Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych, o d d a l a s k a r g ę /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia, zawarte w punkcie pierwszym i w punkcie trzecim decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. spadkobierczynie E. W.: U. W., J. B. i M. C. zwróciły się z żądaniem zwrotu nieruchomości położonej w [...].

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 104 kpa, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 2, art. 141 ust. 4 w związku z art. 216 ust. 1, art. 142 ust. 1, art. 217 ust. 2, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn albo ustawa o gospodarce nieruchomościami):

I. orzekł o zwrocie, na rzecz J. B. w 2/3 części i M. C. w 1/3 części, nieruchomości położonej w [...],

II. odmówił zwrotu działek nr [...] w zakresie objętym wnioskiem o zwrot nieruchomości,

III. zobowiązał osoby wymienione w punkcie I. decyzji do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 21 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości i o rozliczeniu związanym ze zwrotem stanie się ostateczna i wykonalna.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że ponieważ Prezydent [...], sprawujący także funkcję Starosty, podlegał wyłączeniu w sprawie, Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Właścicielem nieruchomości położonej w [...] o pow. 3.313 m2 był E. W. Aktem notarialnym z [...] lipca 1976 r., repertorium [...] w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) p. E. W. zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...]. W § 3 aktu notarialnego wskazano jako cel wywłaszczenia budowę górnego tarasu [...] (str. 1-2 tom I akt sprawy znak [...]).

Starosta ustalił, że na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2000 r. sygn. akt [...] spadek po E. W. dziedziczą żona U. W. oraz córki J. B. oraz M. C., każda w 1/3 części. Pani U. W. nie żyje, a spadek po niej, zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2003 r. sygn. akt [...], nabyła w całości J. B. Wniosek o zwrot nieruchomości razem z matką złożyły również córki, które są obecnie jedynymi osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Starosta ustalił, że wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], odpowiadają obecnie działki nr [...]. W trakcie postępowania nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr[...]. Na podstawie ewidencji gruntów ustalono, że ww. działki stanowią własność Miasta [...] , a działka nr [...] została oddana w trwały zarząd Przedszkolu nr [...]. Powyższe wynika z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, map stanu prawnego, decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2003 r. znak [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] stycznia 2000 r. znak [...] o oddaniu w trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Przedszkola nr [...] m.in. działki [...], a także odpisu zupełnego ksiąg wieczystych KW nr [...] , KW nr [...].

Oględziny wywłaszczonej nieruchomości z [...] marca 2003 r. oraz [...] grudnia 2005 r. wykazały, że na działce nr [...] znajduje się trawnik przyległy do ogrodzenia przedszkola, a działka nr [...] w całości jest użytkowana przez przedszkole jako plac gier i zabaw. Znajdują się na niej urządzenia infrastruktury podziemnej. Na działce nr [...] są alejki osiedlowe o powierzchni asfaltowej, cześć parkingu ogrodzonego parkanem oraz przyległy do tego parkanu trawnik. Działka nr [...] (po podziale nr [...] i [...]) jest oświetlona, zagospodarowana parkingami (niestrzeżone, prawdopodobnie społeczne) ogrodzonymi siatką metalową. Znajduję się na niej droga wewnątrzosiedlowa umożliwiająca dojazd do parkingów i przedszkola.

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę górnego tarasu [...]. Organ pierwszej instancji pozyskał decyzję Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] maja 1976 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego [...] na [...] w [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1975 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym oraz wyjaśnieniami Spółdzielni Mieszkaniowej - na przedmiotowej nieruchomości projektowano wybudowanie ośrodka handlowo - usługowego oznaczonego nr 15.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] (dalej Spółdzielnia Mieszkaniowa) pismem z [...] lutego 2003 r. poinformowała, że na działce oznaczonej nr [...] miał powstać ośrodek handlowo - usługowy oznaczony na planie realizacyjnym nr [...] (str. 72-78 tom I akt sprawy znak [...]). Natomiast pismem z [...] lipca 2005 r. doprecyzowanym pismem z [...] czerwca 2006 r. wskazała, że parkingi zostały urządzone na spornej działce w 1994 r. Zgodnie z planem realizacyjnym osiedla [...] miał tam powstać garaż wielopoziomowy, jednak nie został on zrealizowany z uwagi na brak tytułu prawnego do gruntu. Z tego powodu urządzono na tym terenie parkingi tymczasowe, zachowując przeznaczenie z planu realizacyjnego.

Starosta, celem ustalenia co działo się ze sporną nieruchomością w okresie 10 lat od daty jej wywłaszczenia, zwrócił się do spółdzielni mieszkaniowej o udzielenie informacji w tym zakresie. Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z [...] czerwca 2006 r. wskazała, że prace związane z budową osiedla [...] rozpoczęte zostały w 1997 r. W związku z tym, że na działkach nr [...] miał powstać w okresie późniejszym pawilon handlowo - usługowy, teren ten był wykorzystywany jako zaplecze budowy (str. 289-290 tom I akt sprawy znak [...]).

Na rozprawie administracyjnej Starosta poinformował strony, że do zwrotu przewidziana jest działka nr [...], albowiem nie zrealizowano na niej planowanego budynku handlowo - usługowego nr [...] oraz parkingu wielopoziomowego a tym samym stała się ona zbędna na cel wywłaszczania. Wartość nieruchomości określił operat szacunkowy sporządzony, na zlecenie Starosty, przez rzeczoznawcę majątkowego.

Od części decyzji, dotyczącej zwrotu nieruchomości, odwołanie złożyło Miasto [...]. Pełnomocnik Spółdzielni złożył odwołanie od części decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości oraz od części decyzji dotyczącej zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia decyzji Starosty zastrzegając, że odwołania dotyczyły części decyzji organu I instancji, zatem decyzja Starosty w pozostałym, niezakwestionowanym zakresie stała się ostateczna. Organ drugiej instancji w trybie art. 136 kpa, celem usunięcia istniejących rozbieżności wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej o wkreślenie na planie realizacyjnym parkingu, zaś do Starosty o wkreślenie na planie realizacyjnym wywłaszczonej nieruchomości. W jednoznacznej ocenie Wojewody na działce nr [...] miał zostać wybudowany ośrodek handlowo - usługowego oznaczony nr [...]. Wkreślony przez Spółdzielnię na planie realizacyjnym garaż wielopoziomowy znajduje się poza granicami spornej działki. Wojewoda zakwestionował twierdzenia Spółdzielni Mieszkaniowej, iż na przedmiotowej nieruchomości miał powstać garaż wielopoziomowy. Jak ocenił Wojewoda, z dostarczonych przez Spółdzielnię materiałów dotyczących budowy znajdującego się na ww. działce społecznego parkingu dobitnie wynika, że wspomniany teren w 1993 r. był "niezagospodarowany inwestycyjne z przeznaczeniem w przyszłości na pawilony handlowe i usługowe, a znajdujące się na nim drzewa i krzewy to samosiejki". Rada Osiedla wnioskowała o zamknięcie zadania inwestycyjnego, bowiem ze względów ekonomicznych, niecelowym wydała się budowa pawilonów, uprzednio projektowanych na jednostce A2. Porównując plan realizacyjny z planem lokalizacji miejsc postojowych Wojewoda ocenił, że znajdują się one na spornej nieruchomości. Według Wojewody zebrany materiał dowodowy dowodzi, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wybudowanie na spornej działce po przeszło 30 latach od jej wywłaszczenia parkingów nie może dowodzić, że cel ten został zrealizowany, tym bardziej, że na spornej nieruchomości miał powstać budynek handlowo - usługowy, a nie garaż wielopoziomowy. Budowa wyżej wymienionego garażu została przewidziana na sąsiedniej nieruchomości do wywłaszczonej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej zarzucił naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz odstąpienie od rozważenia, czy urządzenie na spornym terenie parkingu naziemnego, w miejscu przeznaczonym pierwotnie między innymi na parking wielopoziomowy, nie stanowiło przynajmniej częściowej realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Nadto pełnomocnik podkreślił naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego przez Wojewodę w sytuacji, gdy toczące się postępowanie sądowe o ustanowienie na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie pełnomocnika, wykluczony jest zwrot spornej działki, a to dlatego, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie cywilnoprawnej umowy sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 03 grudnia 2009 r. Sąd zobowiązał stronę skarżącą do wykazania interesu prawnego, a w szczególności czy przedmiotowa nieruchomość bądź jej część została oddana stronie w trwały zarząd, obciążona na jej rzecz prawem użytkowania względnie najmu, użyczenia lub innej formie, z której można wywieść materialno-prawne uprawnienie Spółdzielni jako strony. Pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. pełnomocnik przesłał kserokopię decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] o odstąpieniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w tym między innymi dawnej działki [...] z obrębu [...], arkusz mapy [...], a obecnie działki nr [...]. W decyzji zostały określone warunki odstąpienia terenu, w tym warunek zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności.

Odnosząc się do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...], Sąd uznaje podstawę do wywiedzenia z jej treści interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej, a co za tym idzie, do budowania na niej legitymacji do wniesienia skargi. Interes prawny może być bowiem oparty o normę należącą do jakiejkolwiek gałęzi prawa, także do prawa cywilnego. Ubocznie warto wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1250/05 (LEX nr 280389), że ewentualne stwierdzenie braku interesu prawnego u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej pppsa), zaś o tym czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. W niniejszej sprawie sąd oddalił skargę, jednak z powodów merytorycznych, uznając, że zaskarżona decyzja Wojewody jest trafna.

Przed oceną zaskarżonej decyzji warto zauważyć, iż zarzuty i argumentacja skargi są niemal tożsame z zarzutami i argumentacją zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji mimo, że organ II instancji oparł swe rozstrzygnięcie na własnych ustaleniach faktycznych, nie będących tożsamymi z ustaleniami organu I instancji. I tak, w skardze, nie kwestionując ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę, strona skarżąca wskazuje – jako cel wywłaszczenia przedmiotowej działki – 25/6 – budowę parkingu i wyraża pogląd, że cel ten częściowo został zrealizowany. Tymczasem, z ustaleń organu II instancji wynika, że na przedmiotowej działce planowano budowę pawilonu handlowo-usługowego, z których to planów następnie zrezygnowano.

Sąd z aprobatą ocenia zarówno poczynione ustalenia faktyczne Wojewody w sprawie, jak również oceny prawne. Trafnie Wojewoda zaznaczył, że decyzja organu I instancji w zakresie, który nie został zakwestionowany w odwołaniach, stała się ostateczna. W ocenie Sądu dopiero działania Wojewody, w trybie art. 136 kpa, pozwoliły na usunięcie niejasności i niedomówień w zakresie przedmiotowej działki, dzięki czemu możliwa była ocena, czy na tej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie z wolą ustawodawcy, w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Ustawodawca zastrzegł również i to, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po czym postępuje zależnie od woli poprzedniego właściciela lub jego ewentualnego spadkobiercy, którzy w szczególności mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, skoro, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3).

Odnosząc brzmienie przywołanych przepisów do niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że trafnie Wojewoda ocenił, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Należy zgodzić się z oceną skargi, że cel wywłaszczenia – budowa górnego tarasu [...], przedstawiony został w sposób szeroki. Mając na względzie przytoczone wyżej przepisy prawa zgodzić się należy i z tym poglądem, że oceniając, czy dany grunt stał się zbędny na cel wywłaszczenia należy porównać, czy aktualne wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości można uznać za zgodne z celem jej wywłaszczenia. Taka ocena została dokonana przez organy obu instancji, przy czym już Starosta ocenił, i to niekorzystnie dla wnioskodawczyń – które zgodziły się z organem I instancji, że wobec działek nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. W konsekwencji Starosta odmówił zwrotu wskazanych nieruchomości.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bezzasadny jest argument, że plany realizacyjne wskazywały tylko przybliżone położenie przewidzianych budynków czy obiektów, zatem nie można w sposób precyzyjny wydzielić terenu, na którym nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wykazał bezspornie, że możliwe jest jednoznaczne określenie przeznaczenia poszczególnych działek, jako, że na przestrzeni lat następowały podziały geodezyjne oraz doprecyzowania planistyczne. Można zatem i należy precyzyjnie lokalizować poszczególne inwestycje na wywłaszczonym terenie, zarówno te zrealizowane jak i niezrealizowane.

Mając na względzie wyżej przytoczone przepisy, w świetle ustaleń, że będąca przedmiotem skargi działka, wchodząca w skład terenu wywłaszczonego w 1976 r., była po siedemnastu latach, w 1993 r. "niezagospodarowana inwestycyjnie z przeznaczeniem w przyszłości na pawilony handlowe i usługowe a znajdujące się nim drzewa i krzewy to samosiejki", trudno przyznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zarazem ma rację organ odwoławczy, że wybudowanie na spornej działce parkingów, po przeszło 30 latach od jej wywłaszczenia, nie może dowodzić, że cel ten został zrealizowany, tym bardziej, że na spornej nieruchomości miał powstać budynek handlowo - usługowy, a nie garaż wielopoziomowy.

Bezzasadny jest również i ten argument skargi, że zwrot działki jest wykluczony, bowiem nabycie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na podstawie cywilnoprawnej umowy sprzedaży. Sąd w pełni podziela tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 2374/01 (LEX nr 148971), zgodnie z którą do nieruchomości nabytych w drodze art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) z dnia 12 marca 1958 r., mają zastosowanie przepisy działu VI ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) dotyczące zwrotu, zaś Sąd (organ) ocenia, czy dana wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie.

Sąd podziela i ten pogląd Wojewody, zgodnie z którym brak podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym o zobowiązanie Miasta [...] do oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste przedmiotowego terenu. Trafnie wskazał Wojewoda, że powyższy stan rzeczy nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska

za Sędziego

/-/ B. Popowska

jh