Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 313/21 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju miasta 1/ oddala skargę kasacyjną, 2/ zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy K. 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 313/21 uwzględnił skargę Gminy K. i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z [...] marca 2021 r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta K. z [...] lutego 2021 r., nr [...] w sprawie określenia trybu i harmonogramu opracowania projektu Strategii Rozwoju Miasta K. do 2030 r.

Zdaniem Wojewody powyższa uchwała podjęta przez organ na podstawie art. 10f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie kształtuje praw i obowiązków obywateli, kierowana jest do podmiotów ściśle biorących udział w procesie tworzenia projektu planowanego dopiero aktu. W załączniku do uchwały wskazano jedynie harmonogram prac i koniecznych czynności związanych z opracowaniem strategii, nie określono w nim natomiast odrębnych zasad przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, Sąd I instancji wyjaśnił, że stanowiący podstawę ww. uchwały przepis art. 10f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym przez art. 2 ustawy 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1378) odwołuje się do przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2021 r., poz. 1057). W szczególności zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – projekt strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy podlega konsultacjom w szczególności z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gmin – w przypadku strategii rozwoju ponadlokalnego albo gminy – w przypadku strategii rozwoju gminy oraz z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Strategia rozwoju gminy wprowadzona przepisem art. 10e u.s.g. jest jednym z elementów nowej polityki planistycznej. Realizowana jest na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym stosownie do zapisów przywołanej ustawy zmieniającej z 15 lipca 2020 r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10e ust. 1 u.s.g. strategia rozwoju gminy jest dokumentem planistycznym opracowywanym fakultatywnie, a w myśl ust. 2 tego art. strategia rozwoju gminy musi być spójna ze strategią rozwoju województwa lub strategią rozwoju ponad lokalnego, jeżeli na obszarze gminy chcącej ją przygotować taka strategia już obowiązuje.

Wynikający z przywołanych przepisów kontekst oraz zakres konsultacji przewidzianych w art. 6 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przesądza o istnieniu w uchwale normy abstrakcyjnej i generalnej, skutkując o uznaniu jej charakteru jako aktu prawa miejscowego. Realizuje ona publiczne prawo podmiotowe jakim jest prawo konsultacji np. zagadnień koniecznych do współdziałania w ramach wspólnoty gminnej.

Nie zgadzając się z opisanym wyrokiem Wojewoda Opolski złożył skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części, tj. pkt 1 i 2 , zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z art. 10f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym winna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W ocenie organu przedmiotowa uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a jedynie stricte informacyjne w zakresie harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy. Nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową lecz konkretyzuje jedynie działania gminy zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych, tj. opracowania projektu strategii rozwoju gminy.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest ustalenie, czy uchwała Rady Miasta K. w sprawie określenia trybu i harmonogramu opracowania Strategii Rozwoju Miasta K. do 2030 r. podjęta na podstawie art. 10f ust. 1 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego.

W myśl przywołanego przepisu rada gminy, w drodze uchwały, określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym projekt strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy podlega konsultacjom w szczególności z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gmin – w przypadku strategii rozwoju ponadlokalnego albo gminy – w przypadku strategii rozwoju gminy oraz z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Ponadto z przepisów ustawy z 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1378) wynika, że gmina może opracować strategię rozwoju gminy (art. 10e ust. 1 u.s.g.), która jest spójna ze strategią rozwoju województwa oraz strategią rozwoju ponadlokalnego, obejmującą tę gminę (art. 10e ust. 2 u.s.g.). Rada gminy, w drodze uchwały, określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 10f ust. 1 u.s.g.).

Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01), który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Do zakwalifikowania uchwały podejmowanej na podstawie art. 10f ust. 1 u.s.g. jako aktu prawa miejscowego wystarczy stwierdzenie, że choć jeden jej przepis wyraża normę, która nie jest jedynie wewnętrznie obowiązująca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom Wojewody Opolskiego w Załączniku do uchwały określono szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu Strategii Rozwoju Miasta K. do 2030 r. I tak w punktach od 1 do 4 ustalono tryb przebiegu konsultacji wskazując m.in. sposób i miejsce ich ogłoszenia, zawartość ogłoszenia w tym przedmiocie, zakres sporządzonego z przebiegu konsultacji sprawozdania. Nadto rzeczona uchwała zawiera regulacje o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające podmioty uprawnione do udziału w konsultacjach w przedmiocie strategii rozwoju gminy. Powyższe wynika z treści pkt 5 załącznika do uchwały uprawniającego do udziału w konsultacjach podmioty wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Tym samym zrealizowano publiczne prawo podmiotowe wymienionych w nim osób fizycznych i prawnych (m.in. mieszkańców gminy, lokalnych partnerów społecznych i gospodarczych, a także sąsiednich gmin i ich związków) do udziału w konsultacjach dotyczących m.in. zadań w sprawie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność jej publikacji, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw należało ją oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.