ kwestia utraty zaufania Burmistrza Miasta i Gminy Wleń oraz zaufania społecznego w stosunku do sposobu pełnienia przez skarżącego funkcji D. nie mieści się natomiast w ustawowych przesłankach z art. 15 ust. 6 pkt 1-5 u.o.p.d.k., w którym to przepisie ustawodawca wymienił przypadki uprawniające do odwołania [...] przed upływem tego okresu na jaki został powołany do pełnienia tej funkcji.

Niezależnie od przedstawionej argumentacji Sąd podziela kierunek wykładni art. 15 ust. 6 pkt 4 jaki pełnomocnik skarżącego reprezentował w skardze oraz na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. Tym samym, nie podziela kierunku wykładni tego przepisu jaką prezentował organ w sprawie (w odpowiedzi na skargę) oraz pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r.) Odnosząc się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, gdzie zwrócono uwagę na treść art. 15a ust. 3 pkt 6 u.o.p.d.k. Sąd stwierdza, że powołany przez organ przepis dotyczy trybu rozwiązania umowy o zarządzanie instytucją kultury a nie umowy o której mowa w ust. 5 art. 15 u.o.p.d.k. Postanowienia umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych O. oraz programu jego działania (§7 ust. 7) na które powołuje się organ nie mogą modyfikować przepisu ustawy. Poza tym, nawet gdyby przyjąć wykładnię art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. prezentowaną przez organ, to braki w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie mogą zostać zastąpione treścią odstąpienia od umowy z dnia 31 sierpnia 2923 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych O. we W. oraz programu jego działania. Abstrahując od tego, że pomieszczona w tym piśmie (z dnia 7 kwietnia 2025 r.) argumentacja ma równie ogólnikowy charakter jak uzasadnienie zaskarżonego aktu to należy w tym miejscu przede wszystkim wskazać, że prawidłowość wydanego w sprawie przez Burmistrza zarządzenia o odwołaniu skarżącego ze stanowiska D. powinna być oceniana na podstawie faktów wskazanych w uzasadnieniu kontrolowanego aktu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dodatkowo należy podnieść, że odstąpienie od realizacji umowy musi wiązać się z wykazaniem zawinionego i zamierzonego działania [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 296/22, CBOSA).

O czym była już mowa, brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z odwołaniem ze stanowiska [...] nie powinien być odczytywany jako równoznaczny z możliwością dokonania tej czynności w sposób dowolny. Podstawowe znaczenie przypisać należy bowiem prawidłowemu wykazaniu przez organ administracji zaistnienia sytuacji odpowiadających materialnoprawnym podstawom podjęcia aktu odwołującego [...] z zajmowanego stanowiska, przed upływem okresu na jaki został powołany, określonych w sposób wyczerpujący w art. 15 ust. 6 pkt 1-5 u.o.p.d.k.

W sprawie, przesłanka z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. nie została w ocenie Sądu wykazana, co czyni uzasadnionym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.

Nie mogły zasługiwać natomiast na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Akt o odwołaniu [...] nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniach kończących się wydaniem zarządzeń nie stosuje się przepisów k.p.a., chyba że co innego wynika wprost z danej regulacji. Ani jednak przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie odsyłają wprost lub chociażby pośrednio do przepisów k.p.a. w procesie wydawania zarządzenia o odwołaniu osoby ze stanowiska [...] (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 588/18).

Przesłanki nieważności zarządzenia określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Jednak tylko istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2021 r. II OSK 2818/18, CBOSA).

W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem procedury (w zakresie omówionego wcześniej wymogu przeprowadzenia działań konsultacyjnych o jakich stanowi art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k.) a nadto również z istotnym naruszeniem materialnoprawnej podstawy jego wydania tj. art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. poprzez niewłaściwe, pozbawione należytego uzasadnienia zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł o nieważności zaskarżonego zarządzenia (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.