Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 86/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Burmistrza Gminy [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 14 grudnia 2018 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 14 grudnia 2018 r.; 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 86/19, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2018 r., który wpłynął do Urzędu Miejskiego w dniu 24 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] wniosło, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznych:

1. wycenę nieruchomości gruntowej, w tym również wycenę rzeczoznawcy majątkowego, dz. nr [...], położonej w obrębie [...] miasto W.,

2. wycenę nieruchomości gruntowej, w tym również wycenę rzeczoznawcy majątkowego, dz. nr [...], położonej w obrębie [...] miasto W.,

3. wycenę nieruchomości gruntowej, w tym również wycenę rzeczoznawcy majątkowego, dz. nr [...], położonej w obrębie [...] miasto W.,

4. wycenę nieruchomości gruntowej, w tym również wycenę rzeczoznawcy majątkowego, dz. nr [...], położonej w obrębie [...] miasto W.,

5. informacji, kto wpłacił wadia, kto przystąpił do przetargów, które działki zostały sprzedane i jaka była cena sprzedaży - dotyczy przetargów na ww. działki.

Pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. Burmistrz udzielił wnioskowanej informacji publicznej w części. Wskazał, że informacje, o które wnioskodawca wystąpił zostały podane do publicznej wiadomości w ogłoszeniach o przetargu zamieszczonych na stronach internetowych:

1. http://bip.[...].pl/strony/5140.dhtml

2. http:/ /bip.[...].pl/strony/5525.dhtml

3. http:/ /bip.[...].pl/strony/4636.dhtml

Natomiast informacje, o tym które z nieruchomości zostały sprzedane i za jaką cenę można uzyskać na następujących stronach internetowych:

1. http://bip.[...].pl/unzip/4930.dhtml str.88,

2. http://bip.[...].pl/unzip/5673.dhtml str.81.

Organ wskazał także, że operaty szacunkowe, wykonane na zlecenie organu administracji publicznej nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako "u.d.i.p.").

Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 2204), operaty szacunkowe można udostępnić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść.

Niezadowolone z treści rozstrzygnięcia Stowarzyszenie, wywiodło skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 grudnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd pierwszej instancji poniósł, że w odniesieniu do trybu, w jakim powinna zostać udzielona wnioskowana informacja publiczna wymaga zaznaczenia, że zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy zaistnieje konieczność poboru opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadomi wnioskodawcę o jej wysokości w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a następnie udostępni informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Tym samym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten, w ustawowo określonym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi w tym terminie wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., jednocześnie informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Zasady i tryb dostępu do informacji takich jak np. operaty szacunkowe, zostały uregulowane odrębnie w art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta w obecnym kształcie w sposób odrębny reguluje dostęp do danych operatu szacunkowego i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Wobec tego podmiot informacyjnie zainteresowany nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone.

W ocenie WSA w Szczecinie, uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na przepisy u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest wyłączone na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym prawidłowa była też forma załatwienia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej - tj. pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia 31 grudnia 2018 r. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania tej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy wniosek, w którym powołano się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, jej nie dotyczył, to odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie w formie pisma informacyjnego, co też prawidłowo uczyniono w sprawie.

W dniu 26 lutego 2020 r. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od przekazania akt i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p w związku z art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. i kreuje odrębne zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, ponieważ zaskarżone orzeczenie w pełni odpowiada prawu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 5 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej (np. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Stanowisko powyższe zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano.

Z treści art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 k.p.a., co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Druk Nr 1468, Sejm V Kadencji, tekst za LEX). Tylko więc pozornie może się wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd ogólnie w art. 73 k.p.a. (por. J. Jaworski (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156).

Stwierdzić zatem należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji, nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. Powyższe oznacza, że organ, a za nim Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznali, iż operat szacunkowy nie podlega udostępnieniu. Dokument taki posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z tym należało uznać, że Burmistrz dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie operatów szacunkowych, wykonanych na zlecenie organu, a dotyczących wyceny działek wskazanych we wniosku z dnia 14 grudnia 2018 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w całości oraz zobowiązał Burmistrza Gminy [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 14 grudnia 2018 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (pkt 1).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Burmistrz Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 14 grudnia 2018 r., o czym orzeczono jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. Organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi. Ustosunkował się bowiem do wniosku w terminie zakreślonym przepisami u.d.i.p., jednakże nieprawidłowe rozpoznanie wniosku wynikało z błędnego przyjęcia, że operat szacunkowy nie podlega udostępnieniu. Brak jest zatem podstaw by zwłoce organu przypisać charakter rażący.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 660 złotych. Na koszty te składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł).