Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej O. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt IV SA/Po 729/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej O. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 729/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej O. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Starosta Poznański;

I. orzekł o zwrocie, na rzecz J. B. i M. C., nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] (część działki nr [...] przed podziałem) o pow. [...]ha, dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi KW nr [...] z wpisem własności na rzecz Miasta P.,

II. odmówił zwrotu działek nr [...], [...], [...] oraz [...] w zakresie objętym wnioskiem o zwrot nieruchomości,

III. zobowiązał osoby wymienione w punkcie I decyzji do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 21 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości i o rozliczeniu związanym ze zwrotem stanie się ostateczna i wykonalna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że aktem notarialnym z 14 lipca 1976 r., E. W. zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. W § 3 aktu notarialnego wskazano jako cel wywłaszczenia budowę górnego tarasu [...].

Wniosek o zwrot nieruchomości złożyli następcy prawni byłego właściciela nieruchomości.

Starosta ustalił, że wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], odpowiadają obecnie działki nr [...], [...], [...] i [...]. W trakcie postępowania nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...].

Oględziny wywłaszczonej nieruchomości wykazały, że działka nr [...] (po podziale nr [...] i [...]) jest oświetlona, zagospodarowana parkingami (niestrzeżone, prawdopodobnie społeczne) ogrodzonymi siatką metalową. Znajduję się na niej droga wewnątrzosiedlowa umożliwiająca dojazd do parkingów i przedszkola.

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę górnego tarasu [...]. Organ pierwszej instancji pozyskał decyzję Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] maja 1976 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Osiedla [...] na [...] w P., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1975 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym oraz wyjaśnieniami Spółdzielni Mieszkaniowej - na przedmiotowej nieruchomości projektowano wybudowanie ośrodka handlowo - usługowego oznaczonego nr [...].

Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P. poinformowała, że na działce oznaczonej nr [...] miał powstać ośrodek handlowo - usługowy oznaczony na planie realizacyjnym nr [...], natomiast parkingi zostały urządzone na spornej działce w 1994 r. Zgodnie z planem realizacyjnym osiedla [...] miał tam powstać garaż wielopoziomowy, jednak nie został on zrealizowany z uwagi na brak tytułu prawnego do gruntu. Z tego powodu urządzono na tym terenie parkingi tymczasowe, zachowując przeznaczenie z planu realizacyjnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie, zawarte w punkcie pierwszym i trzecim decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2008 r.

W jednoznacznej ocenie Wojewody na działce nr [...] miał zostać wybudowany ośrodek handlowo - usługowy. Wkreślony przez Spółdzielnię na planie realizacyjnym garaż wielopoziomowy znajduje się poza granicami spornej działki. Wojewoda zakwestionował twierdzenia Spółdzielni Mieszkaniowej, iż na przedmiotowej nieruchomości miał powstać garaż wielopoziomowy. Z dostarczonych przez Spółdzielnię materiałów jednoznacznie wynika, że wspomniany teren w 1993 r. był niezagospodarowany inwestycyjne. Według Wojewody zebrany materiał dowodowy dowodzi, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wybudowanie na spornej działce po przeszło 30 latach od jej wywłaszczenia parkingów nie może dowodzić, że cel ten został zrealizowany, tym bardziej, że na spornej nieruchomości miał powstać budynek handlowo - usługowy, a nie garaż wielopoziomowy. Budowa wyżej wymienionego garażu została przewidziana na sąsiedniej nieruchomości do wywłaszczonej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P. zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Nadto pełnomocnik podkreślił naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że trafnie Wojewoda ocenił, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Oceniając, czy dany grunt stał się zbędny na cel wywłaszczenia należało bowiem porównać, czy aktualne wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości można uznać za zgodne z celem jej wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykazał bezspornie, że możliwe jest jednoznaczne określenie przeznaczenia poszczególnych działek, jako, że na przestrzeni lat następowały podziały geodezyjne oraz doprecyzowania planistyczne. Można zatem i należy precyzyjnie lokalizować poszczególne inwestycje na wywłaszczonym terenie, zarówno te zrealizowane jak i niezrealizowane.

W świetle ustaleń, że będąca przedmiotem skargi działka, wchodząca w skład terenu wywłaszczonego w 1976 r., była po siedemnastu latach, w 1993 r. niezagospodarowana. Trudno zatem uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Sąd I instancji podzielił również pogląd Wojewody, zgodnie z którym brak podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym o zobowiązanie Miasta P. do oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste przedmiotowego terenu. Powyższy stan rzeczy nie jest przeszkodą do prowadzenia postępowania co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Ponadto wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Powyższe uchybienie doprowadziło do błędnego wniosku, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w sytuacji gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż na terenie spornej działki nr [...] cel wywłaszczenia został przynajmniej częściowo zrealizowany poprzez budowę parkingu stanowiącego integralną część infrastruktury osiedla mieszkaniowego;

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uznanie, że fakt prowadzenia postępowania cywilnego o oddanie skarżącej spornej działki nr [...] w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz poprzez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstaw rozstrzygnięcia o zarzucie naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy prawomocne zakończenie tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w rozumieniu powołanego wyżej przepisu;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwą wykładnię art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji przyjęcie, iż urządzenie na terenie stanowiącym obecnie sporną działkę [...] parkingu naziemnego (stanowiącego integralną część infrastruktury Osiedla [...]) w miejscu przeznaczonym pierwotnie m. in. na pawilon handlowo – usługowy i na parking wielopoziomowy, nie stanowiło przynajmniej częściowej realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. oraz J. B. wniosły o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują żadne z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a przesłanek nieważności postępowania, a zatem Sąd drugiej instancji związany był granicami rozpatrywanej skargi kasacyjnej.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. jest nieuprawniony. W związku z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, że istotą postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada czy w toku postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla rozpoznania sprawy okoliczności oraz czy zostały one uwzględnione przy wydaniu orzeczenia. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie pozwoliło ustalić, że na działce [...] objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel określony w decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu z dnia [...] maja 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny osiedla [...] na [...] w P. Zgodnie z załącznikiem graficznym oraz wyjaśnieniami Spółdzielni Mieszkaniowej - na przedmiotowej nieruchomości projektowano wybudowanie budynku handlowo - usługowego oznaczonego nr [...] wraz z wielopoziomowym garażem. Budynek ten nie został wybudowany, zaś jak ustalono podczas oględzin, działka [...] (powstała z podziału działki nr [...]) w całości zagospodarowana jest oświetlonym parkingiem ogrodzonym siatką. Wobec tak skrupulatnie zebranego materiału dokumentacyjnego oraz przeprowadzonej wizji lokalnej zarzut naruszenia przepisów procesowych nie może się ostać.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że fakt prowadzenia postępowania cywilnego o oddanie spornej działki w użytkowanie wieczyste nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania co do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzić należy, iż zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że tocząca się równolegle przed sądem powszechnym sprawa z powództwa skarżącej o zobowiązanie Miasta P. do oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste m. in. spornej działki [...] nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieruchomość ta należała do Miasta P., a taki stan nie stanowił przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego.

Wskutek dokonania prawidłowej oceny legalności zaskarżonych decyzji i sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób odpowiadający wymogom prawa, zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., zamieszczony w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel ten niewątpliwie należy interpretować ściśle. Potwierdza to regulacja zawarta w art. 136 ust. 1 ustawy zakazująca przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy natomiast kierować się jej normatywną (ustawową) definicją zawartą w treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Stosownie do tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędą na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczną nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nie może więc budzić wątpliwości, że w omawianym zakresie istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu.

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że sporna nieruchomość obecnie jest zagospodarowana parkingami, jednakże jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, urządzenie ich nie może dowodzić, że cel określony przy wywłaszczeniu został zrealizowany.

W rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, ale oceniając czy dany grunt stał się zbędny na cel wywłaszczenia należy porównać, czy aktualne wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości można uznać za zgodne z celem wywłaszczenia. Ocena taka została przez organy dokonana, a stanowisko to zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Znajdujące się w aktach sprawy materiały (w tym pismo Spółdzielni z dnia 27 września 1993 r. skierowane do Urzędu Miejskiego w P. Wydziału Ochrony Środowiska) świadczą o tym, iż wchodząca w skład terenu wywłaszczonego działka o obecnym nr [...] w roku 1993, tj. po siedemnastu latach od wywłaszczenia była niezagospodarowana inwestycyjnie z przeznaczeniem (w przyszłości) na pawilony usługowe i handlowe.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.