Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku J. K. z dnia 11 lutego 2011r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy II. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

W dniu 11 lutego 2011 r. J. K. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej adresowany do Dyrektora Wielkopolskiego Urzędu Pracy w P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej w formacie pliku PDF lub przesyłką pocztową w postaci kopii bądź kserokopii informacji dotyczących wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z środków Unii Europejskiej w zakresie "III. Charakterystyka projektu" oraz uzasadnienia przyznania dofinansowania do następujących projektów:

1. Nr konkursu: PO [...]

Tytuł projektu: "[...] – program wsparcia uczniów Gimnazjum nr [...] w W."

Nazwa i siedziba beneficjenta: Gimnazjum nr [...] im. [...] w W., ul M. , [...] W.

Wartość projektu: 249 774,- PLN

Wartość dofinansowania: 249 774,- PLN

Liczba zdobytych punktów: 100,5

Data podpisania umowy: 24 września 2010 r.

2. Nr konkursu: PO [...]

Tytuł projektu: "[...]"

Nazwa i siedziba beneficjenta: Gimnazjum nr [...] im. [...] w W., ul M. [...],[...] W.

Wartość projektu: 1 335 750,- PLN

Wartość dofinansowania: 1 335 750,- PLN

Liczba zdobytych punktów: 104,5

Data podpisania umowy: 11 listopada 2010 r.

W odpowiedzi, pismem z dnia 28 lutego 2011 r. Dyrektor Wielkopolskiego Urzędu Pracy w P. wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

- uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

- wglądu do dokumentów urzędowych,

- dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast wniosek o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Unii Europejskiej składany w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w powołanym przepisie, gdyż nie pochodzi od urzędu lecz od beneficjenta, czyli podmiotu, który uzyskał dofinansowanie na realizację projektu. Wobec powyższego organ stwierdził, iż nie ma możliwości udostępniania części wniosków wraz z uzasadnieniem ich ocen osobom trzecim.

W dniu 3 marca 2011 r. J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia11 lutego 2011 r.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik Dyrektora Wielkopolskiego Urzędu Pracy w P. – r. pr. A.R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych podnosząc, iż żądanie skarżącego z dnia 11 lutego 2011 r. dotyczy udostępnienia informacji zawartych we wnioskach, które są faktycznie własnością beneficjenta. Przedmiotowe wnioski są projektami złożonymi w odpowiedzi na konkursy i stanowią własność intelektualną przyszłych beneficjentów - posiadają cechy oryginalności i indywidualności i jako takie stanowią utwór w rozumieniu ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych z dnia 4 lutego 1994 r. Okoliczność, że projekt jest opracowany na druku zatytułowanym wniosek, nie ma wpływu, na ocenę jego charakteru. Jako dzieło konkretnego wnioskodawcy (ewentualnego przyszłego beneficjenta), podlega ochronie wynikającej z ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych i nie jest informacją publiczną. Udostępnienie projektu osobom trzecim mogłoby doprowadzić do skorzystania z jego założeń i oryginalnego pomysłu, przez inne podmioty i dlatego uprawnienie do jego udostępniania przysługuj jedynie autorowi.

Pełnomocnik organu zaznaczył, iż skarżący został poinformowany o powyższym fakcie w piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. a zatem skarga jest bezprzedmiotowa, albowiem Wojewódzki Urząd Pracy pisemnie ustosunkował się do wniosku o udzielenie informacji publicznej. Dodatkowo wyjaśnił, iż dane dotyczące projektów, wyłonionych w drodze ogłoszonych konkursów, są publikowane na stronie internetowej http://www.wup.poznan.pl i każdy może zapoznać się z wynikami konkursów, oraz kwotą udzielonego finansowania.

Odpowiadając na wezwanie Sądu pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. organ wskazał sposób wyszukiwania na stronie internetowej Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego informacji dotyczącej rozstrzygnięcia konkursów PO [...] oraz PO [...] wyjaśniając ponadto, iż zasady przystępowania, oceny i wyboru wniosków określa dokumentacja konkursowa. Każdy z projektów jest oceniany przez dwie niezależne od siebie działające osoby i dodatkowo może być poddany ocenie przez eksperta. Umieszczenie projektu na liście rankingowej odbywa się po zliczeniu uzyskanych przez wniosek liczby punktów, która jest równa lub wyższa od dolnej granicy punktów umożliwiającej uzyskanie dofinansowania. Wnioski, które otrzymały najwyższą ilość punktów i osiągnęły powyższą granicę są zakwalifikowane do otrzymania dofinansowania. Ilość dofinansowanych wniosków zależy od ilości środków pieniężnych przeznaczonych na dofinansowanie danego Priorytetu.

W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2011 r. skarżący podniósł, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane przez organ, ale także dokumenty, których organ używa do realizacji powierzonych mu zadań. Nieistotne jest w tej sytuacji w jaki sposób organ uzyskał ten dokument. Ponadto Gimnazjum nr [...] w W. również jest instytucją publiczną. Skarżący podniósł, iż w konkursie o dofinansowanie nie chodzi o oryginalność projektu, ale beneficjent musi jedynie spełnić wymagane konkursem kryteria. Ujawnienie projektu nie stwarza również zagrożenia nierównego traktowania, gdyż konkurs w momencie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej był już rozstrzygnięty. Skarżący podniósł także, iż pomimo wniosku nie otrzymał również uzasadnienia przyznania dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaznaczyć na wstępie należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W takim przypadku - zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych poglądem - skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stanowisko takie wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 (publ. w Lex nr 236545), a sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, ustawodawca wymienia przykładowo te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Są to między innymi informacje o :

- podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują,

- zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

d) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

e) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

- danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,

- majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, długu publicznym, pomocy publicznej i ciężarach publicznych.

Jak wynika z powyższego, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą, jest każda informacja dotycząca szeroko rozumianej działalności publicznej, w tym działalności organów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz - co szczególnie istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy - o majątku publicznym, w tym o udzielanej ze środków tego majątku pomocy publicznej.

Można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub mieniem komunalnym.

Zakres pojęcia informacji publicznej interpretować przy tym należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

W dalszym rzędzie zauważyć należy, iż informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Jest nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organy władzy publicznej wytworzonych jak i tych, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Odnosząc się do treści art. 3 ust. 1 ustawy o informacji publicznej zauważyć należy, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Z przepisu powyższego nie wynika przy tym w żadnym razie, by prawo dostępu do informacji publicznej ograniczone było do wglądu wyłącznie do dokumentów urzędowych, lecz jedynie, iż wgląd do tego rodzaju dokumentów (to jest dokumentów urzędowych) każdorazowo i niezależnie od ich treści stanowić będzie sposób realizowania obywatelskiego prawa podmiotowego, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej, zaś w przypadku dokumentów prywatnych, możliwość zapoznania się z ich zawartością na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej uzależniona będzie od tego, czy w swojej treści zawierają one informację o charakterze publicznym, czyli informację dotyczącą między innymi majątku publicznego, w tym pomocy publicznej i odnoszącą się do działalności organów władzy publicznej, względnie wykorzystywana przez te organy przy dysponowaniu majątkiem publicznym.

Biorąc pod uwagę charakter i zakres wniosku u udzielenie informacji publicznej złożonego przez J. K., a dotyczącego wyboru i finansowania określonych projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki przytoczenia wymagają regulacje prawne dotyczące realizacji i finansowanie programów operacyjnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. Nr 84 poz. 712 z 2009 r. ze zm.) politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, przy pomocy programów służących osiąganiu celów, o których mowa w art. 2, z wykorzystaniem środków publicznych. Art. 3 tej samej ustawy stanowi zaś, iż politykę rozwoju prowadzą Rada Ministrów, samorząd województwa, samorząd powiatowy i gminny.

Programy są dokumentami o charakterze operacyjno-wdrożeniowym ustanawianymi w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju oraz strategii rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3 ustawy, określającymi działania przewidziane do realizacji zgodnie z ustalonym systemem finansowania i realizacji, stanowiącym element programu. Programy przyjmuje się w drodze uchwały lub decyzji odpowiedniego organu (art. 15 ust. 1 ustawy), przy czym zgodnie z ust. 4 tegoż samego artykułu programy dzielą się na programy operacyjne i programy rozwoju.

Za prawidłową realizację programu operacyjnego o charakterze ogólnokrajowym odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego (art. 25 pkt 1 ustawy).

Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi wybór, w oparciu o określone kryteria projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego i zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu (art. 26 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy).

Zadania związane z wyborem projektów przeznaczonych do dofinansowania w ramach programu operacyjnego mogą być przy tym przez instytucję zarządzającą w drodze porozumienia lub umowy przekazywane instytucji pośredniczącej (art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy) lub instytucji wdrażającej (art. 32 ust. 1 ustawy, z którego wynika nadto, iż przekazanie realizacji określonych zadań instytucji wdrażającej może być dokonane także przez instytucje pośredniczącą).

Wskazać wreszcie należy, iż podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą (art. 30 ust. 1 ustawy), umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana, w odniesieniu do projektu który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania (art. 30a ust. 1 pkt 1ustawy), w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego i po ich wyczerpaniu skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30b ust. 1 i art. 30c ust. 1 ustawy), oceny projektów przedstawionych przez potencjalnych beneficjentów dokonywać mogą poza pracownikami instytucji zarządzającej (pośredniczącej bądź wdrażającej) także eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, przy korzystaniu z usług których stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu (art. 31 ust. 1 i 3 ustawy).

Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 5 przywołanej powyżej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez beneficjenta rozumieć należy osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu, przez instytucja zarządzająca - właściwego ministra, przez instytucję pośrednicząca - organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, zaś przez instytucję wdrażająca (instytucję pośredniczącą II stopnia) - podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach programu operacyjnego, realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów

Wskazać nadto należy, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 z 2009 r. ze zm.) budżet państwa określa między innymi łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich i łączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich (art. 110 pkt 4 i 5 ustawy), wydatki budżetu państwa przeznaczone na wkład krajowy na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (art. 112 ust. 1 pkt 9 ustawy), zaś zgodnie z art. 206 ust. 1 tej samej ustawy szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa zawierana z beneficjentem umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

Zauważyć wreszcie należy, iż zgodnie z art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych programy finansowane z udziałem środków europejskich są ujmowane w załączniku do ustawy budżetowej, przy czym dla każdego programu, określa się środki na realizację programu, w tym: środki europejskie, środki pochodzące z budżetu państwa, środki pochodzące z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, inne publiczne środki krajowe i inne środki.

Analiza Załącznika nr 16 do ustawy budżetowej na 2011 rok z dnia 20 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 29, poz. 150) zawierającego wykaz programów wraz z limitami wydatków i zobowiązań w kolejnych latach obowiązywania Narodowej Strategii Spójności w latach 2007-2013, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy, Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich oraz Wspólnej Polityki Rolnej pozwala przy tym na stwierdzenie, iż Program Operacyjny Kapitał Ludzki realizowany w latach 2007 – 2013 obejmuje wkład publiczny finansowany zarówno ze środków europejskich (około 6/7 całości przeznaczonych na realizacje programu środków), jak i z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego i innych środków publicznych.

W świetle przedstawionych powyżej przepisów nie budzi w ocenie Sądu jakichkolwiek wątpliwości, iż wobec finansowania pomocy udzielanej beneficjentom realizującym poszczególne projekty w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ze środków publicznych (zarówno europejskich jak i krajowych), a więc z majątku publicznego wszelkie informacje dotyczące przebiegu procedury zmierzającej do udzielenia tegoż dofinansowania uznać należy za informacje publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dotyczą one pomocy publicznej.

Podkreślić należy, iż celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach organów władzy publicznej jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów, w szczególności wiążących się z wydatkowaniem środków publicznych.

Okoliczność, iż dokument w postaci wniosku o udzielenie dofinansowania w ramach danego programu operacyjnego nie jest dokumentem urzędowym, lecz pochodzi od beneficjenta mogącego być osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia prawnego, albowiem w momencie złożenia go w instytucji zarządzającej (pośredniczącej, wdrażającej) staje się on podstawą rozstrzygnięcia konkursu przez tą instytucję, a więc dokumentem dotyczącym jej działania i stanowiącym niezbędna przesłankę wydatkowania środków publicznych.

Podkreślić należy, iż bez zapoznania się z treścią złożonych wniosków u dofinansowanie projektów nie sposób dokonać oceny postępowania instytucji zarządzającej (pośredniczącej, wdrażającej), która w oparciu o przedłożone wnioski dokonała wyboru określonego beneficjenta i zawarła z nim umowę, na podstawie, której udzielono mu pomocy publicznej. Oczywistym jest bowiem, iż nie można utożsamiać informacji o warunkach konkursu i informacji o beneficjentach, z którymi zawarte zostały umowy o dofinansowanie projektów oraz informacji o wartości tych umów z samymi wnioskami o udzielenie dofinansowania w ramach programu operacyjnego, dokumentacją procedury oceny wniosków czy wreszcie zawartymi umowami o dofinansowanie poszczególnych projektów. Truizmem jest bowiem stwierdzenie, iż dokumenty te mogą różnić się od siebie w istotnych punktach. Możliwe jest również, że zawarta umowa różni się od warunków konkursu ogłoszonego na stronie internetowej instytucji wdrażającej (zarządzającej, pośredniczącej), czy też samego zwycięskiego wniosku o dofinansowanie w istotnych punktach.

Co za tym idzie przy przyjęciu, iż sama treść wniosków o udzielenie dofinansowania składanych przez potencjalnych beneficjentów nie stanowi informacji publicznej iluzoryczną stałaby się obywatelska kontrola wydatkowania śródków publicznych przez organy władzy publicznej, albowiem obywatel nie miałby możliwości dokonania samodzielnej oceny czyn faktycznie dokonano wyboru oferty najlepszej oraz czy nie miały miejsca nieprawidłowości przy wyborze beneficjenta i zawieraniu z nim umowy wyrażające się na przykład w rozbieżnościach pomiędzy faktyczną treścią wniosku o dofinansowanie, a dokumentacją dotycząca procedury oceny wniosku i jego zakwalifikowania do dofinansowania, względnie pomiędzy wnioskiem, a zawieraną umową o dofinansowanie danego projektu.

W tej sytuacji nawet ogłoszenie w Internecie warunków konkursu i informacji o zawartych z wyłonionymi beneficjentami umowach, nie zwalnia organu od obowiązku udostępnienia wnioskodawcy treści złożonych wniosków o dofinansowanie projektów oraz całości dokumentacji związanej z ich ocena i wyłonieniem beneficjenta, względnie odmowy udzielenia tych informacji w trybie określonym w ustawie o odstępie do informacji publicznej, w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Za przyjęciem przedstawionego powyżej poglądu prawnego dotyczącego charakteru wniosków o udzielenie dofinansowania w ramach programowo operacyjnych i dokumentów związanych z ocena wniosków składanych przez potencjalnych beneficjentów jako zawierających informację publiczną przemawia nadto treść art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zgodnie, z którym wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Z przepisu powyższego, a w szczególności z zawartego w nim sformułowania, iż dotyczy on wszelkich dokumentów przedstawianych przez wnioskodawców wynika bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż intencją ustawodawcy było poddanie wszelkich dokumentów przedstawianych przez wnioskodawców, a ocenianych w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu – a więc także samych wniosków o dofinansowanie – regulacjom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z wyłączeniem jedynie okresu poprzedzającego zawarcie umowy lub zakończenie danej tury konkursu.

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. II SAB/W 234/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) jakoby stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej od chwili zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie te dokumenty, które posiadają walor informacji publicznej, a więc dokumenty urzędowe, nie zaś dokumenty prywatne, to jednak Sąd poglądu tego z przyczyn wskazanych powyżej nie podziela. W szczególności podkreślić należy, iż żaden przepis ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wyłącza z zakresu jej stosowania informacji zawartej w dokumentach prywatnych o ile informacja ta spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji rzeczpospolitej Polskiej oraz w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest dotyczy spraw publicznych. Takowych spraw dotyczy zaś niewątpliwie złożony u dysponenta środków publicznych (a takim jest instytucja wdrążająca) wniosek o udzielenie pomocy publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż nawet przywoływany we wskazanym powyżej orzeczeniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierający jedynie przykładowy katalog rodzajów informacji publicznej podlegającej udostępnieniu wprost wskazuje w ust. 1 pkt 5 lit. g, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej.

Odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. zawartego w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz w odpowiedzi na skargę zauważyć wreszcie trzeba, iż z treści art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w żadnym razie nie wynika, prawo do informacji publicznej ograniczone jest wyłącznie do wglądu do dokumentów urzędowych.

Nie można bowiem zapominać o pkt 1 powyższego przepisu stanowiącym, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej. O ile zatem - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - treść dokumentu prywatnego pochodzącego od beneficjenta, jakim niewątpliwie jest wniosek o dofinansowanie realizacji projektu obejmuje informacje niezbędne dla oceny prawidłowości dysponowania przez podmioty uprawnione majątkiem publicznym, w tym udzielania pomocy publicznej, to informacja o treści tegoż dokumentu ma charakter publiczny, a jej udostępnianie (czy tez ewentualna odmowa udostępnienia) podlega rygorom przedmiotowej ustawy. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawiony powyżej zarówno przywoływanym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedzi na skargę pogląd prawny jest następstwem błędnego utożsamienia prawa dostępu do informacji publicznej z prawem wglądu do dokumentów urzędowych, który to, gwarantowany ustawowo wgląd, stanowi jedynie jeden z przejawów realizowania konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Podkreślić bowiem należy, iż wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Należy jednak przy tym pamiętać, że to dokument - w szerokim tego słowa rozumieniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej.

Stanowczo podkreślić wreszcie trzeba, iż jakikolwiek przepis nie nakłada na potencjalnych beneficjentów obowiązku ubiegania się o dofinansowanie projektów ze środków publicznych rozdysponowywanych w ramach programów operacyjnych, a co za tym idzie każdy podmiot podejmujący decyzję o ubieganiu się w ramach prowadzonej działalności o pomoc publiczną musi liczyć się z faktem, iż okoliczności udzielenia tejże pomocy, w szczególności gdy beneficjenci wyłaniani są w trybie konkursowym będą co do zasady dostępne dla obywateli w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż powyższe uwagi odnoszące się wprost do treści wniosków o dofinansowanie realizacji projektów będą miały zastosowanie również do uzasadnień ich ocen. Przy czym uzasadnienie oceny wniosku o dofinansowanie przedłożonego przez beneficjenta stanowić będzie niewątpliwie informację publiczną, albowiem ocena ta dokonywana będzie nie przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie, lecz przez instytucję zarządzająca (pośrednicząca bądź wdrażająca), niekiedy przy udziale powołanych przez te instytucje ekspertów. Podkreślić należy, iż choć oceny te nie mają charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak niewątpliwie dotyczą działalności związanej z udzielaniem pomocy publicznej (sposobu załatwiania spraw przez podmiot dysponujący środkami publicznymi – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), a co za tym idzie również ich treść musi być uznana za informację publiczną.

Odnosząc się do zagadnienia czy Wojewódzki Urząd Pracy w P. jest w niniejszej sprawi podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej wskazać należy, iż nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że podmiot ten jako instytucja wdrażającą (pośrednicząca II stopnia) w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zalicza się do kategorii podmiotów o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Instytucja wdrążająca dokonując w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego, zawierając umowy z beneficjentami o dofinansowanie projektu oraz kontrolując wydatkowanie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań niewątpliwie spełnia zaś kryterium dysponowania majątkiem publicznym w postaci środków europejskich i budżetowych przeznaczonych na realizacje Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewódzki Urząd Pracy w P. jako instytucja wdrażająca jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż prawo do informacji publicznej zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę wartości wskazanych w tych przepisach, a co za tym idzie uznanie danej informacji za informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia skarżącemu tej informacji, a jedynie o obowiązku rozpoznania jego wniosku w trybie przewidzianym przepisami ustawy i w przypadku ewentualnego ustalenia, iż zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej konieczności wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej.

Brak wydania takowej decyzji, w połączeniu z nieudzielaniem skarżącemu żądanej informacji przesądza o pozostawaniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. pełniącego funkcje instytucji pośredniczącej II stopnia w bezczynności.

Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę stanowiska, iż udostępnieniu wnioskodawcy informacji co do treści wniosków i ich ocen na przeszkodzie stoją przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych wskazać należy, iż przedwczesnym byłoby ocenianie tychże argumentów przez Sąd w ramach postępowania ze skargi na bezczynność, albowiem stanowisko podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej co do odmowy jej udzielenia z powodu ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę innych wartości prawnie chronionych winno przybrać formę decyzji administracyjnej, a zbadanie zgodności z prawem tegoż stanowiska winno nastąpić w drodze rozpoznania środków zaskarżenia od takowej decyzji.

Nie można również zgodzić się z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę jakoby ze swoim wnioskiem J. K. winien zwrócić się do beneficjenta, to jest Gimnazjum nr [...] w W.. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tegoż przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Powyższe oznacza, że zobowiązany jest każdy podmiot, który informację posiada, niezależnie od tego, czy konkretna informacja została wytworzona przez ten podmiot, czy też uzyskał ją od innego podmiotu, a nawet czy dotyczy zakresu działalności danego podmiotu.

Odnosząc się do wniosku o J. K. z dnia 11 lutego 2011 r. o przekazanie skarżącemu informacji publicznej zauważyć nadto należy, iż przedwczesne jest stanowisko skarżonego podmiotu wyrażone w odpowiedzi na skargę jakoby informacje umieszczone w na stronie internetowej Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. (http://www.wup.poznan.pl), a zawierające dane dotyczące projektów wyłonionych w drodze ogłoszonych konkursów zwalniały go od rozpoznania wniosku J. K. i udostępnienia mu dokumentów w formie przez niego wskazanej.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustanawiając generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępnienia, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 tej samej ustawy. Z takim właśnie wnioskiem wystąpił skarżący domagając się udzielenia mu informacji publicznej obejmującej charakterystykę projektów oraz uzasadnienie przyznania dofinansowania do projektów opisanych w części historycznej niniejszego uzasadnianie.

W pierwszym rzędzie zauważyć jednak trzeba, iż wniosek skarżącego z dnia 11 lutego 2011 r. nie zawiera jednoznacznego wskazania wydania kopii jakich konkretnie dokumentów J. K. się domaga. Z zawartego we wniosku sformułowania, iż wnosi on o przesłanie kopii lub kserokopii na wskazany adres e-mail lub adres pocztowy informacji dotyczących wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z środków Unii Europejskiej w zakresie "III. Charakterystyka projektu" oraz uzasadnienia przyznania dofinansowania do dwóch, konkretnie wskazanych przez siebie projektów nie sposób bowiem wywieść jednoznacznej konkluzji czy wniosek jego dotyczy jedynie etapu kierowania wniosków o dofinansowanie, oceniania tychże wniosków przez instytucję wdrażającą czy też także etapu zawarcia umów. Ze złożonego wniosku nie wynika nadto w sposób jednoznaczny czy skarżący domaga się wglądu do dokumentów czy tez jedynie informacji o ich treści oraz jak jest ostatecznie forma udostępnienia informacji postulowana przez J. K..

Wniosek J. K. wymaga zatem w tym zakresie doprecyzowania, w kierunku wskazania, o jaki konkretnie rodzaj informacji związanej z wskazywanymi przez niego konkursami chodzi i w jakiej formie (spośród alternatywnie we wniosku wskazanych form) informacja ta ma być udostępniona. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma bowiem obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Jednocześnie podkreślić należy, iż w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Nie można przy tym jednakże przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ władzy publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzi do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.

Wzywając wnioskodawcę do doprecyzowania treści wniosku o udzielenie informacji zarówno co do zakresu tegoż wniosku jak i formy udostępnienia informacji organ winien go przy tym, w realiach niniejszej sprawy dotyczącej znacznej liczby dokumentów obejmujących łącznie tysiące stron kserokopii, pouczyć o treści art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej celem umożliwienia mu wyboru formy udostępnienia informacji o najmniej dolegliwym ekonomicznie charakterze.

W tej sytuacji uznać należy, iż opublikowanie w Internecie na stronie Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. list podmiotów, które otrzymały dofinansowanie w ramach postępowań konkursowych oraz list rankingowych wniosków nie zwalnia organu od obowiązku zgodnego z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej rozpoznania podania wnioskodawcy o udostępnienie mu żądanej informacji, albowiem nie można w sposób jednoznaczny i pewny uznać, iż tak opublikowane informacje wyczerpywały całość żądania strony. Zauważyć przy tym należy, iż wskazanie na odpowiednie strony internetowe na, których ogłoszone są niektóre informacje dotyczące przedmiotowych konkursów oraz wskazanie zakresu opublikowanych w ten sposób informacji nastąpiło dopiero w pismach procesowych składanych w postępowaniu sądowym, co wskazuje, iż na etapie wcześniejszym skarżący nie miał realnej możliwości zapoznania się z opublikowaną w ten sposób informacją publiczną, dostęp do której – jak wynika chociażby z samego pisma Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 26 kwietnia 2011 r. wymaga znajomości strony internetowej Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. i umiejętności poruszani się po niej.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę skarżony organ zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 lutego 2011 r. w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku.