Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Nowak, Sędziowie NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), WSA del. Tomasz Zborzyński, Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 16/08 w sprawie ze skargi R. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 5 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa – z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – na rzecz adwokata A. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny VAT tytułem nieopłaconego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu oraz 24 (dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu poniesionych wydatków.

1. Wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 16/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 5 listopada 2007 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia.

2. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 11 października 2007 r.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że Wójt Gminy L. odmówił stronie wydania zaświadczenia stwierdzającego brak dochodowości z pracy w gospodarstwie rolnym. Argumentując organ wskazał, że nie posiada koniecznych dla wydania takiego zaświadczenia informacji. Organ wyjaśnił, że możliwe jest wydanie wnioskodawcy zaświadczenia o liczbie hektarów przeliczeniowych jego gospodarstwa.

We wniesionym zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący stwierdził, że jest ono niezasadne i nierzeczowe, a gospodarstwo nie przynosi dochodu, lecz straty.

Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powołało się na z art. 306a § 1 i art. 306b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zgodnie z którym organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie na żądanie osoby, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ podkreślił, że nie mógł wystawić zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, gdyż nie dysponował stosownymi informacjami.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że postępowanie w sprawach o wydanie zaświadczenia, regulowane przepisami działu VIIIa Ordynacji podatkowej, ma charakter odmienny niż ogólne postępowanie podatkowe. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w jego ramach pełni wyłącznie rolę pomocniczą w stosunku do posiadanych przez organ podatkowy ewidencji, rejestrów oraz innych zbiorów danych, więc właściwy organ nie ma obowiązku poszukiwania informacji przydatnych do wydania zaświadczenia w zbiorach danych pozostających w dyspozycji innych organów.

3. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia. W uzasadnieniu zarzucił, że organ podatkowy winien był przeprowadzić wizję lokalną w jego gospodarstwie rolnym, dokonaną przez komisję z referatu rolnictwa, geodezji, gospodarki gruntami, gospodarki przestrzennej i ochrony środowiska, w celu sporządzenia protokołu dającego podstawę do potwierdzenia rzeczywistego stanu braku dochodów z gospodarstwa za 2007 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

4. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej nakłada na organ podatkowy obowiązek wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny, które wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to poprzez odwołanie do przepisów ogólnego postępowania podatkowego nie można rozszerzać tego obowiązku także na fakty, które z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji lub innych danych nie wynikają. W związku z tym w sytuacji, gdy w posiadaniu organu podatkowego nie znajdują się dane potwierdzające fakty lub stan prawny, których zaświadczenie ma dotyczyć, organ nie ma nie tylko obowiązku, ale i uprawnienia do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych faktów lub stanu prawnego i nie może wydać żądanego zaświadczenia.

Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało skierowanym do Wójta Gminy L. żądaniem skarżącego o wydanie zaświadczenia, że jego gospodarstwo rolne w 2007 r. nie przyniosło dochodu. Zgodnie z obowiązującym prawem wójt gminy nie prowadzi rejestrów lub ewidencji ani nie gromadzi innych danych obrazujących dochodowość poszczególnych gospodarstw rolnych położonych na terenie gminy. Gromadzi on jedynie, dla potrzeb podatku rolnego, dane dotyczące powierzchni gruntów rolnych gospodarstw rolnych, w tym w hektarach przeliczeniowych. Zatem wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Sąd podkreślił ponadto, że art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) stanowi, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie danych statystycznych, ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", nie później niż do dnia 23 września każdego roku, wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego. Dane te w konfrontacji z informacją o wielkości danego gospodarstwa rolnego wyrażonej w hektarach przeliczeniowych pozwalają, na określenie statystycznego dochodu z pracy w tym gospodarstwie. Tak ustalony dochód nie wynika jednak z danych posiadanych przez wójta gminy, lecz z danych zgromadzonych i opracowanych przez organy statystyki publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro wójt gminy nie posiada danych pozwalających na potwierdzenie wielkości dochodu z danego gospodarstwa rolnego, w tym braku takiego dochodu i nie ma także obowiązku prowadzenia postępowania w celu pozyskania takich danych, to stwierdzić należy, że postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia w tym przedmiocie nie narusza art. 306a § 1 i 2 i art. 306b § 1 i 2 Ordynacji podatkowej oraz jest zgodne z art. 306c tej ustawy.

5. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącego zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej w skrócie: p.p.s.a., przez to, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany powołaną podstawą prawną (przez organy administracji publicznej) przepisów Ordynacji podatkowej (art. 306a § 1 i 2 i art. 306b § 1 i art. 306c) z jednej strony zaproponował zbyt formalistyczną interpretację tych przepisów, a drugiej strony widząc możliwość rozstrzygnięcia z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (art. 217 k.p.a. i następne – k. 5 uzasadnienia wyroku) przyjął a priori i błędnie, że "zastosowanie przepisów k.p.a. doprowadziłoby do takiego samego rozstrzygnięcia" czyli odmowy wydania zaświadczenia o braku dochodowości z gospodarstwa rolnego w 2007 r.

Wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że uznanie stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku za słuszne doprowadziłoby do wniosku, ze w polskim systemie prawnym nie jest możliwe uzyskanie zaświadczenia o braku rzeczywistej dochodowości w gospodarstwie rolnym.

W ocenie pełnomocnika strony Wójt Gminy potraktował sprawę jak organ podatkowy, powołując się na Ordynację podatkową, nie podając hektarów przeliczeniowych i nie podając formalnej dochodowości wynikającej ze statystycznego dochodu. Tymczasem strona ma prawo do uzyskania zaświadczenia o braku rzeczywistej dochodowości w gospodarstwie rolnym za 2007 r.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

6.1 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1(34), poz. 1).

Druga ogólna uwaga, którą zobowiązany był przedstawić Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do określenia sprawy administracyjnej wyznaczającej przedmiot badania w postępowania sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie postanowienie z dnia 5 listopada 2007 r. należy do kategorii postanowień, na które przysługuje zażalenie, o czym wprost stanowi przepis art. 306c Ordynacji podatkowej.

Sąd pierwszej instancji należycie przyjął więc skargę Strony do rozpoznania. Jednakże zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne dla wyznaczenia zakresu przedmiotowego kontroli sądowoadministracyjnej jest więc wyznaczenie "granic danej sprawy". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 624/07: "Wprawdzie sąd – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże jest uprawniony do rozstrzygania wyłącznie w granicach danej sprawy, które wyznacza kontrolowany akt (lub inna forma działalności) administracji publicznej". Jak wynika z przytoczonego orzeczenia, dla wyznaczenia granic danej sprawy istotna jest treść i natura kontrolowanej decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 1422/07: "Rozstrzygnięcie «w granicach danej sprawy» oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę".

Zgodnie z kolei z powołanym już art. 183 § 1: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny jest – na mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) – sądem drugiej instancji. Oznacza to, że poddaje kontroli orzeczenie sądu pierwszej instancji w zakresie wyznaczonym przez skarżącego w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej wykraczają poza pierwotne granice sprawy, które wiązały sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych aby uwzględnić to przełamanie granic przedmiotowych sprawy. Granice sprawy wyznaczone przez kontrolowany akt administracyjny wiążą także sąd drugiej instancji. Jest to istotą zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

6.2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota przedmiotowej sprawy administracyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia czy samorządowy organ odwoławczy był uprawniony do wydania postanowienia o treści przewidzianej w art. 306c Ordynacji podatkowej, tj. do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę potwierdzającego, że prowadzone przez skarżącego gospodarstwo rolne nie przynosi dochodu.

6.3. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie poglądem pojęcie zaświadczenia odnosi się do aktu przewidzianego prawem, wydawanego przez organy administracji na żądanie osoby, która się o niego ubiega, mającej interes prawny w jego uzyskaniu i stanowiącego potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2004, s. 796-798; B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, tom II, wyd. TNOiK, Toruń 2007, s. 809-811).

Jest to zatem akt wiedzy organu wydającego zaświadczenie o stanie faktycznym lub prawnym istniejącym w dniu wydania zaświadczenia, dotyczącym wnioskodawcy. Do tej teoretycznej konstrukcji nawiązują przepisy Działu VII A (art. 306a-306n) Ordynacji podatkowej. Uregulowane w tych przepisach przesłanki wydania zaświadczenia stanowią:

1) wymóg urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (art. 306a § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej),

2) interes prawny osoby ubiegającej się o jego wydanie w zakresie urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (art. 306a § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej).

W rozpoznawanej sprawie to drugi z opisanych przypadków stanowił podstawę ubiegania się przez stronę skarżącą o wydanie zaświadczenia o braku dochodowości z prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Jednocześnie jak trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji organ administracji urzędowo potwierdza jedynie stan wiedzy wynikający z dokumentacji, którą dysponuje (art. 306e § 1 Ordynacji podatkowej) oraz uwzględnia stan prawny istniejący w dniu jego wydania (art. 306a § 3 Ordynacji podatkowej).

6.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie istniały ani podstawy faktyczne, ani też stan prawny nie uzasadniał wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

Informacje o wysokości dochodów bądź też strat związanych z wykonywaniem działalności rolniczej nie wynikają z rejestrów organów podatkowych. Nie jest to wynikiem zaniedbań w tym zakresie, np. zaniechania obowiązku prowadzenia odpowiednich rejestrów zawierających dane, których potwierdzenia domagał się skarżący. Jest to wynikiem rozwiązań systemowych powodujących wyłączenie działalności rolniczej z opodatkowania podatkiem dochodowym. Stanowi o tym jednoznacznie przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 19991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Wyłączenie, o którym mowa – z wyjątkiem przychodów z działów specjalnych produkcji rolnej nie występujących w rozpoznawanej sprawie – oznacza, że osoby fizyczne uzyskujące przychody z tego rodzaju działalności nie są obowiązane ponosić ciężarów podatkowych z tego tytułu oraz prowadzenia ewidencji dającej podstawy do określenia dochodu bądź też straty (art. 9 ust. 2 tej ustawy). Samo przekonanie skarżącego o rezultatach prowadzonej działalności nie może stanowić źródła informacji uzasadniających wydanie zaświadczenia o żądanej treści.

Bez znaczenia dla treści wydanego postanowienia w oparciu o przepis art. 306c Ordynacji podatkowej były odrębne regulacje powołane przez Sąd pierwszej instancji wprowadzające kategorie dochodów statystycznych związanych z działalnością rolniczą oraz uzasadniających uzyskanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

6.5. Mając na względzie przytoczone okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione uzasadnionych podstaw podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ podatkowy pierwszej instancji nie posiada danych pozwalających na potwierdzenie wielkości dochodu z danego gospodarstwa rolnego, to nie miał również obowiązku prowadzenia postępowania w celu pozyskania nieistniejących danych o dochodach (stratach) konkretnego gospodarstwa rolnego.

W takim też zakresie należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w przedmiocie strat z prowadzonej działalności rolniczej nie naruszało zasad wyrażonych w art. 306a § 1 i 2, art. 306b § 1 i 2 oraz art. 306c Ordynacji podatkowej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostało oparte na podstawie art. 244 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i pkt 1 lit. c/, § 19 pkt 1 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).