Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, ze "[...]"r. do Urzędu Gminy G wpłyną wniosek A G o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich - kurników o łącznej maksymalnej obsadzie "[...]" DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr. ewid. "[...]"i "[...]" w miejscowości U gm. G.

Postanowieniem z dnia "[...]"r. znak: "[...]" Wójt Gminy G, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia. W motywach uzasadnienia wskazano, że w dniu "[...]"r. Rada Gminy G (dalej: Rada) podjęła uchwałę nr "[...]’ w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U, gm. G, obejmującego działki ewidencyjne nr. "[...]"i "[...]" tj. działki objęte wnioskiem A G o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu "[...]"r. do organu I instancji wpłyną zaś wniosek Stowarzyszenia P- organizacji ekologicznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony o zawieszenie postępowania z uwagi na przystąpienie przez Radę do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji. Uznano zatem, że podjęcie przez Radę Gminy G uchwały nr. "[...]" z dnia "[...]"r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a., który stanowi, że gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji zawiesza postępowanie. Nadto wyjaśniono, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą miały wpływ na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu.

Od powyższego postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O wniósł A G, żądając uchylenia rozstrzygnięcia procesowego. W jego ocenie okoliczność podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt.4 k.p.a. Skarżący podniósł, że obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem obowiązującym na dzień orzekania, a nie z prawem, które może zmienić się w przyszłości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O (dalej: SKO, Kolegium), rozstrzygnięciem mylnie nazwanym decyzją, z dnia "[...]"r. uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że kwestie związane z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uregulowano w ustawie z 3 października 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r. poz. 1405 ze zm.) dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. Przytoczono treść art. 80 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym: właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin (...).

Przytoczono obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania uregulowane w art. 97 § 1 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki z art. 97§ 1 pkt.4 k.p.a., wyjaśniono, że zagadnienie wstępne jako przeszkoda uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy zagadnienie to powstaje w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazywał organ zagadnieniem wstępnym mogą być kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, wobec czego zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu lub sądu, a ponadto zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Jak podkreślano, przywołując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 28.10.2010r. (sygn. akt III SA/Lu 248/10) by zawiesić postepowanie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego. Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie było by możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. Kolegium wywiodło, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie zawiera regulacji uzależniających wydanie decyzji w sprawie zmiany środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia od uprzedniego zakończenia procedury sporządzenia planu miejscowego i uchwalenia tego planu. Przywoływany już art. 80 ust. 2 ustawy uzależnia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, od stwierdzenia przez właściwy organ zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan ten został uchwalony. Wobec tego należało przyjąć, iż nie występuje bezpośrednia zależność odpowiadająca wypracowanej przez orzecznictwo sądowo-administracyjne definicji zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być wydana także w sytuacji, w której teren planowanej inwestycji został objęty procedurą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyło Stowarzyszenie P zarzucając naruszenie art. 6, 7, 77 §1, 97 §1 pkt. 4 k.p.a. poprzez:

- niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy,

- błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- brak rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

- błędne uznanie, że podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanego przedsięwzięcia nie stanowi zagadnienia w rozumieniu art. 97 §1 pkt.4 k.p.a. wobec czego nieuzasadnione jest zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich - kurników o łącznej obsadzie "[...]" DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr. ewid."[...]", "[...]" w miejscowości U, gm. G.

Wniesiono o zmianę rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]"r. przez utrzymanie w mocy postanowienia Wójta Gminy G z "[...]"r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 6-u budynków inwentarskich- kurników o łącznej obsadzie "[...]" DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr. ewid. "[...]" w miejscowości U, gmina G, do czasu sporządzenia i uchwalenia przez Radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar nieruchomości ozn. nr. ewid. "[...]" obręb U.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy omówiono wykładnię art. 97 §1 pkt.4 k.p.a. dokonaną przez Kolegium. Zanegowano stanowisko Kolegium dotyczące braku podstaw do zawieszenia postępowania. Nie zaakceptowano stanowiska, iż żaden przepis prawa nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia od uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. działki będące własnością A G, na których planuje on wspomnianą inwestycję i będzie miało wpływ na los tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją wcześniejsza argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) dalej: p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Mając na uwadze wskazane kryteria kontroli sądowej stwierdzono, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O z "[...]"r. uchylająca postanowienie Wójta Gminy G z "[...]"r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich - kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid. "[...]" i "[...]" w miejscowości U gm. G. W tym miejscu należy jedynie zasygnalizować, że błędnie nazwano to rozstrzygnięcie "decyzją", dlatego też postanowieniem z dnia "[...]"r. nr "[...]" Kolegium sprostowano nazwę wydanego aktu jako "postanowienie".

Jako powód zawieszenia postępowania wskazano uchwałę Rady Gminy G nr "[...]" z "[...]"r., którą przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego U, gm. G, co uznane zostało za okoliczność odpowiadającą przesłance określonej w art. 97 §1 pkt.4 k.p.a.

Należy wyjaśnić, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.12.2012r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem. W razie, gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11.01.2017r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

Zawieszenie postępowania administracyjnego, oznacza przerwanie jego biegu co równoznaczne jest z odstąpieniem od generalnej zasady ciągłości postepowania administracyjnego i szybkości postępowania. Zawieszenie postepowania traktowane winno być zatem jako działanie szczególne, stanowiące swoisty wyjątek. Z tego też względu przepisy odnoszące się do zawieszenia postępowania nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający.

W kontekście niniejszej sprawy zaznaczyć należy także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to akt prawa miejscowego przyjmowany w formie uchwały właściwej rady gminy. Nie stanowi on zatem rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej i konkretnej. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt stanowienia prawa. Plan jako akt prawotwórczy ma zatem co do zasady działanie prospektywne i odnosi się do zdarzeń przyszłych, zgodnie z zasadą nie działania prawa wstecz. W drodze wyjątku ustawodawca w art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wskazano natomiast, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1)w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2)w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Należy wskazać, że regulacje te nie dotyczą jednak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Ustawa z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zawiera zaś podobnej regulacji umożliwiającej zawieszenie postępowania w sprawie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w razie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec braku regulacji szczególnych stwierdzić należało, że przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić przesłanki określonej w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazano wyżej przystąpienie do sporządzania planu miejscowego nie stanowi zagadnienia, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Poza tym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zaś rozstrzygnięcia, jest to akt prawodawczy, zmieniający powszechnie obowiązujący stan prawny na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego państwa.

Reasumując Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, iż w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy G nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie toczącego się postępowania, w tym nie wyłoniło się zagadnienie wstępne, czyniące koniecznym zawieszenie tego postępowania na podstawie cytowanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie administracyjne rozstrzyga w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili orzekania, zaś przyszłe zmiany prawa, tak miejscowego, jak i powszechnie obowiązującego, nie mogą stanowić przesłanki zawieszenia postepowania w oczekiwaniu na ich wprowadzenie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym art. 80 ust.2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzależnia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od stwierdzenia przez właściwy organ zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan ten został uchwalony. Oznacza powyższe, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia może być wydana także w sytuacji, w której teren planowanej inwestycji został objęty procedurą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym uznając złożoną skargę za niezasadną, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.