Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [..] w S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt: II SAB/Kr 113/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [..] w S.W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem św. [..] w S.W. na rzecz Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt: II SAB/Kr 113/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii [..] w [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii [..] w [..] w terminie 14 dni do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia, w punkcie drugim stwierdził, że Proboszcz dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. w dniu 15 maja 2018 r. zwróciło się do Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii [..] w [..] o udostępnienie informacji publicznej: 1) w zakresie liczby osób pochowanych na cmentarzu w 2017 r. 2) jakie rodzaje opłat cmentarnych pobrano w 2017 r. (w tym m. in. opłata za oddanie miejsca pod grób, opłata za ustawienie ławki, opłata za wycięcie drzewa, opłata za czynności związane z pochowaniem zwłok, opłata za wjazd pojazdów na teren cmentarza) 3) czy istnieje dokument/cennik ustalający wysokość w/w opłat, a jeżeli tak, to wniesiono o jego udostępnienie, 4) o kwocie uzyskanych środków z opłat cmentarnych za rok 2017.

Z uwagi na brak odpowiedzi, po wezwaniu w dniu 18 czerwca 2018 r. do wykonania wniosku, Stowarzyszenie wniosło w dniu 2 lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podnosząc, że Proboszcz Parafii jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia objętych wnioskiem informacji publicznych, z uwagi na treść art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Proboszcza do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Proboszcz Rzymskokatolickiej Parafii [..] w [..] wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania podnosząc, że wysłany pocztą elektroniczną wniosek, jak i wezwanie do jego wykonania zostały przekierowane przez pocztę elektroniczną do "wiadomości-śmieci". W ocenie Proboszcza przesyłanie przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej w drodze mailowej nie można uznać za skuteczne doręczenie korespondencji. Poczta ta została znaleziona w archiwum poczty elektronicznej dopiero w dniu 3 lipca 2018 roku, przy okazji zapoznania się ze skargą nadesłaną przez skarżącego pocztą poleconą i dopiero w tym dniu Proboszcz miał możliwość zapoznania się z treścią żądania wniosku. Wniosek z żądaniem udzielenia informacji nie dotarł jednak alternatywnie w formie pisemnej do Proboszcza jako organu Parafii, stąd też brak było jakiejkolwiek odpowiedzi z jego strony. Należało zatem przyjąć, że wniosek z dnia 15 maja 2018 roku nie wpłynął do Proboszcza jako organu Parafii i tym samym nie został on skutecznie mu doręczony. Ubocznie wskazano, że proboszcz Parafii [..] w świetle obowiązujących przepisów prawa nie był zobowiązany do udostępniania żądanych dokumentów i danych. Jakkolwiek bowiem cmentarze wyznaniowe realizują obowiązek chowania na cmentarzu osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących w razie nieistnienia cmentarza komunalnego, to sytuacja taka nie przerzuca na właściwą władzę kościelną realizacji zadania publicznego, polegającego na prowadzeniu cmentarzy. Wciąż pozostaje to w gestii gminy, a Parafia niejako "udostępnia" miejsca pochówkowe na cmentarzu dla osób innego wyznania. Zadanie publiczne polegające na prowadzeniu cmentarza nie przechodzi jednak do kompetencji właściwej władzy kościelnej, gdyż nadal stanowi to zadanie własne gmin (a nie zadanie powierzone zarządcy cmentarza wyznaniowego). Parafia prowadząc cmentarz wyznaniowy nie wykonuje żadnego zadania publicznego, ani nie dysponuje w tym zakresie majątkiem publicznym. Gmina nie finansuje cmentarza wyznaniowego w [..] ze swojego budżetu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że bezsporne jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłany na adres e-mail Parafii nie spowodował jakiejkolwiek reakcji adresata. Proboszcz zajął stanowisko w przedmiocie wniosku dopiero w odpowiedzi na skargę. Podkreślając, że powszechnie przyjmuje się, że składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej jest dopuszczalne, a wnioski takie podlegają załatwieniu, Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości, że w świetle ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych cmentarze mogą być komunalne bądź wyznaniowe. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów gmin (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony (ust. 1), natomiast utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2). Z przepisów tych wynika, że rozdzielenie funkcji cmentarzy komunalnych i wyznaniowych jest zasadą. Jednakże zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. W ocenie Sądu sytuacja taka oznacza przeniesienie zadania publicznego, jakim jest prowadzenie cmentarza, na jednostkę prowadzącą cmentarz wyznaniowy. Ponieważ w [..] nie funkcjonuje cmentarz komunalny, prowadzenie cmentarza staje się w tej sytuacji zadaniem publicznym, a w konsekwencji informacje zawarte we wniosku z dnia 15 maja 2018 r., a dotyczące liczby osób pochowanych w 2017 roku na cmentarzu wyznaniowym oraz wysokości opłat związanych z pochówkiem noszą cechy informacji publicznej.

W oparciu o powyższe Sąd uznał, że Proboszcz pozostaje w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku. Oceniając zaistniałą bezczynność Sąd doszedł do przekonania, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Proboszcz Rzymskokatolickiej Parafii [..] w [..] zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 151 tej ustawy, poprzez błędne uwzględnienie skargi, pomimo że zachodziły przesłanki do jej oddalenia, gdyż prawidłowo poczynione ustalenia odnośnie stanu faktycznego sprawy i subsumcja do obowiązujących przepisów powinny prowadzić do wniosku, że Parafia nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej;

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku pełnej i wyczerpującej analizy i oceny, czy i w jakiej dacie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotarł do adresata, czy w związku z powyższym skarżący skutecznie złożył ponaglenie do wykonania czynności przez Parafię, czy rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności czy Parafia jest inną osobą, która wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

- niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, art. 15 oraz art. 45 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w R.P. (Dz.U. Nr 29, poz. 154, Dz.U. z 2013 r., poz. 1169, Dz.U. z 2018 poz. 380), art. 8 ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską (Dz.U. z 1998 r., Nr 51, poz. 318), poprzez błędne przyjęcie, że Parafia jest podmiotem, któremu powierzono wykonanie zadania publicznego w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a tym samym jej Proboszcz ma obowiązek udzielić informacji publicznej w tym zakresie,

- niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. art. 3 ust. 2 i art. 45 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w RP, art. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską oraz art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez błędne przyjęcie, że Proboszcz jest podmiotem, który posiada informacje publiczne w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, podczas gdy przepisy żadnego aktu prawnego nie nakładają na Proboszcza obowiązku gromadzenia i przechowywania informacji w zakresie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na sprzeczność ustaleń Sądu, podnosząc, że w sentencji wyroku wskazano na datę 15 maja 2018 r. jako datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy w uzasadnieniu wskazane zostało, że Proboszcz sam przyznał, że zapoznał się z wnioskiem dopiero w dniu 3 lipca 2018 r. Z treści materiału dowodowego wynika, że skarga została nadana na poczcie w dniu 2 lipca 2018 r. Sąd napisał też w uzasadnieniu wyroku, że jeśli w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała to skargę należało oddalić. Dlatego też w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w ogóle nie ustalił, kiedy (w jakiej dacie) skarga została skutecznie doręczona Proboszczowi. Jest to ewidentne zaniedbanie świadczące o naruszeniu przez WSA w Krakowie przepisów postępowania, gdyż Sąd w pierwszej kolejności winien był ustalić, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotarł do adresata. Zdaniem skarżącego kasacyjnie fakt otrzymania w dniu 3 lipca 2018 r. przez Proboszcza wniosku nie przesądza o tym, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej istotnie dotarł do jego adresata. Co więcej, Sąd nie ustalił czy w kontekście rzeczywistego terminu doręczenia wniosku adresatowi skarżący skutecznie złożył ponaglenie do wykonania czynności przez Parafię. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nawet przy założeniu, że wniosek został doręczony w dniu 3 lipca 2018 roku należało ustalić, iż skarga została złożona przed skutecznym doręczeniem Proboszczowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ponaglenia do wykonania tych czynności. W dacie złożenia skargi nie istniała zatem bezczynność. Proboszcz dowiedział się o treści wniosku o udzielenie informacji publicznej w dniu 3 lipca 2018 roku, czyli dopiero na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność. Skarżący nie wykazał, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej został Proboszczowi skutecznie doręczony przed wniesieniem skargi, tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie kwestia dowiedzenia skutecznego złożenia wniosku jest kluczowa.

W ramach uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej podniesiono także, że w uzasadnieniu wyroku pominięto pełną i prawidłową analizę i ocenę, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotarł do adresata oraz czy rozpoznawana sprawa mieściła się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy Parafia jest tzw. inną osobą, która wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem z faktu nałożenia na związki wyznaniowe obowiązku dokonania pochówku osób innej wiary nie wynika, że przepis ten nakłada na kościelne osoby prawne jakieś zadanie publiczne. Nie ulega wątpliwości, że powierzenie zadania publicznego musi mieć wyraźną podstawę prawną i nie może być dorozumiane, ponieważ takie powierzenie, co do zasady, pociąga za sobą przekazanie środków na finansowanie zadania publicznego. Powierzenie obowiązków powinno wskazywać, że kościelna osoba prawna ma prawo pobierania za pochówek opłat i że z tego źródła ma być to zadanie finansowane. Następnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że nie istnieje obowiązek prowadzenia związanej z tym żadnej dokumentacji, ani sprawozdawczości, a miejsce na cmentarzu jest udostępniane na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie czynności administracyjnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie art. 8 ust. 2 ww. ustawy, ani też żaden inny przepis tego aktu prawnego nie określa, iż związek wyznaniowy, który realizuje nałożony na niego obowiązek udostępnienia miejsc na cmentarzu wyznaniowym osobom niewierzącym lub osobom innego wyznania realizuje zadanie zlecone z zakresu administracji publicznej, ani też nie nakłada na Parafię obowiązku wytwarzania lub gromadzenia i przechowywania jakiejkolwiek dokumentacji z tego zakresu. Co więcej, żaden przepis prawa nie przewiduje, że realizacja ww. obowiązku ma być finansowana ze środków publicznych, w związku z czym wszelkie wydatki z tego zakresu ponoszone są wyłącznie przez związki wyznaniowe bez żadnego udziału administracji publicznej. Wszelkie umowy zawierane między Parafią a osobami trzecimi w zakresie pochówku i prawa do grobu mają charakter cywilnoprawny, a nie władczy. Z treści art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 mają obowiązek udostępniania takiej informacji, o ile znajdują się w jej posiadaniu. Nie ma przepisu nakładającego na zarząd cmentarza obowiązek prowadzenia rejestru osób innej wiary (bezwyznaniowców). Stąd taki rejestr nie jest prowadzony. Parafia nie posiada takiej informacji, której udostępnienia domaga się od niej skarżący.

Tym bardziej błędna jest ocena Sądu I instancji polegająca na przyjęciu, że Proboszcz zarządzający cmentarzem wyznaniowym na terenie gminy, na której nie ma cmentarza komunalnego jest w odniesieniu do całej wykonywanej przez siebie działalności podmiotem wykonującym zadanie publiczne, a tym samym, że jest on obowiązany do udostępniania informacji w reżimie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (i to w dodatku w pełnym zakresie żądania skarżącego). Skarżący domagał się bowiem udostępnienia informacji odnośnie do ilości, zakresu oraz cen pochówku osób niewierzących, jak i osób katolickiego wyznania z tej tylko przyczyny, że art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wspomina o obowiązku pochówku osób niewierzących (oraz innego wyznania). Proboszcz nie realizuje zadania publicznego, tylko wyłącznie obowiązek pochówku osób niewierzących (oraz innego wyznania), na podstawie delegacji wynikającej wprost z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zaś pochówek osób wyznania katolickiego na cmentarzu wyznaniowym zawsze należy do sfery związanej z organizowaniem i sprawowaniem kultu publicznego w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w RP oraz art. 8 ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską. Taka działalność ma wyłącznie charakter niegospodarczej oraz niepublicznej działalności kościelnej. Trudno mówić w tym zakresie o realizacji jakiegokolwiek zadania publicznego przez Kościół (sensu largo). Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi w ocenie Proboszcza do wniosku, że zarządca cmentarza wyznaniowego nie może być obowiązany do udzielenia skarżącemu informacji w reżimie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o prowadzonym przez siebie cmentarzu wyznaniowym. Dotyczy to nie tylko zakresu prowadzenia na cmentarzu działalności, związanej ze sprawowaniem kultu publicznego, ale także tego zakresu, do którego odnosi się hipoteza z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Posiadanie, zarządzanie oraz zakładanie i poszerzenia cmentarzy grzebalnych przez Kościoły i związki wyznaniowe jest wyłącznie prawem tych podmiotów, a nie ich obowiązkiem, chyba że zastosowanie znajduje hipoteza z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 45 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP. Niemniej jednak także w zakresie objętym hipotezą z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zarządca cmentarza wyznaniowego nie wykonuje zadania publicznego i nie jest zobowiązany do udzielenia informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o liczbie osób niewierzących (oraz innego wyznania) pochowanych na takim cmentarzu wyznaniowym oraz o wysokości opłat pobranych z tytułu pochówku. Tym bardziej nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji o wszystkich pochówkach i pobranych z tego tytułu opłatach (składkach).

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, domagając się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz wskazując na nietrafność argumentacji skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron postępowania, po uprzednim wyrażeniu przez nie zgody, o której mowa w art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji.

Podnosząc zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności wskazała na naruszenie przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi, pomimo że zachodziły przesłanki do jej oddalenia, gdyż prawidłowo poczynione ustalenia odnośnie do stanu faktycznego sprawy i subsumcja do obowiązujących przepisów powinny prowadzić do wniosku, że Parafia nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność organu zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego orzeczenia, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. jednak nie powołano. Kwestia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pozostają w bezpośrednim związku z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. (ze sprecyzowaniem konkretnej jednostki redakcyjnej), czy art. 151 p.p.s.a. bez powiązania tych przepisów z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności i jej charakterze w niniejszej sprawie, konieczne było przede wszystkim powiązanie zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła, co w realiach niniejszej sprawy dyskwalifikowało zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a.

Nie mógł także osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany jako brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku pełnej i wyczerpującej analizy i oceny, czy i w jakiej dacie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotarł do adresata, czy w związku z powyższym skarżący skutecznie złożył ponaglenie do wykonania czynności przez Parafię, czy rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności czy Parafia jest inną osobą, która wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut naruszenia tego przepisu mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Oznacza to, że wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wynikające z podstawy rozstrzygnięcia zobowiązanie do załatwienia wniosku. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w istocie do tego zmierza autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji, że orzeczenie swoje Sąd ten oparł na ustaleniach nie mających oparcia w materiale dowodowym, bowiem nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, że wniosek dotarł do adresata oraz że nie ocenił, czy zostało skutecznie złożone ponaglenie (co w świetle przepisów u.d.i.p. nie jest w ogóle wymagane – przyp. NSA) oraz zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a więc w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. usiłując zakwestionować ustalenia Sądu o podstawach do uznania podmiotowych i przedmiotowych przesłanek rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Niezależnie od nieskuteczności powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie, orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym szczególnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ugruntowane także w odniesieniu do kwestii wykazania doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie prowadząc w tym zakresie szerokich wywodów, z racji nieskutecznie postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zasygnalizować można jedynie, że w orzecznictwie wskazuje się, że ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. postanowienie z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że "dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek" (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 2113/15; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2154/16;wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 61/17; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., I OSK 613/17; postanowienie NSA z dnia 20 października 2017 r., I OSK 1777/17).

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego, choć częściowo nie można odmówić im słuszności.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 912), art. 15 oraz art. 45 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.; Dz.U. z 2019 r., poz. 1347) oraz art. 8 ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską (Dz.U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) upatrując ich niewłaściwego zastosowania w błędnym przyjęciu, że Parafia jest podmiotem, któremu powierzono wykonanie zadania publicznego w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a tym samym jej Proboszcz ma obowiązek udzielić informacji publicznej w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Proboszcz nie realizuje zadania publicznego, tylko wyłącznie obowiązek pochówku osób niewierzących (oraz innego wyznania), na podstawie delegacji wynikającej wprost z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zaś pochówek osób wyznania katolickiego na cmentarzu wyznaniowym, zawsze należy do sfery związanej z organizowaniem i sprawowaniem kultu publicznego w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w RP oraz art. 8 ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem wprost, że skarżący kasacyjnie nie uznaje, aby Proboszcz był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, uzasadniając to niewykonywaniem zadań publicznych, a więc kwestionując przede wszystkim uznanie, że jest on podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) oraz kwestionując, że zadaniem publicznym jest obowiązek dokonania pochówku osób innej wiary, w oparciu o regulacje ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Także wskazując na naruszenie art. 15 oraz art. 45 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, art. 8 ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, skarżący kasacyjnie zarzucił błędne przyjęcie, że Parafia jest podmiotem, któremu powierzono wykonanie zadania publicznego w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a tym samym, że jej Proboszcz ma obowiązek udzielić informacji publicznej w tym zakresie.

Konstrukcja podniesionego zarzutu wskazuje, że niewłaściwego zastosowania wymienionych w nim przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje jako konsekwencji ich błędnej wykładni, w tym zwłaszcza błędnej wykładni art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że "W miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących". Regulacja powyższa dotyczy realizacji prawa do godnego pochówku, z jej treści wynika bowiem obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku przez określony podmiot w określonej sytuacji. Podmiotem tym jest zarząd cmentarza wyznaniowego w sytuacji, gdy w miejscowości nie ma cmentarzy komunalnych.

Istota zarzutu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych.

Pojęcie zadań publicznych jest pojęciem prawniczym. W doktrynie prawa trafnie przyjmuje się, że zadania publiczne rozumiane jako zadania kierowane przez prawodawcę do organów administrujących to normatywne określenie zachowań aparatu administracji koniecznych do urzeczywistniania określonego celu państwa, przy pomocy wyznaczonych środków i form działania, jako normatywne zobowiązanie administracji do realizacji wytyczonego celu państwa przez określone stosowanie wyznaczonych środków (M. Górski: Pojęcia - "funkcje administracji państwowej" i "zadania administracji państwowej", Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 52, 1992, s. 170-172).

Zadania publiczne wynikają ze specjalnych norm, tzw. norm zadaniowych, co oznacza, że dla stwierdzenia istnienia i ustalenia zakresu zadania publicznego konieczne jest odnalezienie w przepisach prawa skierowanej do organu administrującego odpowiedniej normy zadaniowej, czyli takiej, która określa zachowania organu administrującego konieczne do urzeczywistniania określonego celu państwa. Określenie zadania i określenie celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu. Wynika to z założenia, że określony stan rzeczy, którego osiągnięcie nakazuje norma zadaniowa, ma być osiągnięty bez względu na panujące okoliczności, dlatego też w przypadku tego rodzaju norm zazwyczaj nie określa się okoliczności, w których dane działanie ma być dokonywane. Warto też podkreślić, że jako cechę charakterystyczną norm zadaniowych wskazuje się, że wyznaczony w nich obowiązek nie może być zrealizowany przez pojedynczą czynność, ale jego realizacja musi polegać na wykonaniu szeregu czynności jednorodzajowych lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych (zob. J. Filipek: Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ, DCXXVII, Prace Prawnicze 99, Warszawa-Kraków 1982, s. 65), a swoistą odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają "urządzenia lub przedsięwzięcia" potrzebne do spełnienia tych zadań (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Kategoria zadań pozostaje też w związku z sytuacją prawną obywateli. Przyjmuje się, że istnienie określonego zadania publicznego umożliwia obywatelowi domaganie się wykonania tego zadania (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Znajomość tych cech norm zadaniowych ułatwia ich odkodowywanie z przepisów prawnych, przy tym istnienia normy zadaniowej oczywiście nie można domniemywać, jednak ustalenie treści takiej normy często wymaga przeprowadzenia szerszych procesów wykładni. Niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. Również charakter kompetencji oraz przewidziane formy realizacji zadania publicznego (w tym formy cywilnoprawne) nie mają wpływu na kwalifikację określonego zadania jako zadania publicznego. Z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8; T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110; W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41).

Z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że poza zatopieniem w morzu, prawo do godnego pochówku może być realizowane wyłącznie na cmentarzach (art. 12 ust. 1 i 3 cyt. ustawy; zob. też wyrok NSA z dnia 19 maja 1997 r., SA/Ka 1717/95 (LexisNexis nr 326427), zgodnie z którym: "Groby ludzkie mogą być usytuowane tylko na cmentarzach"). Z kolei art. 4 tej ustawy wprowadza obowiązek zakładania cmentarzy komunalnych, stanowczo stanowiąc, że cmentarze takie "zakłada się" "w zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, jednakże w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin". Zasadą jest zatem istnienie cmentarza komunalnego na terenie każdej gminy, a odstępstwem – w uzasadnionych przypadkach – zakładanie cmentarza dla kilku gmin. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy" oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 994), zgodnie z którym "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych" prowadzi do wniosku, że zadaniem państwa zdecentralizowanego przez samorząd terytorialny, w tym wypadku samorząd gminny, jest obowiązek organizowania na terenie każdej gminy (w ramach jej zadań własnych) cmentarza komunalnego jako w zasadzie wyłącznego miejsca, w którym dopuszczalne jest realizowanie prawa do godnego pochówku. Prawodawca w ten sposób określił zachowania odpowiednich organów zdecentralizowanego państwa konieczne do urzeczywistniania istotnego dla wspólnoty publicznoprawnej celu, jakim jest zorganizowanie specjalnego miejsca, odpowiadającego wymogom ustawowym wynikającym z art. 5 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przeznaczonego do realizowania prawa do godnego pochówku. W doktrynie podkreśla się, że "Wartością podstawową tkwiącą u źródeł "cmentarnictwa" i prawa cmentarnego są wymogi bezpieczeństwa publicznego w zakresie sanitarnym i anty-epidemiologicznym. Wartość ta jest obecnie mniej eksponowana ze względu na inny aspekt, mający charakter podmiotowy: dóbr osobistych człowieka (jednostki)" (zob. P. Dobosz, Wartości leżące u podstaw prawa cmentarnego, w: J. Zimmermann (red.): Aksjologia prawa administracyjnego, Tom II, Warszawa 2017, s. 806). Tym samym, niezależnie od tego, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych jest wprost określone przez prawodawcę jako zadanie publiczne (art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), również z istoty rzeczy obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku, które może być realizowane wyłącznie na cmentarzach, wchodzi w zakres zadań publicznych.

Wykładnię tę wspiera kwalifikacja prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego, czyli prawa, z którego wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej.

Z art. 47 Konstytucji RP wynika, że "Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym". Sama Konstytucja w treści art. 233 wprost kwalifikuje treść art. 47 jako "dobra osobiste". Prawo do godnego pochówku osoby zmarłej związane z szeroko rozumianym kultem pamięci osób zmarłych, ujmowane w orzecznictwie i doktrynie właśnie w ramach dobra osobistego, o jakim mowa w art. 23 k.c., które podlega zarówno ochronie cywilnoprawnej, jak i ochronie przewidzianej w innych przepisach (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., II OSK 1620/08; wyrok SN z 10 grudnia 2015 r., sygn. V CSK 201/15, Lex 2004215) traktowane jest jako prawo podmiotowe (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 września 2013 r., III SA/Lu 307/13), a także możliwy element prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (t.j.: Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) – zob. wyrok ETPC z dnia 24 kwietnia 2018 r., skarga nr 4587/09), przy tym jednocześnie do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy w ustawowo określonych przypadkach sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym (art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1876). W orzecznictwie wskazuje się, że zadanie to aktualizuje się dopiero, gdy z prawa do pochówku zmarłego nie skorzystają krewni, małżonek ani powinowaci jak też brak osób, które dobrowolnie zobowiązały się do dokonania pochówku (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Go 878/14). Prawo do godnego pochówku osoby zmarłej traktowane jest zatem jako prawo przysługujące członkowi najbliższej rodziny zmarłego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r., I SA/Wa 2008/15), a w ujęciu doktrynalnym może być również rozpatrywane jako prawo człowieka do godnego pochówku po swojej śmierci, które ziszcza się z chwilą śmierci, odnosi się do decyzji podejmowanej za życia przez osobę zmarłą lub braku takiego aktu oświadczenia woli i podlega ono przekształceniu w prawo pochowania przez osoby i inne podmioty uprawnione lub zobowiązane – "Na prawo człowieka do godnego pochówku po swojej śmierci składają się dwa elementy, z których pierwszy ma charakter obligatoryjny i bezwzględnie obowiązujący w czasie, a drugi ma charakter obligatoryjny i względnie obowiązujący w czasie. Pierwszy to: pochowanie adekwatne do standardów zawartych w normach prawnych i normach zwyczajowych (niemających charakteru contra legem). Drugi element prawa człowieka do godnego pochówku po swojej śmierci to określenie nieuwłaczającego godności i pamięci osoby zmarłej miejsca jej pochówku (zob. P. Dobosz, Wartości leżące u podstaw prawa cmentarnego, w: J. Zimmermann (red.): Aksjologia prawa administracyjnego, Tom II, Warszawa 2017, s. 808-809). Z prawa do godnego pochówku wynika zatem kierowane do państwa i jego organów roszczenie o zapewnienie pochówku w miejscu i zgodnie ze standardami zapewniającymi poszanowanie wartości jaką jest godność, tj. roszczenie o pochowanie na cmentarzu i to właśnie przez państwo (w czym mieszczą się osadzone w obrębie zasady subsydiarności i decentralizacji obowiązki gminy), jeśli zorganizowanie pochówku nie jest możliwe przez osoby najbliższe. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych "Zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej".

Na tle powyższych uwag nie może budzić wątpliwości twierdzenie, że obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych. Nie zmienia tej kwalifikacji unormowanie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Regulacja ta wskazuje jedynie podmiot, wobec którego może być kierowane roszczenie wynikające z prawa do godnego pochówku w sytuacji, w której w określonej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. Podmiotem takim z woli prawodawcy jest wówczas zarząd cmentarza wyznaniowego, który ma obowiązek umożliwić pochowanie na cmentarzu wyznaniowym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Norma ta w żaden sposób nie modyfikuje treści ani aksjologicznych uwarunkowań prawa do godnego pochówku, ani też charakteru zadań wspólnoty publicznoprawnej, które na mocy art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zostały – w zakresie realizacji prawa do godnego pochówku – w określonej ustawowo sytuacji i na podstawie ustawowej przekazane zarządowi cmentarza wyznaniowego. O ile zatem zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Niewątpliwie do celów państwa należy poszanowanie i ochrona godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP) a normatywnym zobowiązaniem do realizacji tego celu wobec osób zmarłych i osób im bliskich jest zobowiązanie ustawowo wskazanych podmiotów do zagwarantowania prawa do godnego pochówku.

Z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych koresponduje treść art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 380), zgodnie z którym "W miejscowościach, gdzie nie ma cmentarzy komunalnych, zarządy cmentarzy umożliwiają pochowanie na cmentarzach, o których mowa w ust. 1, na równych prawach także innych zmarłych". Również z tego przepisu, w którym użyto sformułowania "umożliwiają", a nie "mogą umożliwiać" wynika obowiązek realizowania – w sytuacjach określonych w powyższej regulacji – prawa do godnego pochówku przez zarząd cmentarza. Potwierdza tę wykładnię treść art. 45 ust. 4 cyt. ustawy, który stanowi, że przepisy ust. 1-3 nie naruszają ogólnych przepisów o cmentarzach i chowaniu zmarłych, o planowaniu przestrzennym oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, że nie naruszają one również art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Dodać przy tym należy, że trafnie podnosi się w piśmiennictwie, że "pojęcie "zarząd cmentarza" nie zostało w powyższych regulacjach użyte w znaczeniu organu jednostki organizacyjnej, a w znaczeniu podmiotu, który sprawuje czynności zarządzania cmentarzem. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o podmiot, któremu powierzono zarządzanie cmentarzem" (zob. B. Rakoczy: Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz, Oficyna 2008, Komentarz do art. 45, teza 3), tj. o parafię (art. 45 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej). Podmiotem reprezentującym parafię jest – zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej – proboszcz lub administrator parafii. Oznacza to, że w zakresie ustawowego obowiązku realizowania prawa do godnego pochówku na cmentarzu wyznaniowym katolickim, w prawnie określonych sytuacjach, podmiotem zobowiązanym do wykonywania tego rodzaju zadania publicznego jest parafia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W konsekwencji obowiązkiem proboszcza parafii jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) poprzez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o działalności parafii (zarządu cmentarza) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim obowiązana jest ona do umożliwienia realizowania na cmentarzu wyznaniowym prawa do godnego pochówku.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w konsekwencji błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Parafia jest podmiotem, któremu powierzono wykonanie zadania publicznego w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a tym samym jej Proboszcz ma obowiązek udzielić informacji publicznej w tym zakresie, okazał się zatem zarzutem niezasadnym. Nie mógł przy tym odnieść skutku zarzut naruszenia w powyższy sposób art. 15 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 15 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje dodatkowe jednostki redakcyjne (ustępy i punkty) i nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Niezależnie od tego, jedynie treść art. 15 ust. 3 cyt. ustawy dotyczy sprawowania kultu na cmentarzach, przy czym chodzi o cmentarze komunalne, a istota podniesionego zarzutu dotyczyła realizacji prawa do pochówku na cmentarzu wyznaniowym. Również poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że Parafia jest podmiotem, któremu powierzono wykonanie zadania publicznego w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie mogło dojść do naruszenia art. 8 ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318). Przepis ten stanowi bowiem, że "Organizowanie kultu publicznego należy do władzy kościelnej zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa polskiego" i nie ma na wpływu na ocenę charakteru zadań, o jakich stanowi art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Wprawdzie omówiony wyżej pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku z podanych przyczyn, jednak nie oznacza to, że trafne są wszystkie przesłanki, które doprowadziły Sąd I instancji do prawidłowego wniosku o pozostawaniu w bezczynności Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii [..] w [..]. Trafne jest stwierdzenie Sądu, że art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w miejscowościach dotyczy nałożonego na jednostkę prowadzącą cmentarz wyznaniowy zadania publicznego w zakresie umożliwienia pochowania na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko, według którego dochodzi na podstawie tej regulacji do przeniesienia na jednostkę prowadzącą cmentarz wyznaniowy zadania publicznego, jakim miałoby być prowadzenie takiego cmentarza. Jak wyżej wykazano, prowadzenie cmentarza wyznaniowego nie jest ukierunkowane na realizowanie zadań publicznych, bo wówczas należałoby przyjąć obowiązek tworzenia i utrzymywania tego rodzaju cmentarzy, co nie znajduje podstaw prawnych. Zadaniem publicznym ustawowo wskazanych podmiotów jest realizowanie na cmentarzach wyznaniowych i to jedynie w sytuacjach określonych w art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej kwalifikacji treści wniosku z dnia 15 maja 2018 r. jako dotyczącego w całości bądź w części kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, co wyklucza dopuszczalność wypowiadania się w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy jednak przyjąć, że będące wynikiem wykładni art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych kategoryczne stwierdzenie, że informacje dotyczące liczby osób pochowanych w 2017 r. na cmentarzu wyznaniowym oraz wysokości opłat związanych z pochówkiem noszą cechy informacji publicznej, nie wynikało z przyjęcia, że zadaniem publicznym ustawowo wskazanych podmiotów jest realizowanie na cmentarzach wyznaniowych i to jedynie w sytuacjach określonych w art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, publicznego prawa podmiotowego do pochówku, lecz z nietrafnego przyjęcia, że zadaniem publicznym jest w sytuacjach określonych ustawowo prowadzenie cmentarza wyznaniowego. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie przez Proboszcza ponownej oceny treści wniosku z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, bez związania przedwczesnym w realiach niniejszej sprawy stanowiskiem, że "informacje dotyczące liczby osób pochowanych w 2017 r. na cmentarzu wyznaniowym oraz wysokości opłat związanych z pochówkiem noszą cechy informacji publicznej".

Nie mógł odnieść skutku również drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 45 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w RP, art. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską oraz art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym przyjęciu, że Proboszcz jest podmiotem, który posiada informacje publiczne w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, podczas gdy przepisy żadnego aktu prawnego nie nakładają na Proboszcza obowiązku gromadzenia i przechowywania informacji w zakresie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że określone w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej dotyczy podmiotów, które są w posiadaniu informacji publicznej. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący przyjęcia, że Proboszcz jest podmiotem, który posiada informacje publiczne w realiach niniejszej sprawy nie mógł być skuteczny, bowiem Sąd I instancji w żadnym miejscu nie stwierdził, aby Proboszcz był w posiadaniu żądanych we wniosku informacji, a tym samym poprzez nietrafnie przypisywane mu twierdzenie nie mógł naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa. Rozstrzygnięcie Sądu dotyczyło wyłącznie stwierdzenia bezczynności Proboszcza na skutek złożonego wniosku o dostęp do informacji publicznej, a więc wskazywało na konieczność jego załatwienia zgodnie z przepisami u.d.i.p. Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia obligującego Proboszcza do udostępnienia informacji, której Proboszcz nie posiada.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.