Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2021 r., Nr PN.III.4131.1.20.2021.CW w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju miasta 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Kędzierzyn-Koźle kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3) zwrócić Gminie Kędzierzyn-Koźle kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Wojewoda Opolski wydał rozstrzygniecie nadzorcze w dniu 15 marca 2021 r., nr. PN.III.4131.1.20.2021.CW, którym stwierdził nieważność uchwały Nr XXXII/340/21 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla, dalej też: "Rada Miasta" z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie określenia trybu i harmonogramu opracowania projektu Strategii Rozwoju Miasta Kędzierzyna-Koźla do 2030 roku - z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że w dniu 25 lutego 2021 r. Rada Miasta, powołując się na art. 10f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę nr XXXII/340/21 w sprawie określenia trybu i harmonogramu opracowania projektu Strategii Rozwoju Miasta Kędzierzyna-Koźla do 2030 roku.

W uchwale Rada Miasta ustaliła, że przystępuje do opracowania Strategii Rozwoju Gminy do 2030 r. W załączniku do uchwały wskazano jedynie harmonogram prac i koniecznych czynności związanych z opracowaniem strategii. W harmonogramie tym nie określono odrębnych zasad przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W § 3 ust. 1 uchwały Rada Miasta postanowiła, że podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. W ten sposób Rada Miasta naruszyła istotnie prawo, bowiem nadała kwestionowanej uchwale rangę aktu prawa miejscowego, podczas gdy pozostała jej treść oraz załącznik wyraźnie wskazuje na to, iż należy ją zakwalifikować do kategorii aktów kierownictwa wewnętrznego. Z treści przepisu art. 10f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym także nie wynika, by podejmowana na jego podstawie uchwała miała stanowić akt prawa miejscowego.

Zgodnie z tym przepisem rada gminy, w drodze uchwały, określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019 r., poz. 1295). Oznacza to według organu nadzoru, że mamy do czynienia z określonymi wytycznymi dla właściwych podmiotów związanych z opracowaniem strategii, w jaki sposób opracować akt, który następnie będzie ostatecznie uchwalany przez Radę Miasta. Akt prawa miejscowego, do którego znalazłyby zastosowanie zapisy art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), stanowi akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Oznacza to, że ma zastosowanie do wszelkich podobnych sytuacji w przyszłości oraz kierowany jest do bliżej nieokreślonej szerokiej grupy podmiotów, np. mieszkańców gminy. Akt taki najczęściej dotyka bezpośrednio ich praw i obowiązków. Takich cech nie ma kwestionowana uchwała. Żaden z jej zapisów nie kształtuje praw i obowiązków obywateli. Uchwała kierowana jest do podmiotów ściśle biorących udział w procesie tworzenia projektu planowanego dopiero aktu. Stąd niewłaściwym jest zastosowanie do kwestionowanej uchwały reguł, które dotyczą aktów prawa miejscowego a warto także dodać, że żaden z punktów art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych nie wskazuje strategii rozwoju jako podlegającej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Dlatego według Wojewody należało, stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na zakwalifikowaniu jej do kategorii aktów prawa miejscowego i uzależnienie wejścia w życie uchwały od jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Gmina Kędzierzyn-Koźle, dalej też: "skarżąca", wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2021 r., nr PN - III.4131.1.20.2021.CW, stwierdzające nieważność uchwały nr XXXII/340/21 Rady Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie określenia trybu i harmonogramu opracowania projektu Strategii Rozwoju Miasta Kędzierzyn-Koźle do 2030 r., zarzucając mu:

1) naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, ze zm.) w związku z art. 10f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż uchwała organu stanowiącego gminy w sprawie szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym trybu jej konsultacji, nie stanowi aktu prawa miejscowego i jako taka nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

2) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż uchwała nr XXXII/340/21 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla jest sprzeczna z prawem i stwierdzenie jej nieważności.

Na podstawie art. 148 P.p.s.a, Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Opolskiego kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że zgodnie z art. 10f (ust. 1) ustawy o samorządzie gminnym rada gminy, w drodze uchwały, określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powołany przepis art. 10f został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym mocą ustawy z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1378; dalej jako "ustawa zmieniająca"). Na mocy art. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej wprowadzono także zmiany polegające na nadaniu nowego brzmienia art. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z tymi przepisem: Projekt strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy podlega konsultacjom w szczególności z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gmin - w przypadku strategii rozwoju ponadlokalnego albo gminy - w przypadku strategii rozwoju gminy, oraz z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie"(art. 6 ust. 3).

Należy zatem stwierdzić, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 6 ust. 3, do którego odsyła ustawa o samorządzie gminnym w art. 10f ust. 1, wskazuje podmioty uprawnione do udziału w konsultacjach projektu strategii rozwoju gminy. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, na co wskazuje posłużenie się zwrotem "w szczególności", ale konsultacje z podmiotami wskazanymi w art. 6 ust. 3, w tym z mieszkańcami gminy oraz z lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi mają charakter obligatoryjny, o czym przesądza sformułowanie "podlega konsultacjom". W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że w odniesieniu do konsultacji obligatoryjnych, członek społeczności lokalnej ma prawo oczekiwać, aby zasięgnięto od niego opinii przed podjęciem pewnego rodzaju decyzji. Prawo to ma charakter publicznego prawa podmiotowego.

Na podstawie art. 10f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Gminy została upoważniona do określenia - w drodze uchwały - szczegółowego trybu i harmonogramu opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym trybu konsultacji w szczególności z sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gminy oraz z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Obligatoryjnym elementem uchwały podejmowanej w wykonaniu upoważnienia przyznanego w art. 10f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są zatem, postanowienia regulujące tryb konsultowania projektu strategii rozwoju gminy m.in, z lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, a także z mieszkańcami gminy. Postanowienia te będą zatem kształtować uprawnienia wskazanych podmiotów, w tym mieszkańców gminy, do udziału w konsultacjach prowadzonych w sprawie projektu strategii rozwoju gminy.

Rada Miasta w załączniku do uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, wbrew temu co twierdzi Wojewoda Opolski, uregulowała tryb konsultacji projektu Strategii Rozwoju Miasta Kędzierzyna-Koźla do 2030 roku. Skarżąca podzieliła pogląd organu nadzoru, iż część przepisów uchwały nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym odnoszących się do praw i obowiązków bliżej nieokreślonej grupy podmiotów, o tyle nie sposób uznać, iż uchwała ta w zakresie, w jakim reguluje tryb konsultacji, nie kształtuje praw podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach. Nie jest przy tym istotne, iż z treści przepisu art. 10f ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, by podejmowana na jego podstawie uchwały miały stanowić akt prawa miejscowego. O tym, czy dany akt normatywny stanowi akt prawa miejscowego nie decyduje wyłącznie formalne zaliczenie przez ustawodawcę danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego, a implikuje ten fakt treść normatywna danego aktu, która zawiera normy kształtujące prawa i obowiązki określonej grupy podmiotów.

Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż uchwały organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych uznawane są za akty prawa miejscowego. Należy zatem uznać, że uchwała podejmowana na podstawie art. 10f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ zgodnie z dyspozycją tego przepisu winna zawierać powszechnie obowiązujące normy prawne kształtujące tryb konsultacji w sprawie projektu strategii rozwoju gminy. Tym samym, zgodnie z art. 13 pkt 2 zw. z art. 4 ust. 1 o ogłaszaniu aktów normatywnych warunkiem koniecznym dla jej wejścia w życie jest jej publikacja w dzienniku urzędowym danego województwa. Praktyka uznawania uchwał określających szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb ich konsultacji, do kategorii aktów prawa miejscowego jest na terenie kraju powszechna. W samym Województwie Opolskim obowiązuje uchwała nr XXV/302/2020 Rady Miejskiej 10 Kietrzu z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie przystąpienia do opracowania Strategii Rozwoju Gminy Kietrz na lata 2021-2030, która pomimo nadania jej przez organ stanowiący rangi aktu prawa miejscowego, nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 czerwca 2021 r. wobec stanu epidemii Covid-19 i rygorów związanych z wprowadzeniem przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) i wystąpieniem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, jak i zapewnienia zabezpieczenia zdrowia stron i pracowników uczestniczących w rozprawie, wyznaczono rozprawę w budynku sądu z wykorzystaniem urządzeń technicznych stosując przepis art. 15 zzs4 ust. 2 powołanej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 148 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

II. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r., poz. 713), dalej też w skrócie: u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotowa uchwała została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie Opolskiemu.

III. Na początku wymaga oceny okoliczność, iż Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla zaskarżyła akt nadzoru z dnia 15 marca 2021 r. nr PN-III.4131.1.20.2021.CW skargą z dnia 14 kwietnia 2021 r. przedkładając jedynie uchwałę nr XXXIII/381/21 z dnia 30 marca 2021 r. w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa do występowania przed sądami administracyjnymi radcy prawnemu M. O. i dopiero w toku postępowania sądowego Rada Miasta podjęła 29 kwietnia 2021 r. uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w sprawie wniesienia skargi do WSA w Opolu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2021 r.

W myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwała taka stanowi warunek konieczny dopuszczalności skargi. Ratio legis przejawia się w tym by organ gminy dokonał ponownej oceny uchwały kwestionowanej przez rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru a następnie zdecydował w formie uchwały, czy chce zaskarżyć akt nadzoru czy też nie.

W orzecznictwie wskazano, że uchwała wydana na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g. nie musi zostać podjęta i złożona wraz ze skargą i może to nastąpić w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można wykluczyć sytuacji jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdy rada gminy podejmuje uchwałę opartą na przepisie art. 98 ust. 3 u.s.g. już po dacie wniesienia skargi do sądu (tu: 29 kwietnia 2021 r.). Dlatego skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona przed podjęciem uchwały nie powinna zostać odrzucona, jeżeli w terminie późniejszym akt taki zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Tak przyjęto w uchwale SN z 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91 i postanowieniu NSA z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 106/12. Orzeczenia te znalazły potwierdzenie w dalszych wypowiedziach NSA a to w postanowieniu z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 2398/11 i z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 936/20. Skargę wniesiono zatem skutecznie.

Ponadto trzeba zważyć, że stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90.

Na podstawie art. 91 ust. 3 rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organów gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

IV. Istota sporu w sprawie sprowadzała się do ustalenia charakteru prawnego uchwały nr XXXII/340/21 z dnia 25 lutego 2021 r. W tej zasadniczej kwestii Sąd w całości podziela argumentację strony skarżącej zawartą w skardze odnośnie do wywodu tam zawartego i konkluzji, iż uchwały podejmowane na podstawie art. 10f ust. 1 u.s.g. stanowią akt prawa miejscowego, gdyż w zakresie trybu konsultacji realizują publiczne prawo podmiotowe osób prawnych i fizycznych wymienionych w art. 6 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Argumentację tą Sąd przyjmuje za własną i nie wymagającą powtarzania, przy koniecznym jednak zastrzeżeniu, że wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy nie dostrzega wykształconej linii orzeczniczej a powołany przez stronę wyrok WSA w Krakowie w sprawie sygn. akt III SA/Kr 452/18 jest jednostkowy, choć przez Sąd orzekający akceptowany w pełni. Dlatego jedynie celem uzupełnienia argumentacji Gminy Sąd wskazuje, co następuje.

Kwalifikacja danej uchwały do aktów prawa miejscowego, czyli aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona po analizie jej cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Jeśli uchwała rady gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to jest aktem prawa miejscowego. Nie ma przy tym znaczenia, czy taka norma generalna i abstrakcyjna będzie miała zastosowanie jednokrotne, czy też będzie stosowana w dłuższym okresie czasu.

V. W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102, T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 i nast.).

Uwzględniając powyższe uwagi doktryny Sąd zobowiązany był do zbadania przede wszystkim, czy zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, ponieważ ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

VI. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Organy jednostek samorządu terytorialnego muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 10f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym przez art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach. prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 1378)

VII. Powołana delegacja ustawowa wprost odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2021 r., poz. 1057), dalej zwanej "ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju". Warto je przytoczyć w szerszym kontekście, aby ocenić wagę instytucji konsultacji przeprowadzanych z różnorodnymi podmiotami tak publicznymi, instytucjonalnymi , jak i osobami fizycznymi.

W szczególności zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "Projekt strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy podlega konsultacjom w szczególności z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gmin – w przypadku strategii rozwoju ponadlokalnego albo gminy – w przypadku strategii rozwoju gminy, oraz z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Podmiot opracowujący projekt koncepcji rozwoju kraju, projekt strategii rozwoju oraz projekt polityki publicznej ogłasza na swojej stronie internetowej oraz może ogłaszać w prasie odpowiednio o zasięgu krajowym, regionalnym lub lokalnym, informację o konsultacjach, terminie i sposobie przekazywania uwag do projektu oraz terminie i miejscu spotkań konsultacyjnych. Ogłoszenie w prasie zawiera dodatkowo informację o adresie strony internetowej, na której zamieszczono projekt (art. 6 ust. 4).

Opinię o projekcie przekazuje się podmiotowi opracowującemu projekt w sposób określony w ogłoszeniu, w terminie określonym przez ten podmiot, nie krótszym niż 35 dni od dnia ogłoszenia oznacza rezygnację z jej przedstawienia (art. 6 ust. 5).

W terminie 30 dni od upływu terminu, o którym mowa w ust. 5, podmiot opracowujący projekt przygotowuje sprawozdanie z przebiegu i wyników konsultacji, zawierające w szczególności ustosunkowanie się do zgłoszonych uwag wraz z uzasadnieniem, i zamieszcza je na swojej stronie internetowej (art. 6 ust. 6).

Do aktualizacji koncepcji rozwoju kraju, strategii rozwoju oraz polityk publicznych stosuje się ust. 1-6 (art. 6 ust. 7)

Przy opracowywaniu projektu koncepcji rozwoju kraju oraz projektów strategii rozwoju, programów, polityk publicznych i dokumentów programowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r. poz. 247 i 784) (art. 6a)".

Należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 1378) w art. 2 zmieniono także treść art. 10 przez dodanie po art. 10d ustawy artykułów 10e do 10g. W szczególności dodane przepisy otrzymały brzmienie.

"Art. 10e. 1. Gmina może opracować strategię rozwoju gminy.

Art 10e. 2. Strategia rozwoju gminy jest spójna ze strategią rozwoju województwa oraz strategią rozwoju ponadlokalnego, obejmującą tę gminę.

Art 10e. 3. Strategia rozwoju gminy zawiera wnioski z diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019 r. poz. 1295 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 1378), przygotowanej na potrzeby tej strategii, oraz określa w szczególności:

1) cele strategiczne rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym;

2) kierunki działań podejmowanych dla osiągnięcia celów strategicznych;

3) oczekiwane rezultaty planowanych działań, w tym w wymiarze przestrzennym, oraz wskaźniki ich osiągnięcia;

4) model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy;

5) ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie;

6) obszary strategicznej interwencji określone w strategii rozwoju województwa, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512, 1571 i 1815 oraz z 2020 r. poz. 1378), wraz z zakresem planowanych działań;

7) obszary strategicznej interwencji kluczowe dla gminy, jeżeli takie zidentyfikowano, wraz z zakresem planowanych działań;

8) system realizacji strategii, w tym wytyczne do sporządzania dokumentów wykonawczych;

9) ramy finansowe i źródła finansowania.

Art 10e. 4. Strategię rozwoju gminy sporządza się w formie tekstowej oraz graficznej zawierającej zobrazowanie treści, o których mowa w szczególności w ust. 3 pkt 4, 6 i 7.

Art. 10f. 1. Rada gminy, w drodze uchwały, określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy, w tym tryb konsultacji, o których mowa w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

Art. 10f. 2. Projekt strategii rozwoju gminy opracowuje wójt oraz przekłada go zarządowi województwa w celu wydania opinii dotyczącej sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie określonych w strategii rozwoju województwa.

Art. 10f. 3. Zarząd województwa wydaje opinię, o której mowa w ust. 2, w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu strategii rozwoju gminy. W przypadku braku opinii we wskazanym terminie uznaje się, że strategia rozwoju gminy jest spójna ze strategią rozwoju województwa.

Art. 10f. 4. Strategia rozwoju gminy jest przyjmowana przez rade gminy w drodze uchwały.

Art. 10f. 5. Strategia rozwoju gminy podlega aktualizacji, jeżeli wymaga tego sytuacja społeczna, gospodarcza lub przestrzenna gminy albo gdy jest to konieczne dla zachowania jej spójności ze strategią rozwoju województwa. Do aktualizacji strategii rozwoju gminy stosuje się ust. 1-4."

VIII. Strategia rozwoju gminy wprowadzona powołanym wyżej przepisem art. 10e u.s.g. jest jednym z elementów nowej polityki planistycznej. Jest realizowana na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, stosownie do zapisów powołanej wyżej ustawy zmieniającej z 15 lipca 2020 r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10e ust. 1 u.s.g. strategia rozwoju gminy jest dokumentem planistycznym opracowywanym fakultatywnie. Zgodnie z treścią art. 10e ust. 2 u.s.g. strategia rozwoju gminy musi być spójna ze strategią rozwoju województwa lub strategią rozwoju ponad lokalnego, jeżeli na obszarze gminy chcącej ją przygotować taka strategia już obowiązuje, z kolei w myśl art. 11 ust. 1aa ustawy o samorządzie województwa strategia rozwoju województwa jest spójna ze średniookresową strategią rozwoju kraju i krajową strategią rozwoju regionalnego.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 15 lipca 2020 r. celem wprowadzenia do ustawy o samorządzie gminnym wskazanych przepisów było "stworzenie możliwości sporządzania przez gminę dokumentu określającego strategię działania w perspektywie średniookresowej, włączenie w pracę społeczności lokalnej (konsultacje społeczne) oraz stworzenie podstaw do sprawdzania postępów w realizacji założonych celów. Dotychczas znaczna część gmin, mimo braku formalnej możliwości, przygotowywała strategię rozwoju w większości przypadków na potrzeby pozyskiwania funduszy europejskich. Wprowadzane rozwiązanie nadaje więc podstawy prawne dla stosowanej praktyki. Ponieważ nie wszystkie gminy mają potrzebę przygotowywania strategii, zaproponowano w ustawie możliwość ich przygotowywania, a nie obowiązek. Takie rozwiązanie bardziej elastycznie odpowiada na potrzeby gmin."

IX. Wynikający z powołanych przepisów kontekst oraz zakres konsultacji przewidzianych w art. 6 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przeważa szalę na korzyść poglądu Gminy Kędzierzyn-Koźle zawartego w skardze odnośnie do istnienia w uchwale normy abstrakcyjnej i generalnej, a przez to charakteru uchwały jako aktu prawa miejscowego. Uchwała realizuje publiczne prawo podmiotowe jakim jest prawo do konsultacji np. zagadnień koniecznych do współdziałania w ramach wspólnoty gminnej, w tym np. zadań w sprawie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (por. art. 1 ust.1 w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 5a ust. 1 u.s.g.). Oczywiście ustawa kładzie akcent na planowanie przestrzenne, ale w art. 10e ust. 3 pkt 1 określa także cele strategiczne w wymiarze społecznym i gospodarczym.

X. Jeżeli uchwała podejmowana na podstawie art. 10f ust. 1 u.s.g. ma być aktem powszechnie obowiązującym to do zakwalifikowania jej jako aktu prawa miejscowego wystarczy stwierdzenie, że choć jeden jej przepis wyraża normę, która nie jest jedynie wewnętrznie obowiązująca.

Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Tym bardziej, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego mają często charakter mieszany i zawierają przepisy zarówno powszechnie obowiązujące, jak i wewnętrznie obowiązujące. Przesądzające znaczenie dla zakwalifikowania danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenia kto jest adresatem norm postępowania wynikających z danej uchwały.

XI. Warunkiem wejścia w życie każdego aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a to zgodnie z art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2019 r., poz. 1461). Brak publikacji powyższego aktu we właściwym trybie stanowi istotne naruszenie prawa stanowiąc podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Można zatem w tej sprawie powiedzieć, że wbrew twierdzeniu organu nadzoru, gdyby w zakwestionowanej uchwale brak było postanowień o jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego – czyli jak w treści § 3 ust. 1 kwestionowanej uchwały - to stanowiłoby to podstawę do stwierdzenia jej nieważności, przy czym ta nieważność dotyczyłaby nie tylko jej innych postanowień ewentualnie sprzecznych z przepisami, ale dotyczyłaby całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie mogła ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, o czym wprost stanowi powołany wyżej art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt IIISA/Kr 452/18).

XII. Okolicznością, która powinna była zostać wzięta pod uwagę przez organ nadzoru przy ocenie kwestionowanej uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla są uchwały podejmowane przez sejmik województwa na podstawie art. 12a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2019 r., poz. 512 ze zm.). W przypadku Województwa Opolskiego jego Sejmik podejmował uchwały w sprawie określenia zasad trybu i harmonogramu opracowanych strategii rozwoju Województwa Opolskiego i każdorazowo stanowił, że uchwały te podlegają opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (por. uchwałę nr IV/65/2011 z dnia 22 lutego 2011 r. oraz uchwałę nr XV/141/2020 z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie określenia zasad, trybu i harmonogramu opracowania strategii rozwoju Województwa Opolskiego). Jeżeli w myśl powołanego art. 10e ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju strategia rozwoju gminy jest spójna ze strategią rozwoju województwa, a ta ostatnia uchwalana jest jako akt prawa miejscowego i ogłaszana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to i forma i charakter gminnej regulacji musi odpowiadać aktowi prawa miejscowego.

XIII. Dlatego ze wszystkich podniesionych względów i na podstawie art. 148 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz z mocy art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzić od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy kwotę 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, a ponieważ rozstrzygana sprawa z mocy art. 100 u.s.g. była wolna od opłat sądowych to kwotę 300 zł wpisu uiszczonego przez Gminę należało jej zwrócić o czym orzeczono w wyroku.

-----------------------

10

4