Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 roku sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego – warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 8 września 2017 r. inwestor J.Ł. złożyła do Starostwa Powiatowego w Z. wniosek dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 346/1 w obrębie [...] położonej w Z. przy ul. A 10.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, wykonanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), wskazując na brak m.in. projektu instalacji wewnątrz projektowanej części budynku oraz uzgodnień z rzeczoznawcami, w terminie 14 dni od daty doręczenia tego postanowienia.

W odpowiedzi na powołane postanowienie, przy piśmie z dnia 8 listopada 2017 r., we wskazanym terminie, inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego uzupełnionego o uzgodnienie w zakresie higieniczno-sanitarnym oraz projekt w zakresie instalacji sanitarnych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] organ I instancji na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", zmienił ww. postanowienie, zobowiązując inwestora dodatkowo do doprowadzenia projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji do zgodności z ustaleniami § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określając nowy termin na uzupełnienie wniosku na 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie we wskazanym terminie w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r. inwestor wyjaśnił, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w oparciu o wydane dla przedmiotowej inwestycji decyzje o warunkach zabudowy, zezwalające na usytuowanie projektowanej rozbudowy w granicy działki, wskazując, iż przepis ten dopuszcza sytuowanie budynków, bez względu na ich funkcję bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] odmówił J.Ł., prowadzącej działalność gospodarczą pn. "B" J.Ł., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 346/1 w obrębie [...] położonej w Z. przy ul. A 10.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J.Ł., reprezentowana przez pełnomocnika J.P. W odwołaniu podniesiono, iż zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] oraz z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] wydanymi z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., przedmiotowy teren przeznaczony jest pod rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego, a wnioskowana inwestycja jest zgodna z tymi decyzjami, które pozwalają na lokalizację przedmiotowej rozbudowy wzdłuż granic nieruchomości inwestora. Odwołujący zarzucił nieuwzględnienie przez organ I instancji treści § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który to przepis dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1331), powoływanej dalej powoływanej jako: "Pr. bud.". Zaznaczył, że przedmiotowa rozbudowa usytuowana jest w granicy z działkami o nr ewid. 346/2, nr ewid. 345, nr ewid. 334/10 i nr ewid. 347. Zgodził się z organem I instancji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku, zaś przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy "sytuowania", czyli powstawania nowego obiektu budowlanego, a nie - jak w niniejszej sprawie - rozbudowy budynku istniejącego. Organ odwoławczy przypomniał, że § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowi, iż w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Wojewoda [...] podkreślił, że przedmiotowa rozbudowa również wskazanych warunków nie spełnia. Stwierdził, iż powołane przepisy, za wyjątkiem § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowią o sytuowaniu budynków, nie zaś o ich rozbudowie. W ocenie organu określenie "sytuowanie budynku" odnosi się do wykonywania obiektu nowego, a także odbudowy, nie zaś do rozbudowy budynku już istniejącego. Na poparcie tego stanowiska organ odwołał się do poglądów zawartych w wyrokach sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2024/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 250/14).

W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...], tj. nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud., a wobec powyższego zarzuty strony skarżącej nie znajdują uzasadnienia i brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła J.Ł.. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz z dnia [...] marca 2018 r. wydanymi przez Prezydenta Miasta Z. przedmiotowy teren przeznaczony jest pod rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z ww. decyzjami o warunkach zabudowy wydanymi przez Prezydenta Miasta Z. pozwalającymi projektować przedmiotową rozbudowę wzdłuż granic nieruchomości inwestora. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z uznaniem przez organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, że zwrot "usytuowanie" zawarty w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczy tylko powstawania nowego obiektu budowlanego. W ocenie skarżącej sformułowanie "usytuowanie" może odnosić się również do sytuacji rozbudowy budynku istniejącego jako kontynuacji istniejącej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż granicy działki.

W końcowej części skargi J.Ł. wyjaśniła, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polega na rozbudowie istniejącego budynku usługowego – warsztatu samochodowego i planowana rozbudowa nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko. Warsztat po planowanej rozbudowie będzie świadczyć usługi w zakresie napraw mechanicznych, montażu samochodowych instalacji LPG, wymiany oraz uzupełniania płynów eksploatacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, podnosząc, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego - warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na opisanej na wstępie nieruchomości.

Spór prawny zainicjowany wniesieniem tej skargi sprowadza się w istocie do oceny kwestii prawidłowej interpretacji pojęcia "sytuowania", o którym mowa w § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Zdaniem organów orzekających w sprawie użyte w tym przepisie pojęcie "sytuowania" dotyczy jedynie powstania nowego obiektu budowlanego, a nie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – rozbudowy budynku już istniejącego. O rozbudowie stanowi zaś § 12 ust. 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Brak spełnienia tych warunków, w tym niewypełnienie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., tj. niedoprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w ocenie organu, skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Pr. budowlanego. W świetle którego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z kolei zdaniem skarżącej użyte w powołanym przepisie rozporządzenia sformułowanie "usytuowanie" odnosi się również do sytuacji rozbudowy budynku istniejącego jako kontynuacji istniejącej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż granicy działki, a co za tym idzie, złożony w niniejszej sprawie projekt budowlany został sporządzony zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w oparciu o wydane dla przedmiotowej inwestycji decyzje o warunkach zabudowy, zezwalające na usytuowanie projektowanej rozbudowy w granicy działki. W jej ocenie przepis ten dopuszcza sytuowanie budynków, bez względu na ich funkcję, bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zmierzając do rozstrzygnięcia niniejszego sporu przede wszystkim należy wskazać, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma kwestia prawidłowej wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w brzmieniu wynikającym z § 2 rozporządzenia z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2017 r., poz. 2285). Zgodnie z treścią § 12 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia, w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie wydania zaskarżonej decyzji, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle zaś § 1, do którego odwołuje się ów § 2 rozporządzenia zmieniającego, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie NSA sformułowano pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż właściwa interpretacja tego przepisu wymaga odwołania się do definicji budowy zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie zatem z tym przepisem, rozbudowę, czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Innymi słowy, definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Wskutek rozbudowy dochodzi zatem do lokalizacji nowego budynku w wyniku powiększenia budynku istniejącego (vide: wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., II OSK 2492/13, dostępny pod adresem: http://cbois.nsa.gov.pl).

Wychodząc z tych przesłanek przyjąć należy, że użyty w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zwrot "sytuowanie budynku" oznacza zarówno budowę nowego budynku, jak i rozbudowę istniejącego budynku w określonym miejscu. Oznacza to, iż skoro przepis dopuszcza wybudowanie nowego budynku bezpośrednio przy granicy działki, to tym samym możliwa jest rozbudowa budynku do tej granicy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści § 2 powołanego rozporządzenia, odnosi się ono bowiem do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 2 rozporządzenia, tj. m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, dostępny pod adresem: http://cbois.nsa.gov.pl).

W tym stanie sprawy należało uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie przyjmując, wbrew twierdzeniom skarżącej, że przepis ten dotyczy jedynie realizacji całkowicie nowego obiektu i nie odnosi się do rozbudowy już istniejącego budynku, dokonały błędnej wykładni tego przepisu. Oceny tej nie zmienia fakt przywołanej przez organy argumentacji na poparcie zajętego stanowiska. Przywołane bowiem poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych sformułowane zostały na tle innych stanów faktycznych, niźli stan kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawy.

Stwierdzone uchybienia dowodzą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. z naruszeniem § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia w związku z art. 35 ust. 3 Pr. bud. i naruszenie to miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, co tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewoda [...] zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, mając na względzie przedstawione wyżej rozumienie norm mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205

§ 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

k.ż.