Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta [...], Prezydenta Miasta [...], K. L. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1921/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. umarza postępowanie kasacyjne ze skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta [...] i Miasta [...] , 3. zwraca Miastu [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisów od cofniętych skarg kasacyjnych z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1921/13, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] o pow. 1066 m2 ozn. "[...]" stała się z dniem 21 listopada 1945 r., tzn. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), własnością m.st. Warszawy, natomiast w 1950 r., z chwilą likwidacji gmin, własnością Skarbu Państwa. Obecnie nieruchomość ta stanowi własność m.st. Warszawy.

Wnioskiem z dnia 9 listopada 1948 r. adwokat A. H. pełnomocnik H. L. vel K. wystąpił w trybie art. 7 dekretu, z wnioskiem o przyznanie na rzecz H. L. v K. za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jego mocodawczyni na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1945 r. wprowadzona została w posiadanie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Prezydium Rady Narodowej w m.st.Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] odmówiło byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2000r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1953 r.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,8179 gruntu zabudowanego o pow. 259 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ew. nr 87/1 w obrębie [...] na rzecz K. L., E. R., J. B., A. C., M. K., A. K., B. C., M. S., P. J. S., P. S., B. S., A. S., G. Z., T. S., M. D., K. S., K. J., T. G., Z. C., K. C., T. C. i J. C., każdemu w odpowiednim udziale oraz ustalił z tego tytułu czynsz symboliczny. Organ odmówił jednocześnie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego udziału w przedmiotowym gruncie wynoszącym 0,1821, związanego z wykupionymi lokalami nr 23, 26 i 29.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 6 kwietnia 2001 r. L.Dz. [...] tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był na S. K. i W. K. w równych częściach, natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono następstwo prawne po byłych właścicielach. W ocenie organu w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem wniosek dekretowy złożony został w terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu. Ponadto zgodnie z uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przedmiotowy grunt znajduje się w strefie M1 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co spełnia warunek wynikający z art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Organ podał również, że budynek mieszkalny położony przy ul. [...], zgodnie z pismem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy Warszawa Centrum z dnia 7 maja 2001 r. znajdował się na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., a zatem spełnia warunki określone w art. 5 dekretu. Świadczy o tym również zdjęcie lotnicze wykonane w 1945 r., na którym ww. budynek jest widoczny. Obecnie oddzielne budynki o adresie [...] stanowią wyodrębnione części dawnego budynku o adresie [...]. W budynku przy ul. [...] sprzedano w formie aktów notarialnych na rzecz najemców lokale o nr 23, 26 i 29 z jednoczesnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego ułamkowych części gruntu, stąd brak było możliwości ustanowienia na tej części użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, polegające na ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, pomimo braku wniosku uprawnionego podmiotu w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek dekretowy złożony został przez pełnomocnika H. L., w jej imieniu i zawierał żądanie przyznania prawa własności czasowej na jej rzecz. Z kolei art. 7 ust. 1 dekretu przewidywał przyznanie takiego prawa jedynie na rzecz osób, które były właścicielami nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. Zgodnie natomiast z postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po S. K. całość praw do spadku nabył K. L., natomiast jego żonie, a matce K. L. przysługiwało jedynie prawo dożywotniego użytkowania na połowie spadku.

W odpowiedzi na skargę K. L. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w dacie składania wniosku dekretowego był niepełnoletni, a zatem jego matka działała jako przedstawiciel ustawowy. Ponadto w treści samego wniosku dekretowego wskazano, że wnioskodawczyni została na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie wprowadzona w posiadanie nieruchomości (...), wobec czego wystąpiono o ustanowienie na jej rzecz prawa własności czasowej. Z powyższego wynika zatem, że H. L. działała w imieniu i na rzecz małoletniego właściciela nieruchomości. Również organ dekretowy, do którego powyższy wniosek wpłynął, nie kwestionował interesu prawnego wnioskodawczyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1921/13 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd podał, że Prezydent m.st. Warszawy w sentencji zaskarżonej decyzji wskazał, iż postępowanie administracyjne prowadzone było na wniosek z dnia 9 listopada 1948 r. adwokata A. H. pełnomocnika H. L. vel K., działającej na rzecz nieletniego K. L. vel K. poprzedniego właściciela hipotecznego o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Tymczasem ze złożonego wniosku dekretowego wynika, że adwokat A. H. działał jedynie w imieniu H. L. vel K. i wystąpił o ustanowienie na jej rzecz prawa własności czasowej. Powyższe potwierdza również załączone do wniosku pełnomocnictwo udzielone przez wnioskodawczynię adwokatowi A. H. We wniosku powołano się ponadto na postanowienie Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1945 r., którym H. L. vel K., działająca na swoją rzecz oraz jako główna opiekunka nieletniego K. L. vel K. wprowadzona została w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że H. L. vel K. działała w niniejszej sprawie w imieniu własnym, a nie jako opiekun nieletniego K. L. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie przeprowadził jednak postępowania dowodowego w tym zakresie, przyjmując, że wniosek złożony został przez H. L. vel K. działającą w imieniu K. L. W ocenie Sądu I instancji uchybienie powyższe jest o tyle istotne, że postępowanie prowadzone w trybie art. 7 dekretu jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Każdorazowo koniecznym jest zatem zbadanie, czy wnioskodawca jest osobą uprawnioną do wystąpienia z takim wnioskiem, a co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 7 ust. 1 dekretu, jak również przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy H. L. była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie na jej rzecz prawa własności czasowej. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. zabrakło. Organ przyjął natomiast, bez dokonania dogłębnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że wniosek dekretowy złożony został w imieniu K. L. vel K.

Od w/w wyroku zdanie odrębne złożyła sędzia Elżbieta Lenart. W jej ocenie skargę należało oddalić.

Sędzia podkreśliła, że istota powstałego w niniejszej sprawie zagadnienia sprowadza się do oceny, czy wniosek dekretowy wniesiony w niniejszej sprawie przez opiekunkę K. L. został złożony tylko w jej własnym imieniu, czy też w imieniu syna K. L., wówczas małoletniego właściciela nieruchomości.

W ocenie sędziego, składającego zdanie odrębne, we wniosku z dnia 9 listopada 1948 r. adwokat A. H. wskazał co prawda, iż działa jako "pełnomocnik H. L. vel K." oraz wniósł "o przyznanie H. L. vel K. za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości...", to jednak w pierwszym akapicie tego pisma powołał się również na uprzednio wskazane postanowienie Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1945 r., wprowadzające jego mocodawczynię "działającą na swoją rzecz i jako główną opiekunkę nieletniego K. L. vel K." w posiadanie przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Nie można więc tej okoliczności pominąć. Zdaniem sędziego należało zatem uwzględnić fakt, iż osoba składająca wniosek była spadkobiercą właściciela przeddekretowego – chociaż z tego tytułu nie przysługiwało jej prawo własności nieruchomości, a tylko prawo dożywotniego użytkowania jej części. Przy czym była ona jednocześnie przedstawicielem ustawowym syna K., który będąc spadkobiercą po tej samej osobie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji oznaczało to, że H. L. zobowiązana była sprawować pieczę nie tylko nad synem, ale także dbać o jego majątek.

Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ, jeśli wniosek budzi wątpliwości powinien je wyjaśnić. Natomiast, zgodnie z art. 9 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają też czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazano, że w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. II OSK 448/13) tenże sąd zwrócił uwagę, iż zasada "ignorantia iuris nocet" nie obowiązuje w postępowaniu administracyjnym, zaś obowiązek informowania i wyjaśniania stronom okoliczności prawnych i faktycznych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. To samo dotyczy zatem także nieprecyzyjnego określenia strony wnoszącej podanie do organu.

W ocenie sędziego składającej zdanie odrębne, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnych wątpliwości, iż H. L. nie była właścicielem w/w nieruchomości, jak też, że jednocześnie była ustawowym przedstawicielem małoletniego wówczas właściciela – to organ zobowiązany był wziąć pod uwagę pełnioną przez nią rolę przedstawiciela ustawowego albo sprecyzować tę wątpliwość. Zwłaszcza, że we wniosku powołała się na swoje prawa wynikające z postanowienia, które wprowadzało ją jako "główną opiekunkę K. L." w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Również fakt, że wniosek złożył jej pełnomocnik będący adwokatem, nie powoduje ustania obowiązku organu do ustalenia rzeczywistej woli strony – co w niniejszej sprawie jest już niemożliwe z uwagi na śmierć wnioskodawczyni.

Podkreślono, że organ nie może ewentualnych niedopatrzeń, czy też drobnych uchybień strony, interpretować w sposób uniemożliwiający realizacje praw tej strony. Zwłaszcza w postępowaniu, które w istocie powoduje wywłaszczenie z posiadanych przez ten podmiot praw rzeczowych.

W ocenie sędziego zgłaszającej votum separatum nie można także pominąć stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w analogicznej sprawie - w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1547/11, w którym to wyroku Sąd wskazał, ze zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że małżonek pozostały przy życiu jest nie tylko użytkownikiem wieczystym, lecz również spadkobiercą zmarłego małżonka i wszystkie zasady dotyczące spadków mają do niego zastosowanie, a więc m.in. obejmuje on spadek z mocy prawa z chwilą śmierci spadkodawcy, może zrzec się spadku, odpowiada odpowiednio za długi i ciężary spadku, a także jest legitymowany do wszczęcia postępowania spadkowego. Odmienny pogląd uznający małżonka jedynie za użytkownika, a nie za spadkobiercę, jak to wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, był odosobniony i prezentowany w XIX wieku. Konkludując Sąd stwierdził, że żona – jako spadkobierczyni męża – była osobą legitymowaną do złożenia wniosku dekretowego nie tylko jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki, ale również we własnym imieniu jako następca prawny współwłaściciela nieruchomości. Mogła też skutecznie udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu dotyczącym przyznania własności czasowej.

Według sędziego w niniejszej sprawie Sąd winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę m.in. reprezentowany wyżej pogląd, iż żona, jako następca prawny byłego właściciela nieruchomości – posiadała uprawnienia wynikające z art. 7 ust. 1 w/w dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Wobec tego oceniając zaskarżoną decyzję sędzia zgłaszająca zdanie odrębne uznała, że jej uchylenie spowodowałoby zanegowanie prawidłowej praktyki organu, który uznał, że wnioskodawczyni – składając wniosek dekretowy – działała także w interesie małoletniego znajdującego się pod jej opieką. Prezydent m.st. Warszawy dokonał zatem interpelacji wniosku w sposób korzystny dla następcy prawnego właścicieli przeddekretowych – nie nadużywając jednocześnie granic prawidłowej interpretacji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1921/13, cztery odrębne skargi kasacyjne wnieśli:

1) Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez r. pr. D. S. zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez r. pr. W. P. zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

3) K. L., reprezentowany przez adw. R. N. (obecnie zmiana pełnomocnika na r. pr. M. M.), zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie,

4) M. S., reprezentowany przez adw. E. P., zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ad. 1 i 2. Skargi kasacyjne Miasta Stołecznego Warszawy i Prezydenta m. st. Warszawy są tożsame. W skargach tych zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 27 § 1 dekretu z dnia 22 stycznia 1946 r. Prawo rodzinne w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że H. L. vel K. działała w niniejszej sprawie wyłącznie w imieniu własnym, a nie jako przedstawiciel ustawowy małoletniego K. L. i w konsekwencji uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego udziału 0,8179 gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ew. 87/1 w obrębie [...],

2) naruszenie art. 232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego poprzez niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji nieuznanie przez Sąd, że H. L. vel K. jako małżonek pozostający przy życiu będący przedstawicielem ustawowym małoletniego dziecka będącego spadkobiercą byłego właściciela nieruchomości, jest legitymowana do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie tylko jako przedstawiciel ustawowy małoletniego syna, ale również we własnym imieniu jako następca prawny dawnego właściciela nieruchomości,

3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego udziału 0,8179 gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka ew. 87/1 w obrębie [...], podczas gdy stan sprawy uzasadniał oddalenie skargi, zaś organ wydający decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych wskazano, że w dacie składania wniosku dekretowego, tj. w dniu 9 listopada 1948 r. następca prawny byłych właścicieli hipotecznych nieruchomości K. L. miał osiem lat. Opieka nad nim przeszła bezspornie na matkę H. L. vel K. z chwilą śmierci S. K. w dniu 23 czerwca 1944 r. Niezależnie od tego, H. L. vel K. jako wdowie, zgodnie z art. 232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego, przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania.

Zdaniem skarżących kasacyjnie treści wniosku dekretowego z dnia 9 listopada 1948 r., nie sposób interpretować czysto literalnie, ale należy dokonać dogłębnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ten jednoznacznie wskazuje, że H. L. vel K. działała jako przedstawiciel ustawowy K. L., jak i we własnym imieniu jako osoba uprawniona z prawa dożywocia.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był również uwzględnić fakt, iż treść omawianego wniosku dekretowego złożonego przez adwokata A. H. nie budziła również wątpliwości organów rozpoznających wniosek dekretowy w dniu 26 sierpnia 1953 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [..] sierpnia 1953 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom S. K. oraz spadkobiercom W. K. i H. L. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...] stwierdziło nieważność w/w orzeczenia administracyjnego z racji ustaleń organu w zakresie korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Ani Prezydium Rady Narodowej ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało jednak w żaden sposób wniosku dekretowego ani uprawnień H. L. do reprezentowania małoletniego syna K. L.

Wskazano, że analogiczna sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 24 października 2012 r. w sprawie sygn. I OSK 1547/11, stwierdził m. in., że matka dziecka, której przysługiwało również prawo dożywotniego użytkowania ½ części majątku spadkowego, była osobą legitymowaną do złożenia wniosku dekretowego nie tylko jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki, ale również we własnym imieniu jako następca prawny współwłaściciela nieruchomości. Podano, że NSA podkreślił, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że małżonek pozostały przy życiu nie jest tylko użytkownikiem, lecz również i spadkobiercą zmarłego małżonka i wszystkie zasady dotyczące spadków mają do niego zastosowanie, a więc m.in. obejmuje on spadek z mocy prawa z chwilą śmierci spadkodawcy, może zrzec się spadku, odpowiada odpowiednio za długi i ciężary spadku, a także jest legitymowany do wszczęcia postępowania spadkowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie podzielili pogląd wyrażony w zdaniu odrębnym złożonym do zaskarżonego wyroku. Wskazano, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem złożonym de facto w imieniu 8 letniego wówczas dziecka, które z całą pewnością nie może odpowiadać za sformułowania zawarte we wniosku składanym w jego imieniu. Słusznie zatem – w ocenie m. st. Warszawy i Prezydenta m. st. Warszawy – sędzia WSA w uzasadnieniu zdania odrębnego wskazała, że działanie Prezydenta m.st. Warszawy realizuje normę generalną zawartą w art. 8 k.p.a. – pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz art. 7 k.p.a., nakazującym uwzględnianie słusznego interesu obywateli, jeżeli nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Trafnie wskazano również, że z zasady tej wywieść należy, że organ nie może ewentualnych niedopatrzeń, czy też drobnych uchybień strony, których bezwzględne przestrzeganie w istocie stanowiłoby zaprzeczenie oczywistego celu działania wnioskodawcy, interpretować w sposób uniemożliwiający realizację prawa tej strony. W ocenie skarżącego kasacyjnie uchylona decyzja Prezydenta m.st. Warszawy w pełni realizowała zasady wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a., jak również była zgodna z linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Końcowo wskazano, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. została wykonana, bowiem na jej podstawie została już zawarta umowa objęta aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rep [...], zaś Miasto stołeczne Warszawa jest stroną tejże umowy jako właściciel nieruchomości.

Ad. 3) W skardze kasacyjnej złożonej przez K. L. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a w konsekwencji na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy, kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie, czy decyzja administracyjna została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa powszechnego, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne w toku postępowania były prawidłowe — czego Sąd orzekający w tej sprawie nie uczynił przyjmując jedynie za własne stanowisko zaprezentowane we wniesionej skardze przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez sąd orzekający jedynie do rozpoznania podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz pominięcie niezbędnej w niniejszej sprawie analizy prawnej i sposobu stosowania przepisów prawnych w rozpoznawanej sprawie;

2) nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa cywilnego, w tym art. 341 i n. w zw. z art. 578 i n. Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego oraz art. 22 § 1 w zw. z art. 27 § 1 dekretu z dnia 22 stycznia 1946 r. Prawo rodzinne oraz przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, poprzez uznanie, iż H. L. vel K. – matka K. L. – działała w okolicznościach niniejszej sprawy jedynie w imieniu własnym, a nie jako opiekun prawny małoletniego syna;

3) art. 232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez uznanie, iż osoba mająca prawo dożywotniego użytkowania części majątku spadkowego nie jest uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie uprawnień dotyczących nieruchomości wchodzącej w skład tego spadku;

4) art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie prawa użytkowania do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] został złożony przez nieuprawniony podmiot, mimo, iż w realiach tej sprawy wniosek dekretowy złożony w dniu 9 listopada 1948 r. był skuteczny niezależnie od tego, czy H. L. vel K. złożyła go w imieniu własnym, czy w imieniu małoletniego syna K. L.;

5) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 16 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, poprzez uznanie, iż wniosek z dnia 9 listopada 1948 r. został złożony nieskutecznie, mimo, iż rozpoznający podanie organ dekretowy uznał, iż nie zawierało ono braków formalnych wobec czego nie wezwał do ich uzupełnienia, a w konsekwencji rozpoznał wniosek ostateczną decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w pełni podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu do zdania odrębnego od wyroku sądu orzekającego, tak w ocenie rzeczywistej treści wniosku dekretowego i woli wnioskodawcy, jak również przedstawicielstwa ustawowego nad małoletnim synem, co obligowało — jak wskazała sędzia – nie tylko do sprawowania pieczy nad synem, ale także do dbania o jego majątek. Ponadto skarżący zgodził się ze stanowiskiem ujętym w zdaniu odrębnym w kwestii obowiązków organu administracyjnego przyjmującego podanie od strony oraz w kwestii interpretacji przedwojennych przepisów prawa cywilnego w tym instytucji dożywotniego użytkowania części majątku spadkowego przez małżonka zmarłego.

Wskazano, że w niniejszej sprawie za osobę sprawującą zarząd majątkiem – w skład którego wchodziły wszelkie prawa i roszczenia do nieruchomości dekretowej położonej w Warszawie przy ul. [...] – należy uznawać matkę małoletniego K. L. — H. L. vel K. Tym samym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie ulega wątpliwości, że sprawujący opiekę także jako użytkownik majątku małoletniego dziecka, był uprawniony do złożenia wniosku w rozumieniu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Okoliczność ta jest bezsporna a potwierdza ją dodatkowo okoliczność, że na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie, z dnia 25 czerwca 1945 r. H. L. vel K. działająca na swoją rzecz oraz jako główna opiekunka nieletniego K. L. vel K. została wprowadzona została w posiadanie przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd nie poddał analizie całości zgromadzonej w sprawie dokumentacji źródłowej, bowiem nie ustosunkował się w ogóle do treści wniosku dekretowego złożonego w dniu 9 listopada 1948 r. przez adwokata A. H.

Wskazano ponadto, że organ administracyjny do którego wpłynęło podanie dotyczące przyznania uprawnień dotychczas nie kwestionował interesu prawnego uprawnionego, bowiem orzeczenie administracyjne odmawiające praw do gruntu przedmiotowej nieruchomości zostało skierowane zarówno do H. L. vel K., jak i spadkobierców K., co potwierdzają dokumenty źródłowe znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej, załączone do akt niniejszego postępowania sądowego.

Podniesiono ponadto, że skoro H. L. K. jako wdowie (co stwierdza postanowienie Sądu Powiatowego dla Dzielnicy Warszawa Śródmieście z dnia 2 sierpnia 1951 r. [...]) przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania części spadku po zmarłym mężu S. K., przyznane na mocy przepisu art. 232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego, to nie powinna budzić wątpliwości możliwość skutecznego złożenia przez uprawnioną również we własnym imieniu i na własną rzecz, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości wchodzącej w skład masy spadkowej.

Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1547/11, o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w którym to wyroku NSA stwierdził jednoznacznie, iż spadkobierczyni której przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania części majątku spadkowego była osobą legitymowaną do złożenia przedmiotowego wniosku nie tylko jako przedstawiciel ustawowy swojej małoletniej córki, ale również we własnym imieniu jako następca prawny (spadkobierca) współwłaściciela nieruchomości posiadający uprawnienia wynikające z art. 7 ust. 1 w/w dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Spadkobierczyni mogła też skutecznie udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu dotyczącym przyznania własności czasowej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie budził wątpliwości pogląd, że małżonek pozostały przy życiu nie jest tylko użytkownikiem, lecz również i spadkobiercą zmarłego małżonka i wszystkie zasady dotyczące spadków mają do niego zastosowanie, a więc m.in. obejmuje on spadek z mocy prawa z chwilą śmierci spadkodawcy, może zrzec się spadku, odpowiada odpowiednio za długi i ciężary spadku, a także jest legitymowany do wszczęcia postępowania spadkowego. Skarżący stwierdził zatem, że należy uznać, iż złożony w dniu 9 listopada 1948 r. wniosek dekretowy był skuteczny niezależnie od tego, czy H. L. vel K. złożyła go w imieniu własnym, czy w imieniu małoletniego syna K.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Prezydent m.st. Warszawy podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu wnioskodawców. Zaś decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odpowiada prawu.

Ad. 4) W skardze kasacyjnej złożonej przez M. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. obrazę przepisów prawa materialnego, a to:

1) 1) art. 27 §1 dekretu z dnia 22 stycznia 1946 r. Prawo rodzinne w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło Sąd do uznania, że H. L. vel K. działała wyłącznie we własnym imieniu, a nie w imieniu swoim i jako przedstawiciel ustawowy małoletniego K. K., a w konsekwencji do uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,8170 gruntu zabudowanego o powierzchni 259 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...] (działka o nr ew. 87/1, Obr. [...]) na rzecz uczestników postępowania,

2) art. 232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego poprzez jego niezastosowanie co doprowadziło do uznania, że w świetle art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, H. L. vel K. nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o "przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną".

II. obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., poprzez nierozważenie, że w aktach sprawy niniejszej znajdują się wszystkie niezbędne dokumenty pozwalające na poczynienie ustaleń dotyczących legitymacji wnioskodawczyni do złożenia wniosku dekretowego, a ponadto inne postępowania prowadzone w granicach sprawy (orzeczenie administracyjne nr [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie i decyzja SKO z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...]), które wskazują, że organy w nich orzekające tej legitymacji nie kwestionowały i nie ustosunkowanie się do tych materiałów co spowodowało ograniczenie się przez sąd orzekający jedynie do zarzutów podniesionych w skardze, mimo iż obowiązkiem sądu było uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd orzekający nie rozważył sytuacji prawnej wnioskodawczyni wykazanej znajdującymi się w aktach postępowania dokumentami. Wskazano, że postanowienie Sądu Grodzkiego z dnia 25 czerwca 1945 r., [...], wskazuje, że H. L. vel K. działająca na swoją rzecz oraz jako główna opiekunka nieletniego syna wprowadzona została w posiadanie przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wniosek złożony w dniu 9 listopada 1948 r. był skuteczny niezależnie od tego czy H. L. vel K. złożyła go w imieniu własnym, czy w imieniu małoletniego. Także powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2012 r. w sprawie sygn. I OSK 1547/11.

Skarżący kasacyjnie podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zdania odrębnego od zaskarżonego wyroku. Zawiera ono dogłębną analizę zarówno przepisów prawnych, jak i stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie "powiązanie" tych dwóch elementów wskazuje, że zaskarżony wyrok nie jest trafny.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 maja 2018 r. pełnomocnik Prezydenta m.st. Warszawy i Miasta Stołecznego Warszawy cofnął skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skargi kasacyjne K. L. i M. S. zasługiwały na uwzględnienie.

Podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art.27§1 dekretu z dnia 22 stycznia 1946 r. Prawo rodzinne i art.232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego, zmierzały do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego został złożony przez podmiot nieuprawniony.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego złożył podmiot wymieniony w art.7 ust.1 dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), a także czy wniosek dekretowy został złożony przez matkę i przedstawicielkę ustawową K. L. tylko w jej własnym imieniu, czy też w imieniu małoletniego wówczas syna.

Zgodnie z treścią art. 7 ust.1 wskazanego wyżej dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z przytoczonego przepisu wynika, że ówczesny ustawodawca do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku dekretowego zaliczył następcę prawnego właściciela, jak również osoby reprezentujące prawa właściciela. Nie ulega wątpliwości, że następcą prawnym właściciela gruntu są jego spadkobiercy.

Według zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 6 kwietnia 2001 r. przedwojennymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli S. K. i W. K. Spadek po zmarłym w dniu 4 sierpnia 1938 r. W. K. nabył w całości S. K. Z postanowienia Sądu Powiatowego dla Dzielnicy Warszawa Śródmieście VII Wydział Cywilny z dnia 2 sierpnia 1951 r., sygn. [...] wynika, że spadek po zmarłym w dniu 23 czerwca 1944 r. S. K. nabył w całości syn K. A. L., zaś żona zmarłego H. L. nabyła prawo dożywotniego użytkowania na połowie spadku. Oznacza to, że w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, czyli w dniu 21 listopada 1945 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był małoletni wówczas K. L., zaś prawo dożywotniego użytkowania przysługiwało do połowy spadku jego matce H. L. Zgodnie z art. XVIII dekretu z dnia 8 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 329) w sprawach spadkowych stosuje się prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, o ile przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Analogicznie stanowi art. LI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Zatem w sprawach spadkowych zasadą jest, że stosuje się prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy. Z dniem 1 stycznia 1947 r. weszły w życie dwa dekrety: 1) dekret Prawo spadkowe z dnia 8 października 1946 r.( Dz.U. Nr 60, poz. 328) i 2) dekret Przepisy wprowadzające Prawo spadkowe z dnia 8 października 1946 r. ( Dz.U. Nr 60, poz. 329). Z tą chwilą utraciły moc przepisy prawa spadkowego obowiązujące w ustawodawstwie dzielnicowym. Na terenie m.st. Warszawy do dnia 1 stycznia 1947 r. obowiązywał Kodeks Cywilny Królestwa Polskiego. Zgodnie z art. 232 tego Kodeksu: "Małżonkowi przy życiu pozostałemu, należy się po współmałżonku zmarłym część spadku, równa części jaka na każde dziecko przypada, licząc pozostałego małżonka przy podziale spadku za jedno dziecko i zostawiając onemuż wybór miedzy częściami. Część na małżonka przypadła służyć mu tylko będzie do użytkowania dożywotniego". Zagadnienie statusu prawnego pozostałego przy życiu małżonka było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego stosującego art.232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 29 maja 1935 r., sygn. I C 466/35, pub. OSNC 1936/1/20 orzekł, że: " W myśl art.232 k.c.p. małżonek pozostały przy życiu jest nie tylko użytkownikiem, lecz również i spadkobiercą zmarłego współmałżonka i wszystkie zasady spadków dotyczące mają do niego zastosowanie, a więc obejmuje on spadek po współmałżonku samemu prawem (z mocy prawa) z chwilą śmierci spadkodawcy, może zrzec się tego spadku lub przyjąć go bezwarunkowo, bądź też z dobrodziejstwem inwentarza i odpowiada odpowiednio za długi i ciężary spadku w stosunku do korzyści osiąganej z ustawowego dożywocia na majątku spadkowym". W uchwale z dnia 16 listopada 1973 r., sygn. III CZP 69/73, pub. OSNCP 1974 nr 7-8, poz. 127 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że małżonek, który dochodzi do majątku zmarłego spadkodawcy na podstawie art.232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego, był spadkobiercą według przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1947 r., dochodził bowiem do spadku z mocy samego prawa i jest legitymowany do wszczęcia postępowania spadkowego. Taki też pogląd prezentowany był w doktrynie - podkreślano, że pozostały przy życiu małżonek, jako spadkobierca spadku odpowiada na równi z innymi spadkobiercami za pasywa spadku (tak: Edward Muszalski, Kodeksy Cywilne obowiązujące na Ziemiach Centralnych Polski, Warszawa 1936, s. 124).

W dacie złożenia wniosku dekretowego, czyli w dniu 9 listopada 1948 r. obowiązywał dekret Prawo rodzinne z dnia 22 stycznia 1946 r. ( Dz.U. Nr 6, poz.52 ze zm.), który stanowił, że w razie śmierci małżonka, zawieszenia lub odebrania władzy rodzicielskiej władzę tę sprawuje drugi z małżonków. Każde z rodziców jest w zakresie swej władzy rodzicielskiej przedstawicielem ustawowym dziecka i reprezentuje je w sądzie i poza sądem ( art.21§1 i 22 §1). Zgodnie z art.27 §1 dekretu rodzice zarządzają majątkiem dziecka, nad którym wykonują władzę rodzicielską. W art.29 §1 dekretu ówczesny ustawodawca w sposób enumeratywny wyliczył czynności prawne podejmowane przez rodzica w stosunku do majątku dziecka dla ważności których wymagane było zezwolenie sądu opiekuńczego, a mianowicie: 1. do zbywania i obciążania nieruchomości; 2.do nabywania, zakładania, wydzierżawiania i zbywania przedsiębiorstwa zarobkowego oraz do przystępowania do spółki handlowej w charakterze osobiście odpowiedzialnego wspólnika; 3. do udzielania prokury; 4. do zaciągania pożyczek i zobowiązań wekslowych; 5. do udzielania poręczeń i przejmowania cudzych długów; 6. do zawierania umów najmu lub dzierżawy, jeżeli stosunek umowny ma trwać po dojściu dziecka do pełnoletności; 7. do czynienia darowizn, chyba że odpowiadają one obowiązkowi moralnemu, względom przyzwoitości lub zwyczajowi; 8. do zrzekania się lub odrzucania spadków; 9. do zawierania ugód lub czynienia zapisów na sąd polubowny, jeżeli przedmiotem ich jest czynność prawna, wymieniona w pkt 1-8. Jak wynika z powyższego przepisu zezwolenie sądu opiekuńczego wymagane było dla czynności zmierzającej do obciążenia majątku, a wyliczenie tych czynności jest wyczerpujące (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1963 r., sygn. III CO 24/63, pub. OSNC 1964/5/88). Oznacza to, że dla czynności prawnych zmierzających do zachowania substratu majątku dziecka tzw. czynności zachowawczych nie była wymagana zgoda sądu opiekuńczego. Nie była zatem wymagana zgoda sądu opiekuńczego na złożenie wniosku dekretowego. Obowiązkiem rodzica sprawującego władzę rodzicielską i zarządzającego majątkiem dziecka – zgodnie z art. 27 §1 dekretu Prawo rodzinne było dbanie o majątek dziecka zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zdania odrębnego H. L. zobowiązana była sprawować pieczę nie tylko nad synem, ale także dbać o jego majątek.

Podsumowując i mając na względzie opisane wyżej regulacje prawne - rodzice, a w niniejszej sprawie matka dziecka, będąca jego przedstawicielem ustawowym - miała uprawnienie do złożenia wniosku dekretowego w imieniu małoletniego dziecka. Według przytoczonych wyżej regulacji prawnych nie budzi wątpliwości, że H. L. zarówno jako przedstawicielka ustawowa małoletniego syna K., jak również jako spadkobierca właściciela nieruchomości S. K. była uprawniona do złożenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela tym samym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. I OSK 1547/11, pub.www.nsa.gov.pl.

Pozostaje do rozstrzygnięcia, czy w świetle treści wniosku dekretowego złożonego przez adwokata A. H. H. L. skorzystała z przysługującego jej uprawnienia również w imieniu syna.

Sąd pierwszej instancji dokonując analizy treści wniosku dekretowego zauważył wprawdzie, że we wniosku tym powołano się na postanowienie Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1945 r., lecz nie dokonał żadnej oceny tej okoliczności, poprzestając na literalnym odczytaniu treści wniosku i stwierdzeniu, że H. L. vel K. działała w niniejszej sprawie w imieniu własnym, a nie jako opiekun nieletniego K. L. Tymczasem jest to istotna okoliczność, której nie można pominąć, mając na uwadze opisane wyżej regulacje prawne.

We wniosku z dnia 9 listopada 1948 r. adwokat A. H., działający jako pełnomocnik H. L. vel K. już w pierwszym akapicie stwierdził: "Wnioskodawczyni na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1945 r. została wprowadzona w posiadanie nieruchomości (..)" wobec tego wniósł o przyznanie jej prawa własności czasowej do terenu przedmiotowej nieruchomości. W postanowieniu z dnia 25 czerwca 1945 r. Sąd Grodzki stwierdza, że postanawia: "wprowadzić H. L. K. działającą na swoją rzecz i jako główną opiekunkę nieletniego K. L. vel K. w posiadanie nieruchomości położonych w Warszawie przy ul. [...] ( domy bliźniacze)".

Sąd pierwszej instancji dokonując oceny, czy H. L. działała wyłącznie we własnym imieniu, czy też i imieniem małoletniego syna powinien mieć na względzie obowiązujące wówczas a przytoczone wyżej regulacje prawne, jak również zebrany w sprawie materiał dowodowy: postanowienie Sądu Powiatowego dla Dzielnicy Warszawa – Zachód w Warszawie z dnia 18 grudnia 1951 r. zezwalające H. L. na sprzedaż połowy nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, akt notarialny z dnia [...] grudnia 1951 r., zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 27 kwietnia 2001 r. - wzmianki z wniosków z dnia 28 grudnia 1951 r. H. L., działającej w imieniu małoletniego syna K. i z dnia 5 stycznia 1952 r. Z dokumentów tych niewątpliwie wynika, że zarówno ówczesny sąd opiekuńczy, jak również sąd wieczystoksięgowy uznały wniosek dekretowy za skutecznie złożony imieniem małoletniego K. L. Z postanowienia Sądu Powiatowego dla Dzielnicy Warszawa – Zachód z dnia 18 grudnia 1951 r., sygn. [...] wynika, że Sąd ten rozpoznając wniosek H. L. jako przedstawicielki ustawowej małoletniego K. L. o zezwolenie na sprzedaż połowy nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie musiał przede wszystkim ustalić prawo [...] do tej nieruchomości i przyjął, że wniosek ten został złożony skutecznie przez małoletniego. W przeciwnym wypadku Sąd wniosku nie mógłby uwzględnić. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że postanowienie to jest prawomocne. Nie analizując głębiej zagadnienia związania prawomocnym postanowieniem zgodnie z art. 365§1 k.p.c. i związanego z tym pytania, czy sąd administracyjny mógł dokonać ustaleń odmiennych aniżeli w prawomocnym postanowieniu, trzeba stwierdzić, że sąd administracyjny powinien wziąć jednak pod uwagę stanowisko wyrażone w prawomocnym postanowieniu Sądu Powiatowego, jako jeden z dowodów zebranych w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi w tym wypadku, jak to wywodzono w piśmie procesowym skarżącego K. L., związanie po myśli art.365§1 k.p.c., gdyż Sąd Powiatowy zezwolił H. L. na sprzedaż połowy nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, przy czym cena miała być nie niższa niż 120.000 zł, a otrzymana kwota miała zostać złożona na książeczkę PKO na imię nieletniego do dyspozycji Sądu Powiatowego, a na połowie kwoty służyło dożywocie H. L. "Związanie" dotyczyło rozstrzygnięcia, tym niemniej z postanowienia tego jednoznacznie wynika ocena dokonana przez ówczesny Sąd Powiatowy, że wniosek został złożony ze skutkiem prawnym dla małoletniego K. L.

Również z aktu notarialnego z 29 grudnia 1951 r. sporządzonego przez notariusza B. G. jednoznacznie wynika, że przedmiotem sprzedaży są prawa K. L. z tytułu własności i roszczeń z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy do połowy przedmiotowej nieruchomości. Treść powyższych dokumentów, których nie wziął w ogóle pod uwagę Sąd pierwszej instancji, wskazuje, że H. L. wszelkie czynności prawne względem przedmiotowej nieruchomości wykonywała w imieniu małoletniego syna K.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zdania odrębnego sędziego, w którym sędzia sprawozdawca stwierdziła, że należało uwzględnić fakt, iż osoba składająca wniosek była spadkobiercą właściciela przeddekretowego – chociaż z tego tytułu nie przysługiwało jej prawo własności nieruchomości, a tylko prawo dożywotniego użytkowania jej części. Przy czym była ona jednocześnie przedstawicielem ustawowym syna K., który będąc spadkobiercą po tej samej osobie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji oznaczało to, że H. L. zobowiązana była sprawować pieczę nie tylko nad synem, ale także dbać o jego majątek. skoro w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma żadnych wątpliwości, iż H. L. nie była właścicielem w/w nieruchomości, jak też, że jednocześnie była ustawowym przedstawicielem małoletniego wówczas właściciela – to organ zobowiązany był wziąć pod uwagę pełnioną przez nią rolę przedstawiciela ustawowego albo sprecyzować tę wątpliwość. Zwłaszcza, że we wniosku powołała się na swoje prawa wynikające z postanowienia, które wprowadzało ją jako "główną opiekunkę K. L." w posiadanie przedmiotowej nieruchomości.

Ówczesny organ dekretowy nie miał żadnych wątpliwości co do prawidłowości i skutecznego złożenia wniosku dekretowego przez spadkobiercę przedwojennego właściciela, skoro orzekając z wniosku dekretowego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] odmówiło byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Gdyby istniały wątpliwości co do treści lub formy wniosku dekretowego organ procedujący na podstawie wówczas obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. ( Dz.U. Nr 36, poz. 341) dla usunięcia tych wątpliwości wyznaczyłby wnioskującemu termin na ich usunięcie. Zgodnie bowiem z art.16 ust.3 i 4 wskazanego rozporządzenia: "Podania bez podpisu lub też z podpisem, wykonanym sposobem mechanicznym, władza może nie przyjąć, o ile ma wątpliwości, czy podanie zostało wniesione z wolą osoby interesowane). W razie potrzeby władza wyznacza stosowny termin dla potwierdzenia podania. W wypadku potwierdzenia uważa się, że podanie zostało wniesione ważnie w terminie pierwotnym ( ust.3). Podobnie władza może postąpić również w wypadkach, gdy podanie ma inne braki formalne, jak np. jest nieczytelne, w treści swej niezrozumiałe, napisane z pogwałceniem przepisów o języku podań i.t.p." Organ dekretowy z przepisów tych nie korzystał, rozpoznał wniosek dekretowy, co wskazuje, że nie miał żadnych wątpliwości, co do złożenia wniosku przez podmiot uprawniony, wymieniony w art. 7 ust.1 dekretu z 26 października 1945 r.

Podsumowując powyższe rozważania i uwzględniając opisane wyżej regulacje prawne nie budzi wątpliwości, że matka małoletniego dziecka, jako jego przedstawiciel ustawowy, zarządzający majątkiem dziecka, nie mająca obowiązku uzyskiwania szczególnych pozwoleń władzy opiekuńczej do złożenia wniosku dekretowego, jako osoba reprezentująca prawa właściciela (małoletniego dziecka) należy do kręgu osób wymienionych w art.7 ust.1 dekretu – uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi też żadnych wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy H. L. złożyła wniosek dekretowy również w imieniu małoletniego syna K. Świadczy o tym powołanie się już w pierwszym zdaniu wniosku na postanowienie Sądu Grodzkiego z dnia 25 czerwca 1945 r. zgodnie z którym Sąd orzekł: " wprowadzić H. L. działającą na swoją rzecz i jako główna opiekunka nieletniego K. L. w posiadanie nieruchomości ...". Powstaje pytanie, jaki sens miałoby składanie wniosku dekretowego przez H. L. wyłącznie własnym imieniem skoro nie była ona właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywistym, że H. L. złożyła wniosek dekretowy w imieniu syna, skoro był on jedynym właścicielem nieruchomości, zaś ona jako matka należała do osób reprezentujących prawa właściciela, a sama takich praw właścicielskich nie posiadała. Przyjęcie tezy przeciwnej przeczy zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, a także nie ma oparcia w obowiązujących wówczas, a wyżej przedstawionych regulacjach prawnych. Trzeba wyraźnie podkreślić, że z treści art.7 ust.1 wynika wprost prawo do złożenia wniosku dekretowego osób reprezentujących prawa właściciela, a taką osobą była niewątpliwie w niniejszej sprawie matka małoletniego K. L.

Zarzuty skarg kasacyjnych okazały się zatem uzasadnione, a mając na względzie ograniczoną kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie w zakresie wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów należało na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Postępowanie ze skarg kasacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy i Prezydenta m.st. Warszawy umorzono z uwagi na cofnięcie skarg kasacyjnych ( art. 60 p.p.s.a w zw. z art. 193 p.p.s.a.). O zwrocie wpisu sądowego w związku z cofnięciem skarg kasacyjnych orzeczono na podstawie art.232 §1 pkt 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od wnoszącego skargę prokuratora znajduje uzasadnienie w art. 239 §1 pkt 2 p.p.s.a. ( por. także uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. I OPS 1/17).