Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

1. Wnioskiem z 14.12.2018 r., który wpłynął do Urzędu Miejskiego w dniu 24.12.2018 r. Stowarzyszenie [...] (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wniosło, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznych:

1). wycenę nieruchomości gruntowej, w tym również wycenę rzeczoznawcy majątkowego, dz. nr [...], położonej w obrębie [...] miasto W.,

2). wycenę nieruchomości gruntowej, w tym również wycenę rzeczoznawcy majątkowego, dz. nr [...], położonej w obrębie [...] miasto W.,

3). wycenę nieruchomości gruntowej, w tym również wycenę rzeczoznawcy majątkowego, dz. nr [...], położonej w obrębie [...] miasto W.,

4). wycenę nieruchomości gruntowej, w tym również wycenę rzeczoznawcy majątkowego, dz. nr [...], położonej w obrębie [...] miasto W.,

5). informacji, kto wpłacił wadia, kto przystąpił do przetargów, które działki zostały sprzedane i jaka była cena sprzedaży - dotyczy przetargów na w/w działki.

2. Pismem z [...]12.2018 r. Organ – Burmistrz W. udzielił wnioskowaną informację publiczną w części.

Wskazał, że iż informacje, o które Strona skarżąca wystąpiła zostały podane do publicznej wiadomości w ogłoszeniach o przetargu zamieszczonych na stronach internetowych:

1). [...]

2). [...]

3).[...]

Natomiast informacje, o tym które z nieruchomości zostały sprzedane i za jaką cenę można uzyskać na następujących stronach internetowych:

- [...] str.88,

- [...] str.81.

Organ wskazał także, że operaty szacunkowe, wykonane na zlecenie organu administracji publicznej nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej przywoływana jako: "u.d.i.p.").

Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, operaty szacunkowe można udostępnić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść.

3. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Strona skarżąca wywiodła skargę na bezczynność Organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 grudnia 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym 18 grudnia 2018 r.)

W skardze zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483), art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a., art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacje nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowo wskazanym, a także art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że przedmiotem sporu jest okoliczność, czy w przypadku przedmiotu wniosku doszło do wykreowania odmiennego trybu dostępu, który wyłącza dostęp na zasadach u.d.i.p.

Strona skarżąca przywołała treść art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 25 października 2018 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 poz. 2204) podnosząc, że jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Strona skarżąca wobec tego podniosła, że ustawodawca nie wskazuje w żaden sposób intencji odmiennego uregulowania dostępu do tejże informacji, a wyłącznie kreuje dodatkowy obowiązek po stronie Organu, polegający na konieczności umożliwienia osobie, której interesu prawnego dotyczy treść operatu, przeglądanie go i sporządzanie z niego notatek i odpisów.

W ocenie Strony skarżącej operat szacunkowy stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p., i podlega udostępnieniu na zwykłych zasadach. Poprzez nieudostępnienie informacji będącej przedmiotem wniosku Organ pozostaje w bezczynności.

4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

5. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W związku z powyższym, przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.

6. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy, w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 grudnia 2018 r. o udostępnienie wyszczególnionych we wniosku informacji.

7. Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na swój przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

8. Wskazać również należy, że nie budzi wątpliwości, iż wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej

(tj. ponagleniem, które zastąpiło zażalenie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), a zatem wyłączony został obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Dlatego też należało uznać, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

9. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi trzeba przede wszystkim wskazać, że w kontrolowanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. burmistrza, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim byłby on dysponentem żądanej informacji oraz zastosowanie do żądanej informacji miałby tryb przewidziany w u.d.i.p. Stosownie bowiem do treści przywołanego powyżej przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej.

10. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny sposobu postępowania Organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 grudnia 2018 r., a w konsekwencji konieczności ustalenia czy Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności.

11. Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru żądanej informacji, wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tak rozumianą informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Na uwagę w tym względzie zasługuje również treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednocześnie stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.d.i.p., za informację publiczną należy m.in. uznać informację o podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz o zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych, jak również majątku publicznym. Tym samym przyjąć należy, że wobec braku zamkniętego katalogu informacji publicznych, o zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji i jej treść.

12. W odniesieniu do trybu, w jakim powinna zostać udzielona wnioskowana informacja publiczna wymaga zaznaczenia, że zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy zaistnieje konieczność poboru opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadomi wnioskodawcę o jej wysokości w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a następnie udostępni informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Tym samym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi w tym terminie wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., jednocześnie informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

13. W tym miejscu wskazać także należy, że zasady i tryb dostępu do takich informacji, jak np. operaty szacunkowe, zostały uregulowane odrębnie w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w obecnym kształcie w sposób odrębny reguluje dostęp do danych operatu szacunkowego i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego podmiot informacyjnie zainteresowany nie może dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone. I to stanowisko Organu Sąd w pełni podziela wskazując na ugruntowane i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w tożsamych sprawach (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SAB/Rz 1/18, LEX nr 2486405, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2017 r., sygn. IV SAB/Wr 136/17, LEX nr 2376318, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 142/14, LEX nr 1590986, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r. (sygn. II SAB/Bk 113/18, LEX nr 2591267, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2018 r. (sygn. IV SAB/Po 32/18, Legalis 1795583. Wszystkie przytoczone orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższy pogląd akceptowany jest bez zastrzeżeń przez doktrynę prawa

(por. E. Bończak- Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany do art. 156 teza 3, Opublikowano: WKP 2018).

W ocenie Sądu zatem, uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na przepisy u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest wyłączone na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W związku z powyższym prawidłowa była też forma załatwienia wniosku Strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej - tj. pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy.

W sytuacji natomiast, gdy wniosek Strony skarżącej - w którym powołano się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej - jej nie dotyczył, odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie w formie pisma informacyjnego, co też prawidłowo uczyniono w rozpatrywanej sprawie.

14. Końcowo wskazać trzeba, że w zakresie udzielenia informacji publicznej, organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę. Bez znaczenia dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, jest fakt, czy dana odpowiedź Stronę skarżącą satysfakcjonuje.

W tej sprawie, skoro w terminie wskazanym w treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Burmistrz udzielił informacji w zakresie, w jakim takie informacje w ogóle stanowiły informacje publiczne podlegające udostępnieniu, to skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.