Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (zwane dalej: "Kolegium") zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 marca 2014 r. znak [...], po rozpoznaniu zażalenia M. T., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta (zwany dalej: "Prezydentem") z dnia 26 lipca 2013 r. znak [...] w sprawie uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych oznaczonych numerami: [...] oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydent Miasta, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, po uprzednim doręczeniu upomnienia nr [...] z dnia 10 października 2012 r. wystawił wobec M. T. w dniu 19 marca 2013 r. dziewięć tytułów wykonawczych, tj.:

1) nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej

za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w dniach 14, 18 (dwukrotnie) i 31 lipca 2008 r. pojazdu o nr rej. [...] w kwocie łącznej należności głównej wynoszącej [...] zł oraz koszty upomnienia w kwocie [...] zł.;

2) nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej

za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w dniach 4, 7 (dwukrotnie) i 11 sierpnia 2008 r. pojazdu o nr rej. [...] w kwocie łącznej należności głównej wynoszącej [...] zł;

3) nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej

za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w dniach 14 i 21 (dwukrotnie) sierpnia oraz 9 września 2008 r. pojazdu o nr rej. [...]

w kwocie łącznej należności głównej wynoszącej [...] zł;

4) nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej

za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w dniach 23 września oraz 13, 21 i 24 listopada 2008 r. pojazdu o nr rej. [...] w kwocie łącznej należności głównej wynoszącej [...] zł;

5) nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej

za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w dniach 14 stycznia oraz 4, 6 i 11 lutego 2009 r. pojazdu o nr rej. [...] w kwocie łącznej należności głównej wynoszącej [...] zł;

6) nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej

za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w dniach 18 lutego oraz 7, 17 i 24 kwietnia 2009 r. pojazdu o nr rej. [...] w kwocie łącznej należności głównej wynoszącej [...] zł;

7) nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej

za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w dniach 13, 22 i 28 maja oraz 3 czerwca 2008 r. pojazdu o nr rej. [...] w kwocie łącznej należności głównej wynoszącej [...] zł;

8) nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej

za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w dniach 2 lipca, 2 i 29 października oraz 28 grudnia 2009 r. pojazdu o nr rej. [...] w kwocie łącznej należności głównej wynoszącej [...] zł;

9) nr [...] obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej

za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania w dniach 8 i 25 marca oraz 19 kwietnia 2010 r. pojazdu o nr rej. [...] w kwocie łącznej należności głównej wynoszącej [...] zł.

Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel we wszystkich tytułach wykonawczych wskazał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260 ze zm.) zwanej dalej: "u.d.p." i dwie uchwały Rady Miasta: Nr [...] z dnia [...] r. oraz Nr [...] z dnia [...] r. Odpisy tych tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą, zostały doręczone zobowiązanej w dniu 20 czerwca 2013 r.

Zobowiązana w piśmie z dnia 25 czerwca 2010 r. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zwróciła się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2012.1015 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.e.a." oraz wniosła następujące zarzuty:

1) zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny

- właściwym organem egzekucyjnym w sprawie powinien być Naczelnik Urzędu Skarbowego a nie Prezydent Miasta, bowiem zgodnie z art. 13b ust. 7 u.d.p. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Zarządcą dróg (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w mieście na prawach powiatu jest prezydent miasta, który może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W [...] zgodnie z uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego "Z." oraz zmian w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego, Rada Miasta postanowiła o utworzeniu zarządu dróg. Opłaty za parkowanie pobiera natomiast podmiot (w okresie objętym egzekucją) o nazwie M., który nie jest zarządem drogi w rozumieniu powołanych przepisów. Według zobowiązanej pobieranie opłat, w tym opłat dodatkowych za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, przez M., a nie przez Z. jest sprzeczny z art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3 u.d.p. Dalej wywiodła, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. to wierzyciel uprawniony jest do przesłania zobowiązanemu pisemnego upomnienia, a organem egzekucyjnym jest - stosownie do art. 19 § 2 u.p.e.a. - organ gminy o statusie miasta, ale tylko wówczas gdy jest właściwy do ich ustalania lub określania i pobierania. Każdy zakład budżetowy jest odrębną od Urzędu Miasta jednostką organizacyjną, a zatem organem egzekucyjnym powinien być, stosownie do art. 19 § 1 u.p.e.a., Naczelnik Urzędu Skarbowego a nie Prezydent Miasta. To, że Prezydent Miasta nie może być organem egzekucyjnym wynika również z faktu, iż nie jest on organem właściwym do ustalania lub określania i pobierania opłat za nieopłacony postój, albowiem zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym jest odrębnym organem samorządu gminnego, któremu ustawa o drogach publicznych nie daje żadnych uprawnień do ustalania opłat za parkowanie pojazdów (opłaty ustaliła Rada Miasta w uchwale Nr [...] z [...] r.) lub określania i pobierania tych opłat (co powinien wykonywać zarząd drogi);

2) zarzut nieistnienia obowiązku - zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p. opłaty

za parkowanie pojazdów samochodowych pobiera się w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach a miejsca w strefie wyznacza organ właściwy do zarządzania ruchem (prezydent miasta) w uzgodnieniu z zarządcą drogi, stosownie do art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. W ocenie zobowiązanej z przepisu tego wynika jednoznacznie, że opłaty pobiera się tylko w strefie i tylko w wyznaczonych miejscach. W [...] natomiast opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania pobierane są w każdym miejscu strefy, w tym również w miejscach oznaczonych znakiem zakazu zatrzymywania się (znak B-36) lub znakiem zakazu postoju (znak B-35). Natomiast Rada Miasta, pozwoliła w uchwale na pobieranie opłat na skrzyżowaniach oraz w pasach między jezdniami, na których obowiązuje bezwzględny zakaz zatrzymywania.

Zobowiązana podniosła, iż w zawiadomieniach i upomnieniach o nieopłaconym postoju nie jest sprecyzowane miejsce postoju. Jako miejsce postoju wpisywana jest ulica, przy której postój miał miejsce, co prowadzi do nadużyć w postaci domagania się przez M. opłaty dodatkowej. W upomnieniu nr [...] również nie jest wskazane, czy parkowanie pojazdu o nr rej. [...] było w miejscach wyznaczonych, a nie było przypadkiem w miejscach niedozwolonych z mocy prawa jak i w miejscach oznaczonych odpowiednim znakiem drogowym zakazującym parkowania. Zobowiązana stwierdziła, że organ nie potrafi wskazać żadnego dowodu na parkowanie przedmiotowego pojazdu w wyznaczonym miejscu strefy płatnego parkowania, w którym można pobierać opłaty. Wynika z tego, że strefa płatnego parkowania nie jest oznakowana znakami drogowymi zgodnie z przepisami prawa i prawdopodobnie nie jest zatwierdzony projekt organizacji ruchu w strefie.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 26 lipca 2013 r. znak:

[...] uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał co do zarzutu nieistnienia obowiązku, że zobowiązana powinna okazać dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał, albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn. Odnosząc się do twierdzeń zobowiązanej, organ podniósł, że fakt pozostawienia pojazdu o nr rej. [...] udokumentowany został w strefie płatnego parkowania przez wykonujących swoje obowiązki inspektorów, poprzez umieszczenie zawiadomienia za wycieraczką szyby samochodu. Wkładane za wycieraczkę zawiadomienia o nieopłaconym postoju nie są mandatem karnym, lecz dokumentują jedynie fakt nieuiszczenia opłat, informując równocześnie korzystającego z miejsca postojowego o powstałym z mocy prawa obowiązku dokonania opłaty dodatkowej, przy czym zawiadomienie obowiązku takiego nie nakłada. Organ stwierdził również, że zawiadomienia dotyczą postojów pojazdu na różnych ulicach i wystawione są przez różnych inspektorów, co wyklucza ewentualną pomyłkę bądź świadome działanie na niekorzyść zobowiązanego. Kopie zawiadomień są zaś drukami ścisłego zarachowania i mogą być udostępnione do wglądu w siedzibie Biura S.

Organ zauważył, że obowiązek wnoszenia opłaty z tytułu płatnego parkowania

w strefie, jak również obowiązek wnoszenia opłaty dodatkowej w przypadku niewniesienia opłaty za parkowanie, wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa - ustawy o drogach publicznych oraz wskazanych w treści postanowienia uchwał Rady Miasta. Ponadto stwierdził, że zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie powstaje z mocy prawa. W konsekwencji podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania tego obowiązku stanowi art. 3 § 1 u.p.e.a. Integralną część uchwał stanowią załączniki z wykazem ulic wchodzących w obszar strefy płatnego parkowania. Załączniki te pełnią rolę wykazu dróg publicznych znajdujących się w obszarze strefy. Uchwały wydane zostały na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w tym na podstawie ustawy o drogach publicznych. Przed ich wejściem do obrotu prawnego poddane zostały kontroli organu nadzorczego (Wojewody), który nie stwierdził ich niezgodności z przepisami ustawy o drogach publicznych. Niewątpliwie więc uchwały te, jak i wykaz ulic wchodzących w obszar strefy płatnego parkowania, dotyczą dróg publicznych.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów, organ wyjaśnił, że granice strefy wyznaczają znaki drogowe: D-45 (początek strefy) i D-45 (koniec strefy), natomiast obowiązek wnoszenia opłat za postój jak i sposób udokumentowania wniesienia opłaty, poprzez umieszczenie za szybą pojazdu prawidłowo zakreślonego biletu, wynika z uchwał Rady Miasta. Obowiązek wnoszenia opłat za postój pojazdu w obszarze wyznaczonym przez znaki drogowe wynika wprost z przepisów prawa i z tego względu bez znaczenia pozostaje fakt obowiązywania w tym obszarze innych znaków drogowych. Kierowca łamiący inne zakazy wynikające z ustawy Prawo o ruchu drogowym, naraża się dodatkowo na odpowiedzialność karną.

W kwestii braku wskazania konkretnego miejsca parkowania na ulicach, które tylko w części objęte są strefą płatnego parkowania organ podał, iż argumentacja ta dla przedmiotu sprawy nie ma znaczenia, bowiem kontrola na ulicach, które częściowo tylko wchodzą w granice strefy płatnego parkowania, odbywa się wyłącznie w granicach obowiązywania strefy, która wyznaczona jest znakami drogowymi D-44 i D-45.

Za nieuzasadniony organ I instancji uznał zarzut zobowiązanej, zgodnie z którym na zawiadomieniach nie jest sprecyzowane miejsce postoju, gdyż poza zwykłym stwierdzeniem zobowiązana nie przedstawiła żadnych dowodów ani argumentów na poparcie zarzutu, w przeciwieństwie do metodologii i zasad obowiązujących przy wystawianiu zawiadomień.

Prezydent uznał za nieuzasadniony także zgłoszony przez zobowiązaną zarzut nieistnienia obowiązku. Wskazał, że zobowiązana otrzymując zawiadomienie

o nieopłaconym postoju, miała prawo wyjaśnić zaistniałą sytuację, jednak w żadnym

z [...] przypadków tego nie uczyniła. Zobowiązana nie przedstawiła dowodów potwierdzających fakt nieistnienia obowiązku, zatem organ odniósł się do jej twierdzeń, badając ich zasadność w zestawieniu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (zawiadomienia o nieopłaconym postoju, upomnienie, tytuły wykonawcze) uznając, iż wniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, Prezydent zauważył, że wierzycielem należności z tytułu postoju

w strefie płatnego parkowania, jak i z tytułu opłat dodatkowych powstałych w związku

z niewniesieniem opłaty za parkowanie pojazdu w strefie, jest Prezydent Miasta, który jest zarządcą drogi i jednocześnie organem egzekucyjnym.

Organ I instancji podał, że jeżeli - tak jak w sprawie - wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Ponadto wskazał, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. W związku z tym prezydent miasta jest organem jedynie właściwym do prowadzenia egzekucji na podstawie wystawionych przez niego tytułów wykonawczych, stanowiących opłatę za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania.

Na postanowienie Prezydenta zobowiązana wniosła zażalenie do Kolegium, wskazując, że podtrzymuje w całości zgłoszone zarzuty.

Kolegium postanowieniem z dnia 6 marca 2014 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium przytoczyło podstawę prawną rozstrzygnięcia i wskazało, że w okresie objętym postępowaniem egzekucyjnym powołane uchwały były w obrocie prawnym, a ich niezgodności

z prawem nie stwierdził Wojewoda w ramach sprawowanego przez siebie nadzoru. Kolegium podkreśliło, że zaskarżanie uchwał (kwestionowanie ich zgodności z prawem) może odbywać się w ramach prawem przewidzianych, a wynikających z treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowanie zgodności z prawem uchwał nie jest możliwe w trybie art. 33 u.p.e.a. W konsekwencji przyjął, że wszystkie ulice i place w załącznikach do uchwał, stanowiły drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zatem wyznaczenie na nich strefy płatnego parkowania było zgodne z prawem. W ocenie Kolegium to, czy dana ulica zaliczona została do kategorii dróg gminnych, czy też do kategorii dróg powiatowych, jest kwestią drugorzędną i nie mającą dla sprawy znaczenia.

W ocenie organu podnoszona przez zobowiązaną kwestia braku projektu organizacji ruchu w okresie objętym zarzutami, nie mieści się w zamkniętym katalogu zarzutów, o którym mowa w treści art. 33 u.p.e.a. Wobec tego nie odniosło się do tej kwestii.

Kolegium nie zgodziło się także z argumentacją zobowiązanej, która twierdziła, że Rada Miasta nie uregulowała w podjętych przez siebie uchwałach kwestii przemieszczania się pomiędzy podstrefami w ramach strefy płatnego parkowania i związanych z tym opłat. Wskazało, że kwestia ta jest całkowicie bez znaczenia dla sprawy, bowiem na żadnym ze zgromadzonych w aktach sprawy zawiadomieniu nie wpisano w polu "uwagi" treści mogącej świadczyć o tym, że osoba parkująca, uiściła niewłaściwą opłatę w stosunku do czasu postoju albo, że legitymowała się nieważnym biletem opłaty postojowej. Przeciwnie - wszystkie zawiadomienia w części "uwagi" zawierały adnotacje o treści: "brak biletu". Oznacza to, że opłata w ogóle nie została uiszczona. Wprawdzie w kilku przypadkach pojazd w danym dniu zaparkowany był najpierw w jednej, potem w innej podstrefie, bowiem o okolicznościach tych świadczą zgromadzone w sprawie zawiadomienia, jednakże za każdym razem przyczyną wystawienia zawiadomienia o nieopłaconym postoju był jedynie brak biletu.

Organ dodał, że przepisy uchwały Rady Miasta dotyczące strefy płatnego parkowania nie przewidywały obowiązku sprecyzowania na zawiadomieniach o nieopłaconym postoju w S. miejsca parkowania tak, aby można było stwierdzić, czy to parkowanie miało miejsce faktycznie w miejscu do tego wyznaczonym. Argumentację zobowiązanej co do tego, że Rada Miasta niezgodnie z prawem dopuściła pobieranie opłat na skrzyżowaniach czy w pasach między jezdniami, gdzie obowiązuje bezwzględny zakaz zatrzymywania, uznało za kuriozalną i nie znajdującą żadnego logicznego uzasadnienia. Podobne stanowisko zajęło w kwestii pobierania opłat za parkowanie w każdym miejscu, co jest niezgodne przepisami ustawy o drogach publicznych. Twierdzenia te są przy tym gołosłowne i nie poparte żadnymi konkretnymi dowodami, zatem nie zasługują na uwzględnienie.

Kolegium nie zgodziło się także z argumentami zobowiązanej w zakresie,

w jakim podniosła, iż nie zgłaszała zarzutów dotyczących sposobu doręczenia zawiadomień czy też dotyczących konieczności wydania decyzji administracyjnej w celu ustalenia opłaty dodatkowej. Po pierwsze, o zarzutach w tym kontekście w ogóle nie może być mowy, gdyż tego rodzaju zarzuty nie są przewidziane w zamkniętym katalogu zarzutów, o którym mowa w art. 33 uegz. Po drugie zaś, organ I instancji argumentację w powyższym zakresie podał przez pryzmat rozpatrzenia zarzutu nieistnienia obowiązku oraz w kontekście analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, tj. prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ, Kolegium wskazało, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odniósł się do twierdzeń zobowiązanej w zakresie odnoszącym się do funkcjonowania M. Odniósł się natomiast w sposób szczegółowy do wyjaśnienia, że organem egzekucyjnym winien być Prezydent Miasta, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego, powołując i omawiając przepisy art. 1a pkt 7, art. 19 § 1 i 2 oraz art. 26 § 4 u.p.e.a. Kolegium w pełni podzieliło argumentację organu I instancji w tym zakresie.

Odnosząc się do podniesionych przez zobowiązaną argumentów zmierzających w kierunku zakwestionowania prawidłowości działania Z., Kolegium wskazało, że uchwała, na podstawie której Zarząd został utworzony, jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie jednostki samorządu terytorialnego, czyli na terenie miasta [...]. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i weszła w życie w terminie w niej wskazanym. Zgodnie zaś z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organem właściwym do badania zgodności aktów prawa miejscowego z obowiązującym prawem jest wojewoda, który jednak uchwały nie zakwestionował. To oznacza, że stanowi ona źródło prawa. Dodało również, że Kolegium nie jest organem uprawnionym do oceny zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła w szczególności rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 6a ust 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie,

że w okresie objętym zaskarżonym postanowieniem wystarczającym było, aby ulice w strefie płatnego parkowania miały status drogi publicznej oraz odpowiednią kategorię;

• art. 13b ust. 1 w związku z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że w [...] w strefie płatnego parkowania

są wyznaczone miejsca, w których można pobierać opłaty za parkowanie;

• art. 13b ust. 7 i 13f ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że to M. nie Z. (zarząd dróg) był jednostką uprawnioną do pobierania opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania;

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dniu 10 września 2014 r. skarżąca uzupełniając skargę, nadesłała pismo

do którego dołączyła wydrukowany z internetu artykuł pt.: "Podwójne mandaty

za parkowanie. To absurd" oraz kserokopię pisma Prezesa NSA z dnia 14 lipca

2014 r. skierowanego do K. T. Pismo Prezesa NSA stanowiło odpowiedź na pismo w sprawie zasad pobierania opłat za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, w którym poinformowano, że w sprawie o sygn. akt II GSK 1769/12 nie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 172 p.p.s.a. upoważniające Prezesa do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. oraz poinformowano o braku podstaw do wystąpienia przez Prezesa NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia skargę należało oddalić, Sąd nie znalazł bowiem podstaw do stwierdzenia,

że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa w podanym wyżej stopniu.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 33 u.p.e.a. zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przy czym podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności (przesłanki) wymienione w tym przepisie (w punktach 1 – 10). Zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego – o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), co oznacza, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu, bowiem to organ egzekucyjny musi je rozpoznać (po ewentualnym uzyskaniu stanowiska wierzyciela – jeżeli organ egzekucyjny nie jest równocześnie wierzycielem).

W rozpoznawanej sprawie organem egzekucyjnym jest Prezydent Miasta, będący równocześnie wierzycielem egzekwowanej należności, zatem

nie powstała konieczność – przewidziana w art. 34 § 1 u.p.e.a. zwracania się

do wierzyciela o uprzednie zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowym (vide: uchwała NSA

z 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06, publ. w ONSAiWSA 2007/5/112; wyrok NSA z 21 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 400/08, publ. LEX nr 549015), zasadnie więc organ egzekucyjny wydał przedmiotowe postanowienie na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., bez uzyskania stanowiska wierzyciela.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym ostateczne postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutów, wobec czego - w związku z charakterem obowiązku, jaki wskazany został w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym, tj. obowiązku poniesienia opłat dodatkowych z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania - wskazać należy, że obowiązek poniesienia takich opłat określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260, ze zm.), zwanej dalej: "u.d.p.". Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. "korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania". Strefę taką może ustalić rada gminy (rada miasta) – art. 13b ust. 3 u.d.p. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p., za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca w art. 13b ust. 2 u.d.p. wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że: Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej".

Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3 u.d.p.).

Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób

jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p.). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego

braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3 u.d.p.), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu,

z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.) - jak ma to miejsce w przypadku [...].

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty

za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy

o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta, stanowiącej – w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – akt prawa miejscowego, obowiązujący każdego, na obszarze działania organu, który je ustanowił. Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej), z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek. Dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest zatem konieczna jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji. Ze względu na jej funkcjonalne związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania, również w przypadku powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, wydanie takiego indywidualnego aktu administracyjnego nie jest wymagane. Co więcej, ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Również przepisy ustawy stwierdzające, iż opłaty te są "pobierane", a nie np. wymierzane, ustalane, określane przez organ administracji, dodatkowo potwierdza zasadność tego wniosku.

Sporządzane przez inspektora S. (działającego z upoważnienia zarządcy drogi) zawiadomienie o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania - jak to

w rozpatrywanej sprawie miało miejsce w [...] przypadkach, w okresie od 14 lipca 2008 r. do 18 kwietnia 2010 r. - którego oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu, stanowi zatem dokument (dowód) potwierdzający nieuiszczenie opłaty, a zarazem stanowi ono dla korzystającego z drogi dodatkową i wystarczającą informację o (powstałym z mocy prawa) obowiązku uiszczenia opłaty. Ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani postanowienia uchwał Rady Miasta nie ustanawiają obowiązku doręczania takich zawiadomień "za potwierdzeniem odbioru", nie można też uznać, by taki sposób dodatkowego informowania korzystającego

ze strefy płatnego parkowania naruszał prawa gwarantowane w Konstytucji, tym bardziej, iż dokument ten nie nakłada na korzystającego z parkingu jakichkolwiek obowiązków, a jedynie dodatkowo informuje o nieopłaconym postoju. Obowiązek poniesienia opłaty powstał bowiem z mocy prawa w momencie postawienia pojazdu

w strefie.

Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje, że będąca przedmiotem egzekucji kwota pieniężna [...] zł stanowi (wraz z kosztami egzekucyjnymi

i kosztami upomnienia) konsekwencję stwierdzenia przez powołanych do tego inspektorów S. braku poniesienia w [...] przypadkach opłaty za parkowanie należącego do skarżącej samochodu osobowego marki [...] nr rejestracyjny [...] w strefie płatnego parkowania. Niesporne jest również, że wierzyciel (Prezydent Miasta) wzywał zobowiązaną do uiszczenia ww. kwoty, a wobec niedokonania zapłaty, wystawił wobec niej tytuły wykonawcze i skutecznie je doręczył, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne, występując w nim w roli organu egzekucyjnego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie jest bowiem uzasadnione naruszenie art. 6a ust. 3 i art. 7 ust. 3 u.d.p., zarzut ten bowiem nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie dotyczył okoliczności bezpośrednio mających wpływ na wynik sprawy. W uchwale Rady Miasta tworzącej strefę płatnego parkowania, wskazano dokładnie ulice, place przynależące do strefy płatnego parkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt

II OSK 1048/11, (Lex nr 1083502) stwierdził, że art. 6a ust. 3 u.d.p. ma zastosowanie do istniejących już dróg powiatowych, a nie tych, które są dopiero na etapie projektowania.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt

K 55/05, Lex nr 208365 stwierdził, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na cztery kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.).

Ponadto ulice leżące w ciągu dróg należących do określonej kategorii należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2). Ustawodawca upoważnił zatem Radę Ministrów do określenia wykazu dwóch kategorii dróg: dróg krajowych i wojewódzkich. Drogami powiatowymi stały się automatycznie wszystkie inne drogi nienależące do wymienionych kategorii dróg krajowych i wojewódzkich. Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Wobec powyższego skoro uchwała Rady Miasta o utworzeniu strefy płatnego parkowania nie została zakwestionowana, to oznaczało, że wymienione w niej ulice istnieją i są drogami publicznymi.

Nie trafiony jest także zarzut naruszenia art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. Treść przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. została powyżej przytoczona. Z kolei

art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. przewiduje, że organ właściwy do zarządzania ruchem

na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Skarżąca uważa, że w świetle powołanych przepisów w strefie płatnego parkowania muszą być jeszcze wyznaczone miejsca do parkowania i tylko za parkowanie w tych miejscach można pobierać opłatę za parkowanie, a sytuacja taka nie miała miejsca w [...].

Z powołanych przez skarżącą przepisów w powiązaniu z 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., wynika zgoła odmienny wniosek. Strefę płatnego parkowania stanowi wydzielony obszar (art. 13b ust. 1 i 2 u.d.p.). Zatem na całym wydzielonym obszarze stanowiącym strefę płatnego parkowania, tj. na wszystkich drogach publicznych znajdujących się na tym obszarze istnieje obowiązek uiszczania opłaty za parkowanie pojazdu. Natomiast pojęcie "wyznaczone miejsce" należy rozumieć jako miejsce wyznaczone do parkowania na drodze publicznej (art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 u.d.p.), co nie oznacza, że jeżeli pojazd zostanie zaparkowany na drodze publicznej, ale w miejscu nieprzeznaczonym do parkowania, to korzystający nie ma obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie. W takiej sytuacji korzystający dodatkowo naraża się na inny rodzaj odpowiedzialności, np. karnej.

Należy zauważyć, że strefy płatnego parkowania stanowią obszar, na terenie którego obowiązują ściśle określone zasady parkowania pojazdów, inne aniżeli

w miejscach nienależących do stref. Istotny jest bowiem cel tego rodzaju rozwiązań. Ustawodawca, wprowadzając w ustawie o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost ilości posiadanych przez obywateli pojazdów sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na budowanie nowych obiektów budowlanych takich jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swojej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw (ochroną prawa własności) tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK1276/11, Lex nr 1112029).

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 13b ust. 7, art. 13f ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 u.d.p. wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność, że opłaty pobierał M., a nie Z. nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca nie kwestionowała, że oba wymienione zakłady były jednostkami budżetowymi gminy. Pojęcie zarządcy drogi definiuje art. 19 ust. 1 u.d.p., mówiący, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, według art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p. są dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.). Zatem w [...] zarządcą dróg publicznych jest Prezydent Miasta. Przepis art. 21 ust. 1 u.d.p. dopuszcza możliwość wykonywania przez zarządcę (o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 czyli i prezydenta miasta) jego obowiązków przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W [...] takowe jednostki organizacyjne zostały utworzone: M. i Z. Zatem te jednostki sprawowały zarząd, ale tylko w zakresie przewidzianym przepisami i aktem ich utworzenia. Bez względu na zakres zadań obu podmiotów Prezydent Miasta nadal pozostawał zarządcą dróg na terenie [...]. Z przepisu art. 21 ust. 1 u.d.p. wyraźnie wynika, że zarządca nie przekazuje swoich obowiązków, a jedynie może te obowiązki wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej zwanej zarządem. Oznacza to, że z chwilą utworzenia zarządu, zarządca nie traci przymiotu zarządcy. Jak wskazuje bowiem zdanie 2 ust. 1 art. 21 u.d.p., w przypadku nieutworzenia zarządu, zadania zarządu wykonuje zarządca.

W takiej sytuacji, zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta), wymienionej w odrębnych przepisach jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.

Ponadto wskazać należy, że z art. 13b ust. 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy

o drogach publicznych rada gminy (rada miasta) została upoważniona do określenia sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w S. oraz opłat dodatkowych – co Rada Miasta wykonała – a zawarte w uchwale określenie, iż opłatę dodatkową "uiszcza się w biurze S. lub na rachunek bankowy" nie jest sprzeczne z zapisem ustawy, że opłaty pobiera zarząd (lub zarządca) drogi. Zapis ustawy oznacza bowiem, że uprawnionym do pobierania opłat jest zarząd (zarządca) drogi (w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta, będący zarządcą drogi), a zatem ten właśnie organ administracji publicznej uprawniony jest też do ich egzekwowania w razie niedokonania takiej opłaty przez podmiot zobowiązany. Nie może budzić wątpliwości, iż czynności techniczne związane z tym poborem (tu: przyjmowanie wpłat w kasie S.) mogą wykonywać osoby (podmioty) wskazane przez upoważniony przez ustawodawcę organ (tj. Radę Miasta), bowiem wskazanie to mieści się w ustawowym pojęciu "określenia sposobu pobierania opłat" i nie zmienia ono podmiotu będącego beneficjentem tych opłat (tj. zarządcy drogi). Potwierdzeniem tego jest fakt, iż upomnienie do zapłaty należności z tytułu opłaty dodatkowej podpisała osoba upoważniona przez Prezydenta Miasta, a tytuł wykonawczy wystawiony został przez ten organ (jako wierzyciela egzekwowanej należności).

Wskazać należy, że powołanie zakładu budżetowego i upoważnienie go do wykonywania określonych czynności technicznych związanych z pobieraniem opłat, określonych ogólnie w § [...] pkt [...] jako: "obsługa zadań związanych z prowadzeniem S.", a w statucie tego zakładu (stanowiącym załącznik do uchwały), jako: sprzedaż biletów postojowych i abonamentowych, prowadzenie kontroli prawidłowości wnoszenia opłat za postój pojazdów w S., a od 24 kwietnia 2006 r. także przygotowywanie dokumentacji, niezbędnej do podjęcia windykacji należności z tytułu nieopłaconego postoju w S., w niczym nie ograniczyły ustawowego prawa zarządcy drogi do poboru opłat. Nie sposób też uznać, iż wszystkie czynności techniczne i organizacyjne związane z poborem opłat miałby wykonywać zarządca drogi (prezydent miasta), bez możliwości ich wykonywania przez powołany przez radę miasta (a więc organ upoważniony przez ustawę do określenia sposobu pobierania opłat) zakład budżetowy samorządu terytorialnego, którego dyrektor działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez prezydenta miasta (§ [...] ust. [...] statutu wymienionego zakładu budżetowego). Stwierdzić też należy, że akceptacja prezentowanej przez skarżącą interpretacji ustawowego określenia, iż opłaty "sposobu pobierania opłat" prowadziłaby do wniosku, że przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 13b ust. 4 pkt 3 i art.13f ust. 2) upoważniające a zarazem nakładające na radę gminy (miasta) obowiązek określenia sposobu pobierania opłat, są zbędne – taka wykładnia przepisów ustawy jest jednak nieuprawniona.

Nie znajdując w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie ostateczne wydane zostało z naruszeniem prawa w stopniu wskazanym na wstępie, stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a. orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.