Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. i M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 331/21 w sprawie ze skargi B.J. i M.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 331/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.J. i M.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej: WINB) z dnia [...]stycznia 2021 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej: PINB) z [...] listopada 2020 r. nr [...], nakładającą na podstawie art. 71 a ust. 4 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) B, i M. J, współwłaścicielom lokali nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ulicy K. W B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tych lokali, tj. jako użytkowe.

W skardze kasacyjnej B.J. i M.J. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71a ust. 1 i ust. 4 p.b., przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że decyzja organu jest zgodna z prawem, pomimo, iż nie nastąpiła faktyczna zmiana użytkowania obiektu budowlanego przy ul. K. w B.

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11 i art. 61a § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w szczególności w zakresie niewłaściwie dokonanej subsumpcji.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał ustalenia czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, posługując się literalną wykładnią przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71a ust. 1 i ust. 4 p.b., co w niniejszej sprawie - z uwagi m.in. na jej złożoność - jest niewystarczające dla realizacji intencji ustawodawcy. W ocenie skarżących, ratio legis omawianych przepisów zmierza do ochrony życia, zdrowia i mienia użytkowników budynku poprzez wprowadzenie prawnego wymogu każdorazowego dostosowania lokali do obowiązujących przepisów i wytycznych prawa budowlanego, względem podejmowanych w budynku aktywności. Chodzi o ustalenie czy sposób użytkowania obiektu, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Intencją ustawodawcy nie było dokonywanie formalnej weryfikacji zgodności faktycznego sposobu użytkowania z tym wskazanym w ewidencji gruntów i budynków, gdyż omawiane działanie nie gwarantuje zabezpieczenia dóbr, o których mowa powyżej. Niniejsze postępowania jest przykładem tego typu sytuacji, w której użytkownikowi lokalu nakazuje się użytkowanie go w sposób niezgodny z jego budowlanym przeznaczeniem. Omawiany budynek nigdy bowiem nie został dostosowany do użytku jako "budynek niemieszkalny".

Sąd I instancji, jak i - na wcześniejszym etapie - organy administracji, niezasadnie deprecjonują okoliczność błędnego wpisu w ewidencji gruntów, który miał miejsce w 2004 r. Dotychczas nie ustalono, na jakiej podstawie wprowadzono wówczas do ewidencji zmiany, diametralnie zmieniające funkcję budynku przy ul. K. Zarówno Urząd Miejski w B., Wydział Architektury i Urbanistyki, jak i uczestniczący w transakcjach rejenci, w oparciu o ten wpis, dopuszczali do wyodrębnienia i sprzedaży lokali jako niemieszkalne (użytkowe). Gdyby ten wpis nie istniał, lokale musiałyby zostać sprzedane jako mieszkalne, bądź musiano by przeprowadzić zmianę sposobu użytkowania lokali z koniecznością uzyskania decyzji. Wiązałoby się to z kolei z koniecznością przygotowania projektu budowlanego, dostosowania lokali do obowiązującego prawa budowlanego, itp. Tego typu działania nigdy nie zostały przeprowadzone, a tym samym budynek był i jest dostosowany do pełnienia funkcji mieszkalnej.

Jedyną właściwą i niezmienną funkcją budynku (a w konsekwencji funkcją należących do nich lokali), jest funkcja mieszkaniowa. Lokale nigdy wcześniej nie były faktycznie dostosowane do sposobu ich użytkowania, który wynikał z ewidencji gruntów i budynków. Pierwotne, mieszkaniowe przeznaczenie budynku nie ulegało faktycznej zmianie przez kolejne dziesiątki lat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Stanowiska skarżących kasacyjnie sprowadza się do próby wykazania, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego i w konsekwencji podzielił stanowisko tych organów, że w sprawie doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego uznały, że skarżący kasacyjnie dokonali zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...] z lokali użytkowych na lokale mieszkalne. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje pełne potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym - umowach ustanowienia odrębnej własności lokalu i ich sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych [...] z dnia [...] lipca 2018 r., a także ewidencji gruntów i budynków z 2004 r. Dowody te wskazują, że lokale te nie były wykorzystywane na cele mieszkalne. Jednocześnie nie jest kwestionowane w sprawie, że lokale te aktualnie pełnią funkcję lokali mieszkalnych.

Oceny poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych lokali nie zmienia fakt, że lokale te pierwotnie pełniły funkcję mieszkaniową. Co zasadnie podkreślił Sąd I instancji, istotne w sprawie było to, że skarżący kasacyjnie przedmiotowe lokale nabyli jako lokale użytkowe oraz, że skarżący kasacyjnie mieli świadomość takiego przeznaczenia lokali, bowiem usiłowali zgodnie z przepisem prawa przeprowadzić zmianę sposobu ich użytkowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zgłosili bowiem zamiar zmiany sposobu użytkowania lokali biurowych nr [...] i nr [...] na pierwszym piętrze i lokalu nr [...] na poddaszu budynku mieszkalno-usługowego na lokale mieszkalne. Jednak decyzją z dnia [...] września 2019 r. Prezydent Miasta B. zgłosił sprzeciw do tego zgłoszenia. Pomimo wniesionego sprzeciwu skarżący kasacyjnie samowolnie dokonali zmiany sposobu użytkowania lokali.

Bezskuteczna jest także argumentacja skarżących kasacyjnie dotycząca wadliwego określenia sposobu użytkowania lokali w ewidencji gruntów i budynków. Okoliczność ta była przedmiotem oceny Sądu I instancji, który w oparciu o zebrany przez organy materiał dowodowy zasadnie powołał się na treść decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2020 r., który co prawda zakwestionował prawidłowość zmiany w ewidencji dokonanej w 2004 r., jednocześnie jednak stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie wpis został zmodyfikowany w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w dniu [...] lipca 2020 r. i budynek ten opisano jako budynek biurowy.

Na podstawie tak ustalonych okoliczności faktycznych zasadnym było przyjęcie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Przepis ten przewiduje bowiem, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W zakresie zmiany wymagań higieniczno- sanitarnych Sąd I instancji zasadnie przywołał wymagania dla pomieszczeń mieszkalnych i dla pomieszczeń użytkowych wynikających z przepisów zawartych w dziale III rozdziału 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Podzielić należało zatem ocenę Sądu I instancji, iż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali, bez wymaganego zgłoszenia.

Zasadnie zatem PINB wdrożył procedurę przewidzianą w art. 71a p.b. i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., wstrzymał użytkowanie lokali nr [...], nr [...] i nr [...] i nałożył na skarżących kasacyjnie obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów. Wobec nieprzedłożenia wszystkich dokumentów, pomimo dodatkowego wezwania, zasadnie organu uznały, że w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 71 a ust. 4 p.b.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnych uznać należało za niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.