Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [...] w S. w terminie 14 dni do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 15 maja 2018 r o udzielenie informacji publicznej; II. stwierdza, że Proboszcz Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [...] w S. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; WSA/wyr.1 a -sentencja wyroku (tryb uproszczony) III. zasądza od Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [...] w S. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Stowarzyszenie [...] w W. wniosło w dniu 2 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Proboszcza Parafii [...] w S. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 15 maja 2018 r. Podmiotowi zobowiązanemu zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez brak realizacji wniosku w terminie ustawowym pomimo spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Proboszcza do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi opisano następujący stan faktyczny: skarżące Stowarzyszenie w dniu 15 maja 2018 r. – zwracając uwagę na treść art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 poz. 912) zwróciło się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) liczby osób pochowanych na cmentarzu w 2017 r.

2) jakie rodzaje opłat cmentarnych pobrano w w 2017 r. (w tym m. in. opłata za oddanie miejsca pod grób, opłata za ustawienie ławki, opłata za wycięcie drzewa, opłata za czynności związane z pochowaniem zwłok, opłata za wjazd pojazdów na teren cmentarza)

3) czy istnieje dokument/cennik ustalający wysokość w/w opłat, a jeżeli tak, to wniesiono o jego udostępnienie,

4) kwota uzyskanych środków z opłat cmentarnych za rok 2017.

Z uwagi na brak odpowiedzi w dniu 18 czerwca 2018 r. przesłano wezwanie do wykonania wniosku. Do dnia wniesienia skargi Stowarzyszenie nie otrzymało żadnej odpowiedzi.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że Parafia (Proboszcz) należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej obowiązek ten zaktualizuje się tylko wówczas, gdy Parafia (Proboszcz) będzie wykonywał zadania publiczne lub dysponował majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Jednym z zadań własnych gminy jest prowadzenie cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2018 r. poz. 994) . Wedle wiedzy Stowarzyszenia - w S. nie funkcjonuje cmentarz komunalny, a zatem cmentarz parafialny przejmuje funkcje tego pierwszego. Oznacza to, że Parafia wykonuje zadania, które dotyczą bezpośrednio władzy publicznej. W tym zakresie nie powinno budzić zastrzeżeń, że Proboszcz Parafii jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a objęte wnioskiem informacje posiadają walor informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę Proboszcz Rzymskokatolickiej Parafii [...] w S. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Proboszcz Parafii [...] nie potwierdził, aby otrzymał na czas w poczcie elektronicznej od skarżącego pismo datowane na dzień 15 maja 2018 roku, zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w skardze wraz z wezwaniem do wykonania tego wniosku. Poczta ta została znaleziona w archiwum poczty elektronicznej dopiero w dniu 3 lipca 2018 roku, przy okazji zapoznania się ze skargą nadesłaną przez skarżącego pocztą poleconą i dopiero w tym dniu Proboszcz miał możliwość zapoznania się z treścią żądania wniosku. Wniosek z żądaniem udzielenia informacji nie dotarł jednak alternatywnie w formie pisemnej do proboszcza, jako organu Parafii, stąd też brak było jakiejkolwiek odpowiedzi z jego strony. Wiadomość zawierająca wniosek została przekierowana przez pocztę elektroniczną do "wiadomości-śmieci".

W ocenie proboszcza przesyłanie przez Skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej w drodze mailowej nie można uznać za skuteczne doręczenie korespondencji. Ciężar dowodu świadczącego o skutecznym wniesieniu wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej obciąża wnioskodawcę, a nie adresata wniosku ( proboszcza). Nie można podzielić błędnego stanowiska Skarżącego, które wynika z kontekstu skargi, że wydruk z folderu "wysłane" skrzynki poczty elektronicznej stanowi dowód skutecznego wpływu wniosku i bezczynności proboszcza (organu). Wydruk ten potwierdza tylko to, że plik zatytułowany "Wniosek o udostępnienie informacji" został wysłany przez skarżącego na adres mailowy Parafii ([...]). Z wydruku tego nie wynika natomiast, że proboszcz, jako osoba sprawująca funkcję organu Parafii (kościelnej osoby prawnej) w istocie wiadomość z wnioskiem otrzymał w dniu 15 maja 2018 roku i to w taki sposób, że mógł się z nią w tym czasie fizycznie zapoznać, czyli że wiadomość ta skutecznie dotarła na pocztę elektroniczną kancelarii parafialnej. Należało, zatem przyjąć, że wniosek z dnia 15 maja 2018 roku nie wpłynął do Proboszcza, jako organu Parafii i tym samym nie został on skutecznie mu doręczony.

Po analizie zakresu żądanej przez Skarżącego informacji, do której dostępu wnioskował uznano, iż zarówno wniosek o udzielenie informacji, jak i sama skarga nie są zasadne. Wskazano, iż proboszcz Parafii [...] w świetle obowiązujących przepisów prawa nie był zobowiązany do udostępniania żądanych dokumentów i danych, o czym świadczą wskazane poniżej argumenty.

Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych wyraźnie rozróżnia 2 rodzaje cmentarzy: komunalne i wyznaniowe. Cmentarzem komunalnym jest cmentarz, który został założony przez władze samorządowe i nie został przekazany właściwej władzy kościelnej oraz który jest utrzymywany i zarządzany przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Cmentarzem wyznaniowym jest natomiast cmentarz, który został założony przez właściwe władze kościelne i nie został przekazany właściwej władzy samorządowej oraz który jest utrzymywany i zarządzany przez związek wyznaniowy. W miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących.

W związku z faktem, że w Polsce większość cmentarzy ma charakter wyznaniowy, możliwa jest sytuacja, w której gmina nie posiada cmentarza komunalnego. W takiej sytuacji zarząd cmentarza wyznaniowego umożliwia pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Zasada ta znajduje potwierdzenia w art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. W przepisie tym użyto określenia "umożliwiają", gdyż pamiętać należy o treści art. 8 ust. 3 Konkordatu, który stanowi: "(..) miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność".

Jakkolwiek cmentarze wyznaniowe realizują obowiązek chowania na cmentarzu osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących w razie nie istnienia cmentarza komunalnego to wskazać należy, iż sytuacja taka nie przerzuca na właściwą władzę kościelną realizacji zadania publicznego, polegającego na prowadzeniu cmentarzy. Wciąż pozostaje to w gestii gminy, a Parafia niejako "udostępnia" miejsca pochówkowe na cmentarzu dla osób innego wyznania. Zadanie publiczne polegające na prowadzeniu cmentarza nie przechodzi jednak w kompetencje właściwej władzy kościelnej, gdyż nadal stanowi to zadanie własne gmin (a nie powierzone zarządcy cmentarza wyznaniowego).

Przechodząc do kwestii możliwości udostępnienia informacji publicznej, wskazano, iż ustawodawca w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarł katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Każdy podmiot, aby być związanym obowiązkiem udzielania informacji w trybie powołanej wyżej ustawy musi wykonywać zadania publiczne. Zadania publiczne w zakresie prowadzenia cmentarzy wykonuje natomiast gmina w przypadku prowadzenia cmentarza komunalnego. Parafia prowadząc cmentarz wyznaniowy nie wykonuje żadnego zadania publicznego, ani nie dysponuje w tym zakresie majątkiem publicznym. Gmina nie finansuje cmentarza wyznaniowego w S. ze swojego budżetu.

Z uwagi na powyższe stwierdzono, że Proboszcz Parafii nie jest w niniejszym stanie faktycznym podmiotem, który byłby zobowiązany informacji takich udzielać w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Gdyby wniosek o udzielenie informacji publicznej został organowi prawidłowo doręczony wówczas organ poinformowałby skarżącego, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Z pewnością jednak nie udzieliłby odpowiedź na tak skonstruowany wniosek, bowiem nie zostały spełnione przesłanki podmiotowo-przedmiotowe z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.".

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 – dalej "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przesłany w dniu 15 maja 2018 r. na adres e-mail Parafii nie spowodował jakiejkolwiek reakcji adresata. Proboszcz zajął stanowisko w przedmiocie wniosku dopiero w odpowiedzi na skargę, przy czym z jednej strony opiera się ono na twierdzeniu, że wniosek ten nie został skutecznie doręczony, z drugiej zaś przyznaje, że zapoznał się z nim w dniu 3 lipca 2018 r.

W sprawach z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej powszechnie przyjmuje się, że składanie wniosków za pośrednictwem poczty elektronicznej jest dopuszczalne, a wnioski takie podlegają załatwieniu.

Można również przyznać rację Proboszczowi, że to na wnioskodawcy spoczywa wówczas ciężar dowodu, że strona przeciwna wniosek taki otrzymała. W tym miejscu można przywołać fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. I OSK 507/18 (niepubl.): "Sądy administracyjne uznają zatem, że w sprawach o udzielnie informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek został złożony za pomocą narzędzi elektronicznych, a podmiot zobowiązany twierdzi, że wniosku nie otrzymał – wnioskodawca powinien wykazać, że wniosek został złożony i prawidłowo wysłany. Jest bowiem oczywistym, że podstawowym warunkiem powstania po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązku udzielenia informacji publicznej jest skutecznie doręczenie wniosku o jej udzielnie. Tylko w sytuacji, gdy taki wniosek zostanie złożony, sąd administracyjny może ocenić, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej znajduje się w bezczynności (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12)".

W okolicznościach niniejszej sprawy Proboszcz w odpowiedzi na skargę potwierdza fakt otrzymania wniosku i zapoznania się z nim w dniu 3 lipca 2018 r. Skoro Proboszcz przyznaje tę okoliczność, to tym samym zwalnia skarżącego od jej wykazania. Sąd nie może w tych okolicznościach podzielić argumentu, iż wniosek ten nie został skutecznie doręczony z uwagi na niewykazanie tego faktu przez stronę skarżącą.

Po ustaleniu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotarł do adresata należało dokonać oceny, czy sprawa niniejsza mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Nie budzi wątpliwości, że w świetle ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych cmentarze mogą być komunalne bądź wyznaniowe.

Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych, a także ich prowadzenie należy do zadań własnych gminy (art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Dz. U. z 2017 r. poz. 912 z późn. zm.). oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, a także o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego, przy czym może to odbywać się wyłącznie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony (ust. 1), natomiast utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2).

Z przepisów tych wynika, że rozdzielenie funkcji cmentarzy komunalnych i wyznaniowych jest zasadą. Jednakże zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących.

W ocenie Sądu sytuacja taka oznacza przeniesienie zadania publicznego, – jakim jest prowadzenie cmentarza – na jednostkę prowadzącą cmentarz wyznaniowy. Nie można zgodzić się z Proboszczem, iż w takiej sytuacji Parafia jedynie udostępnia miejsca pochówkowe na cmentarzu dla osób innego wyznania.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że S. nie funkcjonuje cmentarz komunalny, a zatem hipoteza art. 8 ust. 2 ustawy znajduje w tym przypadku zastosowanie. Prowadzi to do wniosku, że prowadzenie cmentarza staje się w tej sytuacji zadaniem publicznym, a w konsekwencji informacje zawarte we wniosku z dnia 15 maja 2018 r., a dotyczące liczby osób pochowanych w 2017 roku na cmentarzu wyznaniowym oraz wysokości opłat związanych z pochówkiem noszą cechy informacji publicznej.

W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że Proboszcz Rzymskokatolickiej Parafii [...] w S. pozostaje w bezczynności w załatwieniu tego wniosku i zobowiązać go do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku strony skarżącej, – o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1a uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Proboszcz Parafii nie jest organem administracji publicznej i może pozostawać w usprawiedliwionym, choć błędnym przekonaniu, że nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznej. Brak reakcji na wniosek Stowarzyszenia nie nosił cech uporczywości, nie wynikał ze złej woli, lecz z niewłaściwej interpretacji przepisów obowiązującego prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą. Kwota ta została ustalona, jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).