Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1852/13 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1852/13 oddalił skargę M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą uggwn", decyzją z dnia 31 grudnia 1996 r., nr 1068/96, zmienioną w trybie art. 155 Kpa, decyzją z dnia [...] października 1997 r., nr [...], stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Państwowe Zakłady [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z dnia 24 sierpnia 1988 r., nr [...] jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

M. W., następca prawny L.P., byłej współwłaścicielki nieruchomości hip. "[...] " - plac nr [...], wnioskiem z dnia 6 grudnia 1999 r., uzupełnionym w oświadczeniu z dnia 3 sierpnia 2001 r., wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji uwłaszczeniowej, w zakresie dotyczącym działek nr [...], uprzednio stanowiących część nieruchomości uregulowanej w hip. "[...] " - plac nr [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia

2001 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. i utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. , stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1996 r., zmienionej decyzją z dnia [...] października 1997 r., w zakresie dotyczącym działek nr [...].

A. S.A. w W. zaskarżyła ww. decyzję organu naczelnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpatrujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 392/04, prawomocnym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1472/04, uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2002 r. i z dnia [...] grudnia 2001 r.

Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., zmienionej decyzją z dnia [...] października 1997 r. - w części dotyczącej działek nr [...], uprzednio stanowiących część nieruchomości nr hip. "[...] " - plac nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca

2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1093/08 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia

[...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2008 r.

Badając ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., zmienionej decyzją z dnia [...] października 1997 r., dotyczącej uwłaszczenia Państwowych Zakładów [...] w W. - w części odnoszącej się do działek nr [...], uprzednio stanowiących część nieruchomości uregulowanej w hip. pn. "[...] " - plac nr [...].

Pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. M. W. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość uregulowana w dawnej hipotece "[...]"- plac nr [...], oznaczona na mapie zaewidencjonowanej w składnicy geodezyjnej za nr [...]w dniu 4 września 1979 r., literami a, b, c, d, a, będąca własnością L.P. i K. K., została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r.

Z mapy sytuacyjnej do celów prawnych z dnia 24 sierpnia 1988 r. przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego za nr [...] wynika, że działki nr [...], ujęte w decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 1996 r., zmienionej decyzją z dnia [...] października 1997 r., odpowiadają części dawnej nieruchomości ozn. hip. "[...]"- plac nr [...]. Zatem w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, działki nr [...], stanowiły własność Skarbu Państwa. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Państwowych Zakładów [...] w W.. Wynika to z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., ustalającej cenę gruntu państwowego położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...]m2, pozostającego w zarządzie Państwowych Zakładów [...] i ustalającej opłaty roczne z tytułu zarządu ww. gruntem oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., oddającej w zarząd Państwowych Zakładów [...] grunt położony w W. o pow. [...]m2 (parking przy ul. [...]) i ustalającej cenę oraz opłaty roczne z tytułu zarządu ww. nieruchomością.

Organ naczelny badając kwestię naruszenia praw osób trzecich wskazał, że związany był wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1039/08. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że ocena prawna niniejszej sprawy została już dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

11 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 392/04, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1472/04. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2004 r. dokonał wykładni przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności wyjaśnił, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej uggwn zawierał zapis, z którego wynikało, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Do tych praw należy zaliczyć roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – zwanej dalej "uggwn", z tym zastrzeżeniem, że istniało ono w dniu, w którym doszło do uwłaszczenia, to jest w dniu 5 grudnia 1990 r. Jeżeli przedmiotem uwłaszczenia miałaby być nieruchomość uprzednio wywłaszczona, to jeśli w dniu 5 grudnia 1990 r. była ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a uprawniony do żądania jej zwrotu wystąpił z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości z tego tytułu, to uwłaszczenie nie może zostać potwierdzone decyzją właściwego organu, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1472/04 stwierdził, że organ naczelny przedwcześnie uznał, iż organ uwłaszczeniowy wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa przez nie zawieszenie postępowania uwłaszczeniowego, do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości, gdyż nie zbadał, czy właścicielka nieruchomości L.P. wystąpiła z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r., czy też nie.

Minister Infrastruktury, mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. wyrokach zobowiązany był zatem stwierdzić, czy właścicielka przed dniem 5 grudnia 1990 r. wystąpiła o zwrot nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że Minister Infrastruktury pismem z dnia 6 listopada 2009 r. wystąpił do M. W. o wyjaśnienie, czy L. P. będąca jedną ze współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości złożyła wniosek o jej zwrot przed dniem 5 grudnia 1990 r. M. W. nie odpowiedział jednak na powyższe pismo.

W wyniku analizy akt ustalono, że L. P. pismem z dnia 5 kwietnia 1993 r., zatytułowanym "wniosek o zwrot gruntu" wystąpiła o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1979 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony po dniu 5 grudnia 1990 r., a więc przy uwłaszczeniu prawa osób trzecich nie zostały naruszone. Decyzja uwłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nie stwierdzono również, aby mogły zaistnieć inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, dotyczące sprawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazał ponadto, że M. W. pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r., doprecyzowanym oświadczeniem złożonym w dniu 22 września 2010 r. wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. ustalającej cenę gruntu państwowego położonego w W. przy ul. [...] o pow.

[...] m2, pozostającego w zarządzie Państwowych Zakładów [...] i ustalającej opłaty roczne z tytułu zarządu ww. gruntem oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...]stycznia 1989 r. oddającej w zarząd Państwowych Zakładów [...] grunt położony w W. o pow. [...] m2 (parking przy ul. [...]) i ustalającej cenę oraz opłaty roczne z tytułu zarządu ww. nieruchomością.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Minister Infrastruktury zawiadomił M. W., że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia

[...] stycznia 1989 r. i decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. należy wnieść odrębnie do Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutów M. W. dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Minister stwierdził, że ocena legalności ww. decyzji należy do kompetencji Wojewody [...], nie zaś Ministra Infrastruktury. Decyzja dotycząca wywłaszczenia pozostaje nadal w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę M. W. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., wskazał, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. akt I OSK 392/04. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 688/02, który zaakceptował decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...]nr [...]i nr [...] o uwłaszczeniu Państwowych Zakładów [...] nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...].W wyroku tym NSA, na gruncie niniejszej sprawy, dokonał wykładni przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną w sprawie uwłaszczeniowej. Zdaniem NSA, przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej uggwn zawierający zapis "że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich" należy rozumieć w ten sposób, że roszczenie o zwrot nieruchomości przewidziane w art. 69 uggwn istniało w dniu uwłaszczenia państwowych osób prawnych, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. NSA – powołując się na stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1008/97, wydanym w sprawie o zwrot przedmiotowych nieruchomości – wskazał, że wniosku o zwrot nieruchomości, z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia nie złożyła, ani L.P., ani jej następca prawny M. W. NSA stwierdził, że skoro współwłaściciele nieruchomości, ani ich następcy prawni nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 uggwn, to nie można stawiać organowi uwłaszczeniowemu zarzutu działania w warunkach rażącego naruszenia prawa poprzez nie zawieszenie postępowania uwłaszczeniowego, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości.

Konsekwencją stanowiska NSA było to, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1472/04 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. WSA w Warszawie stwierdził, że L. P. jako współwłaścicielka 1/3 części gruntu oznaczonego jako "[...]" dz. [...] złożyła wniosek o zwrot gruntu w dniu 5 kwietnia 1993 r. Wobec tego, że w aktach sprawy brak było informacji, czy L. P. wystąpiła z roszczeniem o zwrot gruntu, z uwagi na jego zbędność na cel wywłaszczenia przed dniem 5 grudnia 1990 r., WSA uchylił decyzje Prezesa UMiRM zarzucając mu niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i przez to naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 Kpa, jak również przedwczesne stwierdzenie, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez nie zawieszenie postępowania uwłaszczeniowego, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości. Stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1472/04 podtrzymał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1093/08, który uchylił decyzje Ministra Infrastruktury, który uznał za nieważną decyzję uwłaszczeniową nr [...], zmienioną decyzją nr [...], z tego powodu, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej były zgłoszone roszczenia osób trzecich, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej uggwn, tj. – wniosek z dnia 6 kwietnia 1993 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd stwierdził, że z powyższych wyroków wynika, iż sądy administracyjne nie miały wątpliwości, co do tego, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], stanowiące część nieruchomości nr hip. "[...]" plac nr [...], położone w W. przy ul. [...] na skutek wywłaszczenia w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa oraz że grunt ten pozostawał w zarządzie Państwowych Zakładów [...]. Z orzeczeń tych sądów administracyjnych wynika, że istotną dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nr [...], zmienionej decyzją nr [...]okolicznością było to, czy L.P. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości w trybie uggwn przed dniem 5 grudnia 1990 r. (datą uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego z mocy prawa prawem użytkowania wieczystego). Tylko bowiem w takiej sytuacji uwłaszczenie nie mogło być potwierdzone decyzją właściwego organu, a organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe był zobligowany do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego, do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji tylko w takiej sytuacji doszłoby w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej uggwn i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego istotne jest ustalenie, czy Minister Infrastruktury ponownie rozstrzygając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nr [...], zmienionej decyzją nr [...]zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zaprezentowanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1093/08.

W ocenie Sądu poza sporem jest to, że Minister Infrastruktury w piśmie z dnia

6 listopada 2009 r. wezwał M. W. do udzielenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, informacji dotyczącej tego, czy L. P. jako była współwłaścicielka nieruchomości ozn. hip. "[...]" - plac nr [...] złożyła wniosek o zwrot nieruchomości do dnia 5 grudnia 1990 r., a jeżeli tak to do nadesłania kopii wniosku bądź wskazanie organu do którego wniosek taki został złożony. Z akt sprawy wynika, że pismo to M. W. otrzymał w dniu 19 listopada 2009 r., lecz w zakreślonym terminie skarżący nie udzielił na nie odpowiedzi. Z akt wynika również, że o udzielenie informacji w powyższym zakresie oraz o nadesłanie akt sprawy o zwrot nieruchomości Minister Infrastruktury zwrócił się również do Urzędu W. (pismo z dnia 18 stycznia 2010 r.). Prezydent W. nie potwierdził istnienia akt w sprawie o zwrot nieruchomości wszczętej na wniosek złożony przed dniem 5 grudnia 1990 r., wskazując jedynie, że akta sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1979 r. znajdują się w [...] Urzędzie Wojewódzkim (pismo z dnia 3 lutego 2010 r., nr [...]). Z akt sprawy wynika również, że na skutek pisma Ministra Infrastruktury z dnia 10 lutego 2010 r. [...] Urząd Wojewódzki wypożyczył Ministrowi Infrastruktury akta sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości (pisma z dnia 10 marca 2010 r. i 15 marca 2010 r.), a organ nadzoru po wykorzystaniu akta te zwrócił (pismo z dnia 28 czerwca 2010 r.). Z uwierzytelnionych przez organ kopii tych akt wynika, że prawidłowe jest stanowisko Ministra Infrastruktury, co do tego, iż w niniejszej sprawie L. P. nie złożyła do dnia 5 grudnia 1990 r. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 74 ust. 1 ówcześnie obowiązującej uggwn, w zakresie dotyczącym gruntu ozn. hip. "[...]" - plac nr [...], w części dotyczącej działek nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma L. P. z dnia 18 lutego 1993 r. wynika, że poprzedniczka prawna skarżącego dopiero w tymże dniu powzięła wiadomość, że nie jest już właścicielem powyższego gruntu i w związku z tym wniosła o doręczenie decyzji wywłaszczeniowej, na mocy której przedmiotową nieruchomość nabyło Państwo. W konsekwencji dopiero w 1993 r. L. P.podjęła działania mające na celu odzyskanie przedmiotowej nieruchomości. W tym celu pismem z dnia 5 kwietnia 1993 r. wystąpiła o zwrot gruntu, natomiast pismem z dnia 6 kwietnia 1993 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, które to żądanie później wyjaśniał jej pełnomocnik M. w oświadczeniu z dnia 7 października 1993 r. Faktu złożenia przez L. P. wniosku o zwrot nieruchomości do dnia 5 grudnia 1990 r. nie potwierdził też M. W. jako osoba najbardziej zorientowana w niniejszej sprawie, czynnie działająca w sprawie najpierw jako pełnomocnik L. P., a później jako strona postępowania. Skoro zatem sam skarżący nie ujawnił faktu złożenia wniosku o zwrot złożonego przed dniem 5 grudnia 1990 r., a okoliczności sprawy wskazują, że wnioski procesowe poprzedniczka prawna skarżącego składała dopiero w 1993 r., to należało przyjąć, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mógł być złożony przed dniem 5 grudnia 1990 r. Wobec tego zasadnie Minister Infrastruktury uznał, że przy uwłaszczeniu Państwowych Zakładów [...] częścią nieruchomości ozn. hip. "[...]" - plac nr [...], w zakresie działek nr [...] nie doszło do naruszenia praw osób trzecich, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej uggwn, a tym samym decyzja uwłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z akt sprawy nie wynika również, aby wystąpiły inne przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności to, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...] nie została wycofana z obrotu prawnego, do dnia zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nr [...], zmienionej decyzją nr [...].

Powyższe w ocenie Sądu dowodzi, że Minister Infrastruktury przy rozpoznawaniu wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nr [...], zmienionej decyzją nr [...]zastosował się do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku sygn. akt I SA/Wa 1093/08 i wykonał wytyczne w nim zawarte.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nie miały znaczenia akta sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r., czy akta sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wytworzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W.. Zarówno sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak i sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej były zainicjowane po dniu 5 grudnia 1990 r., a zatem – zgodnie z zaprezentowaną przez NSA wykładnią art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej uggwn i wytycznymi WSA w Warszawie - nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności decyzji uwłaszczeniowej nr [...], zmienionej decyzją nr [...]. Dla oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej znaczenie miałby tylko wniosek o zwrot nieruchomości złożony do dnia 5 grudnia 1990 r. w trybie art. 74 ust. 1 obowiązującej wówczas uggwn (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), lecz taki wniosek z powodów wyżej opisanych, przez L. P. nie został złożony. Brak tego rodzaju wniosku potwierdził skarżący w skardze (str. 5 skargi).

Zdaniem Sądu, dla oceny legalności kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji uwłaszczeniowej nie miał też wpływu złożony w 1993 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 1979 r. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1093/08 zanegował pogląd Ministra Infrastruktury, który wiązał naruszenie przez organ uwłaszczeniowy praw osób trzecich z wnioskiem z dnia 6 kwietnia 1993 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W wyroku tym Sąd wskazał, że istotne znaczenie dla sprawy ma to, czy do dnia

5 grudnia 1990 r. L. P. złożyła w trybie uggwn wniosek o zwrot nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Wynik sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie mógł być potraktowany jako tzw. zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie uwłaszczeniowej. Dla organu uwłaszczeniowego nie istniały przeszkody natury faktycznej lub prawnej, uniemożliwiające rozpatrzenie sprawy, czy też wydanie decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ istniał uregulowany stan prawny wynikający z ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej (uwierzytelniona przez Ministra kopia tej decyzji w aktach sprawy). Sąd zwrócił uwagę, że nie jest tak, iż samo złożenie żądania o stwierdzenie nieważności wcześniejszych decyzji, powoduje pojawienie się w sprawie uwłaszczeniowej tzw. zagadnienia wstępnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności nie powoduje, sam w sobie zmian w stanie prawnym, a zatem organ może rozpatrywać sprawę i wydać w niej decyzję. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest ekonomiczne prowadzenie postępowania i szybkie załatwienie sprawy (art. 12 Kpa), wyjątkiem zaś jest przerwanie toku postępowania administracyjnego. Przepisy o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania administracyjnego, w tym przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, należy zatem interpretować ściśle. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, gdy w toku danego postępowania strona składa do innych organów, czy sądów wnioski mające na celu, ogólnie rzecz biorąc, takie zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, aby okazało się, że decyzja kontrolowana w sprawie nadzorczej była wadliwa. Nie można pominąć tego, że ostateczny stan sprawy o uwłaszczenie gruntu bywa ukształtowany wieloma wcześniej wydanymi decyzjami np. decyzją wywłaszczeniową, decyzją o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, decyzją komunalizacyjną. Przyjęcie poglądu, co do tego, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności każdej z wymienionych wyżej decyzji obligowałoby organ w sprawie uwłaszczeniowej do zawieszenia postępowania, spowodowałoby w praktyce paraliż w działalności tego organu. Wobec tego należy przyjąć, zdaniem Sądu, że wynik sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej mógłby mieć znaczenie, ale dla uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania w stosunku do sprawy zakończonej decyzją uwłaszczeniową (trybu stwierdzenia nieważności decyzji lub trybu wznowienia postępowania administracyjnego). Podnoszona w skardze kwestia zbędności wywłaszczonej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. byłaby aktualna, gdyby w sprawie uwłaszczeniowej był spełniony podstawowy warunek – L. P. złożyłaby organowi administracji do dnia 5 grudnia 1990 r. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie ówczesnego art. 74 ust. 1 uggwn, co jednak nie miało miejsca.

Ponadto Sąd wskazał, że zarzut skargi wskazujący na wydanie decyzji uwłaszczeniowej oraz decyzji ją zmieniającej przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu mógłby być skuteczny, ale w sprawie o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego (Dział II Rozdział 12 Kpa).

Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut skargi wskazujący, że decyzja uwłaszczeniowa nr [...] i decyzja ją zmieniająca nr [...] zostały wydane przez urzędnika nie mającego zdolności do czynności prawnych w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący pominął to, że niniejsza sprawa administracyjna dotyczyła oceny legalności decyzji wydanych w postępowaniu uwłaszczeniowym, a nie decyzji wydanej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego zarzut braku zdolności do czynności prawnych przez osobę podpisującą decyzję nr [...] i decyzję zmieniającą nr [...] wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy.

Ponadto, w ocenie Sądu, dla niniejszej sprawy nie miały znaczenia zarzuty podnoszone pod adresem decyzji wywłaszczeniowej, czy decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, w szczególności zarzut wydania tych decyzji w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy zarzut sfałszowania decyzji wywłaszczeniowej (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zarzuty te dotyczą innych spraw administracyjnych i jako takie nie mogły być w niniejszej sprawie skuteczne. Te same uwagi Sąd odniósł do podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku włączenia decyzji uwłaszczeniowej i decyzji ją zmieniającej do akt sprawy sądowej sygn. IV SA 1008/97.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., podnosząc następujące zarzuty:

1. niewłaściwą wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegającej na przyjęciu, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko przy założeniu, że właściciel nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa korzysta z prawa do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości poprzez żądanie zwrotu tej nieruchomości, a bez rozpatrzenia innej możliwości, tj. sytuacji w której właściciel całkowicie neguje -wywłaszczenie nieruchomości i żąda stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

2. bezpodstawne przyjęcie, że na podstawie art. 190 P.p.s.a. Sąd jest związany interpretacją art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie uggn dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. akt I OSK 392/04 bez analizy podstaw wydania tego wyroku, w tym z pominięciem tego, że wyrok ten między innymi wskazuje, iz właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma do wyboru dwa niezależne tryby jej odzyskania - przez żądanie zwrotu nieruchomości lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i ograniczając się w uzasadnieniu do rozpatrzenia sytuacji związanej z żądaniem zwrotu nieruchomości, a pomijając to, że wskazany wyrok NSA w ogóle nie przesądza o rozstrzygnięciu sprawy w sytuacji żądania przez właściciela stwierdzenia nieważności wywłaszczenia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualenie zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok, praktycznie ograniczył się do stwierdzenia, iż jest związany interpretacją dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 392/04. Wyrok ten został wydany w oparciu o interpretację art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie uggwn dokonaną przez Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z 27 stycznia 2000 r. III ZP 14/99, w tym z zawartym w tej uchwale zastrzeżeniem, że uprawniony ma prawo skarżyć decyzję uwłaszczeniową, jeżeli złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Cała niekorzystna dla wywłaszczonego podmiotu interpretacja wskazanego przepisu opiera się na założeniu, że podmiot ten formalnie utracił własność nieruchomości, a następnie mógł wystąpić o zwrot nieruchomości wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia, ale tego nie zrobił. Założenie to nie ma nic wspólnego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, a zatem i wskazana interpretacja art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie uggwn nie może mieć zastosowania w sprawie. Cały czas decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości nie jest prawomocna. Decyzja ta dotychczas nie została doręczona właścicielom, a okoliczności związane z jej wydaniem pozwalają na poddanie w wątpliwość tego, czy nie doszło w sprawie jej wydania do nieważności postępowania. Konsekwencją tego jest brak możliwości przyjęcia, że Skarb Państwa kiedykolwiek był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Orzekanie na podstawie takiego założenia jest obarczone wadą. Skarżący obecnie korzysta z ochrony swoich praw nie w drodze żądania zwrotu nieruchomości, tylko wykazując nieważność decyzji o jej uwłaszczeniu. Do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można wiążąco stwierdzić, że Skarb Państwa kiedykolwiek był właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia dwóch norm prawnych: art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art.190 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia pierwszego ze wskazanych przepisów określono jako błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko przy założeniu, że właściciel nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa korzysta z prawa do jej odzyskania przez żądanie zwrotu, a bez rozpatrzenia sytuacji, w której właściciel neguje wywłaszczenie nieruchomości i żąda stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu wymaga przypomnienia, że zgodnie z art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 79, poz. 464): " Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.(...)". Niewątpliwie prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie, wynika to z brzmienia wskazanego przepisu. Prawa osób trzecich mają więc pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu prawnego z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro jednak ukształtowanie nowego stanu prawnego w trybie omawianego art. 2 nastąpiło w dniu 5 grudnia 1990 r., to prawa osób trzecich musiały zaistnieć przed tym dniem, lub najpóźniej w tym dniu. Od tego bowiem dnia powstał nowy stan prawny na nieruchomości, ukształtowany omawianym art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i dlatego stan ten nie zaistniał tylko wtedy, gdyby konkurował lub wyłączał prawa przysługujące osobom trzecim. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich jest bowiem wynikiem ukształtowania nowego stanu prawnego z mocy samego prawa, którego zaistnienie potwierdzane jest decyzją wojewody wydawaną w procedurze dokonywania jedynie oceny, czy dana nieruchomość spełniała w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowe warunki do powstania nowego stanu prawnego w ramach tzw. uwłaszczenia.

W orzecznictwie i piśmiennictwie dotyczącym zagadnienia praw majątkowych osób trzecich, jako przeszkodę uwłaszczenia państwowych osób prawnych przyjmowano zgłoszenie przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości wniosku o jej zwrot w dniu 5 grudnia 1990 r. lub wcześniej, o ile w tym dniu grunt był zbędny na cel wywłaszczenia ( tak. m.in. uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. III ZP 14/99, pub. OSNP 2000/8/294). Miało to związek z roszczeniem wynikającym z art.69 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. 1991, Nr 30, poz.127 ze zm.). Natomiast w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że również wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wypełnia ustawową przesłankę "nienaruszania praw osób trzecich". To stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej jest oderwane od stanu faktycznego sprawy, gdyż skarżący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wystąpił już po dniu 5 grudnia 1990 r. Dywagacje autora skargi kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu dotyczą prawidłowości podejmowania decyzji wywłaszczeniowej i wskazują na wadliwości do jakich doszło w trakcie procedury wywłaszczeniowej. Do tych kwestii sądy orzekające w przedmiocie legalności wydanej decyzji uwłaszczeniowej nie mogą się odnieść i ich oceniać, gdyż jest w toku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w którym zostanie dokonana ocena legalności tej decyzji. Z tych względów nietrafny jest zarzut naruszenia art.2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych sprawy nie doszło również do naruszenia art.190 P.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny był niewątpliwie związany swym wcześniejszym orzeczeniem, w którym przywołał ocenę prawną sprawy wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 11 sierpnia 2004 r., sygn. OSK 392/04. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa nakaz dla Sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne, od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej przez NSA wyjątkowo i w gruncie rzeczy może to dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną; 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny; 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 624). Podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z art. 190 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., są konsekwencją prawomocności orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2004 r., ponieważ ani nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, ani nie zostały zmienione przepisy prawa. Nie została też podjęta uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA przyjmująca odmienne stanowisko odnośnie wykładni prawa mającego zastosowanie w sprawie. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki skargę oddalił, skoro przed dniem 5 grudnia 1990 r., nie zostały zgłoszone roszczenia przez poprzedniego właściciela. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania dotyczące decyzji wywłaszczeniowej i zaprezentowane stanowisko, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości i nie mógł też oddać nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogą być podnoszone w odrębnym postępowaniu dotyczącym kontroli legalności decyzji wywłaszczeniowej i dopóki nie zostanie ta decyzja wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty korzysta z domniemania legalności.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.