Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 117/20 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 117/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, z dnia [...] listopada 2019 r., nr SKO [...], w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wójt Gminy Z., decyzją z dnia [...] maja 2018 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z magazynem wysokiego składowania na terenie działki nr A. w miejscowości P.

Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 28 maja 2018 r. doręczona została zarówno stronie postępowania R. K., na adres zamieszkania, w dniu 6 czerwca 2018 r., jak i pełnomocnikowi strony, na wskazany przez niego adres do korespondencji, w dniu 22 czerwca 2018 r.

Odwołanie od decyzji złożone zostało przez pełnomocnika strony w dniu 21 czerwca 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym).

Postanowieniem z dnia 9 października 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania R. K. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] maja 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 6/19, uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2018 r. wskazując, że błędna jest konkluzja organu odwoławczego, że wniesione przez pełnomocnika skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji, jako przedwczesne, jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie przeoczył okoliczność, że decyzja organu I instancji, pomimo prawidłowego ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania strony, została także doręczona skarżącemu, na jego adres. Z uwagi na pouczenie o możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji w terminie 14 dni, pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie. Zdaniem Sądu, analiza przepisu art. 40 § 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że nie ma prawnego zakazu doręczania pism także stronie, nawet jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika. Fakt reprezentowania strony w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika nie wyklucza działania samej strony w postępowaniu, choćby poprzez złożenie środka zaskarżenia. Sąd dodał, że skoro organ jednak doręcza decyzję zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie z pouczeniem o sposobie i terminie jej zaskarżenia, zaś strona wnosi środek zaskarżenia, błędnym jest twierdzenie, że czyni to przedwcześnie. W takim przypadku przyjąć należy, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg z chwilą doręczania decyzji stronie osobiście, a jedynie jego upływ wiązać należy z doręczeniem dla pełnomocnika. Przepis art. 112 K.p.a. gwarantuje bowiem stronie, że nie będzie ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, co do prawa odwołania, jeżeli się do tego pouczenia zastosowała.

Wskutek ponownego rozpoznania sprawy Kolegium, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania. Organ odwoławczy uznał, że termin do złożenia odwołania od decyzji doręczonej stronie, R. K., rozpoczął bieg w dniu 6 czerwca 2018 r. i upłynął w dniu 20 czerwca 2018 r. Bieg terminu do złożenia odwołania od decyzji doręczonej pełnomocnikowi strony rozpoczął się w dniu 22 czerwca 2018 r. i upłynął w dniu 6 lipca 2018 r.

Kolegium ustaliło, że złożone przez pełnomocnika strony odwołanie, datowane 21 czerwca 2018 r., nadane zostało w urzędzie pocztowym w tymże dniu 21 czerwca 2018 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin do złożenia odwołania od decyzji doręczonej stronie, a przed dniem, w którym decyzję doręczono pełnomocnikowi strony. Z powyższego, w ocenie Kolegium, wynika, że odwołanie nie zostało złożone ani w wymaganym 14-dniowym terminie do jego złożenia od dnia doręczenia decyzji stronie, ani w wymaganym terminie od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, ponieważ termin do złożenia odwołania od decyzji doręczonej pełnomocnikowi rozpoczął swój bieg w dniu 22 czerwca 2018 r. Według SKO, nie zachodzi w tym przypadku możliwość przyjęcia, jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania począwszy od daty doręczenia decyzji stronie (tj. 6 czerwca 2018 r.) i upływu biegu tego terminu z uwzględnieniem upływu terminu związanego z datą doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony (tj. 6 lipca 2018 r.), ponieważ data, w której upływa termin do złożenia odwołania od decyzji doręczonej stronie (20 czerwca 2018 r.) nie obejmuje rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania od decyzji doręczonej pełnomocnikowi (22 czerwca 2018 r.), a odwołanie złożone zostało w dniu 21 czerwca 2018 r., tj. po dniu, w którym upłynął termin do złożenia odwołania od decyzji doręczonej stronie oraz przed dniem, w którym decyzję doręczono jej pełnomocnikowi. W konsekwencji Kolegium uznało, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu do jego złożenia.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenia postępowania administracyjnego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.

- art. 112 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 134 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do jej procedowania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przewidzianych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd odnotował, że w niniejszej sprawie wydany został prawomocny wyrok z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 6/19. W orzeczeniu tym Sąd wyraźnie wskazał, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg z chwilą doręczania decyzji stronie osobiście, a jedynie jego upływ wiązać należy z doręczeniem dla pełnomocnika. Przepis art. 112 K.p.a. gwarantuje bowiem stronie, że nie będzie ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, co do prawa odwołania, jeżeli się do tego pouczenia zastosowała. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jest w sposób oczywisty sprzeczne z oceną prawną, jak i z zawartymi w przywołanym prawomocnym wyroku Sądu wskazaniami co do dalszego postępowania. Tym samym zaskarżone postanowienie narusza art. 153 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Wyrok zaskarżyło w całości. Zarzuciło:

1. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. naruszenie art. 57 § 1 w zw. z art. 40 § 2 oraz art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 153 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji dla potrzeb oceny legalności zaskarżonego aktu, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej zastosował odnośne przepisy K.p.a. z naruszeniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądowym, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnych ocen w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia i podstaw do jego uchylenia;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną rekonstrukcję i w konsekwencji naruszenie oceny prawnej zawartej w zapadłym w granicach tej samej sprawy prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, co doprowadziło Sad pierwszej instancji do błędnych ocen w zakresie legalności zaskarżonego aktu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zrzekło się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli sprawa rozpoznawana jest ponownie, przesądzające znaczenie ma dyspozycja art. 153 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, podobnie jak stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu, stanowią polemikę z oceną prawną i ze wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wydanym w tej samej sprawie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 6/19.

W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Gdańsku stwierdził, że skoro organ doręczył decyzję zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie, z pouczeniem o sposobie i terminie jej zaskarżenia, zaś strona wniosła środek zaskarżenia, błędnym jest twierdzenie, że uczyniła to przedwcześnie. W takim przypadku przyjąć należy, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg z chwilą doręczania decyzji stronie osobiście, a jedynie jego upływ wiązać należy z doręczeniem dla pełnomocnika. Przepis art. 112 K.p.a. gwarantuje bowiem stronie, że nie będzie ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, co do prawa odwołania, jeżeli się do tego pouczenia zastosowała.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, uznało, że termin do wniesienia odwołania przez stronę upłynął w dniu 20 czerwca 2018 r., a zatem z upływem 14 dni od dnia doręczenia decyzji samej stronie, tj. R. K. Jednocześnie przyjęło, że termin do wniesienia odwołania przez pełnomocnika strony rozpoczął bieg w dniu 22 czerwca 2018 r., a więc w dniu doręczenia decyzji pełnomocnikowi.

Na skutek tej oceny zdarzeń procesowych Kolegium oceniło, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika strony w dniu 21 czerwca 2018 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Uchybienie to polega zaś na tym, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu do wniesienia odwołania dla strony, a przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania dla pełnomocnika.

W świetle powyższych uwag jest niewątpliwe, że stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu jest sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku wydanym w tej samej sprawie.

Naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Z tego powodu art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania (patrz: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3250/17). W konsekwencji, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2019, pkt 11 do art. 153).

Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżone postanowienie, zastosował się do dyspozycji art. 153 P.p.s.a. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być skuteczne.

Niezależnie od tego warto dodać, że przepis art. 129 § 2 K.p.a. ustanawia termin do wniesienia odwołania, przy czym regulacja ta przede wszystkim ustanawia prekluzyjny termin, z którego upływem strona traci możliwość wniesienia odwołania. Odwołanie wniesione po upływie tego terminu należy uznać za wniesione z uchybieniem terminu. Unormowanie to ma na celu pewność obrotu prawnego, służy realizacji zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). W tym kontekście należy widzieć ustanowienie w art. 129 § 2 K.p.a. daty doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - daty jej ogłoszenia stronie, jako początku biegu terminu do wniesienia odwołania. Chodzi o to by początek biegu terminu nie nastąpił później, niż doszło do doręczenia lub ogłoszenia (gdy decyzja została ogłoszona ustnie) decyzji stronie. Jednocześnie strona ma możliwość realizacji prawa do odwołania (art. 127 § 1 K.p.a.). Pamiętać jeszcze należy, że zgodnie z art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego (patrz: Janusz Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 450). Przepis art. 127 § 1 K.p.a. stanowiący, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie dotyczy decyzji wprowadzonej do obrotu prawnego.

Rozpatrując dopuszczalność odwołania wniesionego przed rozpoczęciem terminu określonego w art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 110 K.p.a. należało, niezależnie od podania stronie decyzji do wiadomości oraz błędnego pouczenia co do odwołania zawartego w decyzji (doręczona stronie decyzja z dnia 28 maja 2018 r. nie zawierała pouczenia, że organ doręcza stronie odpis decyzji jedynie informacyjnie), uwzględnić to, że w dacie rozpoznawania odwołania zaskarżona decyzja niewątpliwie weszła już do obrotu prawnego. W takiej sytuacji należało zastosować, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, ochronę przewidzianą w art. 112 K.p.a. Stanowisko to nie narusza prawa strony do kwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a jednocześnie nie narusza zasady trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1401/14).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.