Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bd 89/21 w sprawie ze skargi J. S. i W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żninie w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bd 89/21, oddalił skargę J.S. i W.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żninie w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.S. i W.S. wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żninie (dalej: "PINB") z powodu niewszczęcia na ich żądanie z dnia 30 kwietnia 2021 r. postępowania i niewydania decyzji administracyjnej, tylko udzielenia odpowiedzi pismem z dnia 28 maja 2021 r. w sprawie budowy zbiornika na gnojówkę lub gnojowicę o objętości 1049 m3 na działce nr [...] na podstawie zgłoszenia z dnia 10 czerwca 2020 r. do Starosty Żnińskiego, w odległości ok. 4 m od granicy z ich działką zagrodową, na której mieszkają w budynku jednorodzinnym. Powyższe zgłoszenie Starosta Żniński przyjął bez wniesienia sprzeciwu, pomimo że zdaniem Skarżących, budowa zbiornika narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawę Prawo budowlane i przepisy warunkach technicznych.

Skarżący wskazali, że pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. wystąpili do PINB w Żninie o niezwłoczne przeprowadzenie kontroli budowy ww. zbiornika, ponieważ na podstawie przepisów art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), budowa jest realizowana bez decyzji o pozwoleniu na budowę, działka nr [...] nie jest działką siedliskową w rozumieniu przepisów art. 29 ust. pkt 29b Prawa budowlanego, a rozpoczęta budowa zbiornika na gnojowicę nie uzupełnia zabudowy zagrodowej. Wójt Gminy G. poinformował pismem z dnia 21 stycznia 2021 r., że Starosta Żniński przyjął zgłoszenie na budowę ww. zbiornika bez sprawdzenia, czy budowa nie narusza prawa miejscowego o zagospodarowaniu przestrzennym Gminy G., a było to jego obowiązkiem w oparciu przepisy art. 81 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego – ten zarzut dotyczy w równym stopniu działania PINB w Żninie.

W ocenie Skarżących PINB był bezczynny, ponieważ nie ustalił stanu faktycznego, gdyż działka nr [...] nigdy nie była działką siedliskową z zabudową zagrodową w rodzinnym gospodarstwie rolnym, ponieważ stanowiła własność Skarbu Państwa po byłym Państwowym Gospodarstwie Rolnym – PGR G. we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych.

Ponadto, podczas kontroli budowy PINB był bezczynny, ponieważ nie sprawdził, czy usytuowanie zbiornika na gnojowicę o pojemności powyżej 50 m3 w odległości 4 m od granicy z działką Skarżących zostało ustalone na podstawie ekspertyzy technicznej przyjętej przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, o której mowa w § 36 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie"). PINB był bezczynny, ponieważ nie sprawdził, czy budowany zbiornik na gnojowicę jest zgodny z § 4 rozporządzenia.

Według Skarżących PINB podejmując kontrolę budowy zbiornika, wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w trybie art. 53a Prawo budowlane, jednak nie wydał decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), tylko odpowiedział pisemnie i w ten sposób pozbawił Skarżących prawa do zaskarżenia pisma, którym zakończył swoje postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żninie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Skarżący zwrócili się do o przeprowadzenie kontroli rozpoczętej budowy polegającej na budowie zbiornika na gnojowicę na działce nr [...], która graniczy z ich działką oraz zażądali wydania decyzji administracyjnej na rozbiórkę rozpoczętych robót. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Organ ustalił, że budowa jest realizowana na podstawie dokonanego zgłoszenia skierowanego w dniu 10 czerwca 2020 r. do Starosty Żnińskiego, do którego to zgłoszenia Starosta Żniński pismem z dnia 2 lipca 2020 r., na podstawie art. 30 ust. 5aa Prawa budowlanego, wydał inwestorowi zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

Przeprowadzona w dniu 14 maja 2021 r. kontrola prowadzonych robót budowlanych wykazała, że prace są prowadzone na podstawie ww. zgłoszenia w oparciu o projekt architektoniczno-budowlany do wielokrotnego zastosowania zadaszonego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 1049 m3 oraz są prowadzone zgodnie z ww. dokumentami i przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 81 ze zm.), a tym samym na dzień kontroli nie występują przesłanki umożliwiające ingerencję w prowadzone roboty budowlane.

Po ustaleniu, że roboty na budowie prowadzone są zgodnie z wydanymi pozwoleniami, zgłoszeniem i obowiązującymi przepisami, ogranicza się do powiadomienia wnioskodawcy jako skarżącego w trybie art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi, co Organ uczynił pismem z dnia 28 maja 2021 r.

W piśmie z dnia 28 października 2021 r. Skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazał, że postępowanie, którego wszczęcia domagali się Skarżący, może być wszczęte jedynie z urzędu. Organ w toku przeprowadzonych czynności doszedł do wniosku, że roboty budowlane są wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami, zatem nie widział podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, co skutkowało tym, że Organ poinformował Skarżących pismem z dnia 28 maja 2021 r. o braku podstaw do wszczęcia postępowania.

Sąd wyjaśnił, że jeśli organ może wszcząć postępowanie wyłącznie z urzędu, to brak jest podstaw do żądania od organu, by wydawał on postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte na wniosek rozumiany jako "żądanie strony" w zakresie wszczęcia postępowania. Organ nie może bowiem wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego "samemu sobie". Według Sądu, w takiej sytuacji organ powinien poinformować, że brak jest podstaw uruchomienia postępowania co też w niniejszej sprawie nastąpiło.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J.S. i W.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo zarzucanych w skardze naruszeń prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 29 b Prawa budowlanego, poprzez błędne ustalenie, że działka G. na działce o nr [...], na której wybudowano zbiornik na gnojowicę jest działką siedliskową z zabudową zagrodową w rodzinnym gospodarstwie rolnym i w konsekwencji uznanie, iż budowa spornego zbiornika nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia,

II. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 i art. 8 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez ich nie uwzględnienie, a co za tym idzie, nie zapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi prawnemu Skarżących w zakresie korzystania z przysługującego im prawa własności do ich nieruchomości, wolnego od zakłóceń wynikających z uciążliwego fetoru oraz uniemożliwienia uprawy warzyw i owoców, a także chowu kur, kaczek i królików,

2. art. 61a w zw. z art. 61 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na niewydaniu przez organ prowadzący postępowanie decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia postępowania.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo zarzucanych w skardze naruszeń prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 29b Prawa budowlanego.

Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji była skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd, dokonując oceny trafności skargi z uwagi na jej charakter, był zobligowany do weryfikacji aspektów proceduralnych, w tym rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach sprawy doszło do bezczynności organu, a w szczególności do rozstrzygnięcia kwestii spornej dotyczącej tego, czy w przypadku gdy organ może wszcząć postępowanie administracyjne tylko z urzędu, to czy w razie stwierdzenia podstaw do jego wszczęcia jest wymagane wydanie, w myśl art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W związku z powyższym kwestia zgodności z prawem budowy zbiornika na gnojowicę pozostawała poza granicami rozpoznawanej sprawy, a co za tym idzie, Sąd I instancji rozpoznający skargę nie mógł naruszyć wymienionych powyżej przepisów.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, reagując na wniosek Skarżących, przeprowadził kontrolę prowadzonych robót budowlanych. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalił, że budowa jest realizowana na podstawie zgłoszenia. Inwestor uzyskał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Kontrola prowadzonych robót budowlanych wykazała, brak przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, o czym organ powiadomił Skarżących w trybie art. 237 § 3 k.p.a. pismem z dnia 28 maja 2021 r.

Mając powyższe na względzie niezasadne jest twierdzenie, że działania organu doprowadziły do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., zaś Sąd I instancji nie dostrzegł tego naruszenia.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 61a w zw. z art. 61 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegającym na niewydaniu przez organ prowadzący postępowanie decyzji administracyjnej o odmowie wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do tego zarzutu wypada zauważyć, że przywołane w nim art. 61a w zw. z art. 61 k.p.a. są podzielone na jednostki redakcyjne (paragrafy). Skarżący nie wskazali zaś, które dokładnie przepisy miały być naruszone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Należy podkreślić, że przytaczanie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów. Nie może również zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.