Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2021 r. ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 256, ze zm.; dalej: kpa) oraz art. 32 ust. 2 i art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1162, ze zm.; dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: Spółka), Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy lub organ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji lub WIOŚ) z dnia [...] października 2020 r., nr [...], nakładającą na nią karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za dokonanie wysyłki odpadów do [...] bez dokonania zgłoszenia.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję administracyjną nr [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości 50.000 zł na Spółkę [...] za dokonanie wysyłki odpadów do [...] bez dokonania zgłoszenia.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

- art. 8 § 1 i 2 kpa, poprzez nałożenie sankcji za działanie w zaufaniu do instrukcji tego samego organu udzielonych przy okazji poprzedniej kontroli, 

- art. 7a § 1 kpa w związku z załącznikiem III do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, poprzez rozstrzygnięcie występujących w praktyce rozbieżności dotyczących rozumienia opisu kodu GC 020 na niekorzyść strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na nią obowiązku,

- art. 189f § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie przy ocenie wagi naruszenia prawa okoliczności, że penalizowane działanie jest uznawane za dopuszczalne w praktyce części organów stosujących przedmiotowe przepisy, a także przy okazji poprzedniej kontroli przez sam WIOŚ, a w konsekwencji poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary w sytuacji, w której strona zaprzestała naruszenia, a naruszenie miało charakter stricte formalny,

- art. 189f § 2 kpa, poprzez błędną ocenę, że odstąpienie od nałożenia kary nie pozwoli na spełnienie jej celów, podczas gdy spełnienie celu prewencyjnego nie budzi wątpliwości, a cel represyjny pozostaje nieuzasadniony w świetle okoliczności wskazanych w zarzutach poprzedzających,

- art. 7 w związku z art. 80 i art. 81a § 1 kpa, poprzez poprzestanie na stwierdzeniu pracownika zakładu, że wcześniej przekazywane odpady miały "podobny charakter" do wskazywanych w trakcie kontroli i zaniechanie podjęcia próby jakichkolwiek dalszych ustaleń faktycznych, jak choćby ustalenie zakresu tego podobieństwa, a następnie rozstrzygnięcie wątpliwości w powyższym zakresie na niekorzyść Spółki.

Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania lub odstąpienie od nałożenia kary przez organ I instancji w trybie samokontroli na podst. art. 132 § 1 kpa lub przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Biorąc pod uwagę stanowisko odwołującej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska przeanalizował ponownie postępowanie przeprowadzone przez WIOŚ w sprawie nałożenia kary pieniężnej na odwołującą i ustalił, że jak wynika z akt postępowania, w okresie od [...] października do [...] grudnia 2019 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w Spółce [...], podczas której stwierdził, że kontrolowana Spółka prowadzi demontaż zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Odpady te, po procesie przetwarzania, oznaczone kodem 16 02 16 z Europejskiego Katalogu Odpadów (elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15) nie były prawidłowo oczyszczone ze wszystkich elementów, o których mowa w załączniku 5 do ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Podczas oględzin odpadów oznaczonych przez Spółkę kodem 16 02 16 organ I instancji stwierdził, że stanowiły one mieszaninę odpadów metali, tworzyw sztucznych, gumy i szkła, okablowania oraz płytek obwodów drukowanych. Powyższe odpady Spółka wysyłała do podmiotów za granicą. W związku z powyższym inspektorzy WIOŚ skontrolowali dokumenty dołączone do ww. wysyłek odpadów w postaci załącznika VII do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Stwierdzili, że Spółka wysyłała do [...] odpady o kodzie 16 02 16 na podstawie błędnie wypełnionych formularzy w postaci załącznika VII do ww. rozporządzenia. WIOŚ stwierdził, że odwołująca klasyfikowała wysyłane odpady pod kodami B3010, B1110 oraz 16 02 16. Ponieważ odpady o kodzie B3010 to tworzywa sztuczne, a odpady o kodzie B1110 obejmują zespoły elektryczne i elektroniczne, organ I instancji ocenił, że wysyłka mieszaniny tych odpadów nie może odbywać się w oparciu o procedurę określoną w art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006, tj. z dołączeniem do transportu formularza w postaci załącznika VII do rozporządzenia nr 1013/2006. Ponadto organ I instancji wskazał, że zgodnie z tym rozporządzeniem, w przypadku wysyłek w obrębie Unii Europejskiej kod B1110 Konwencji bazylejskiej nie ma zastosowania, natomiast mają zastosowanie kody (OECD) GC010 i GC020 z części II do załącznika III do tego rozporządzenia. Kod GC010 to odpady zespołów elektrycznych składające się wyłącznie z metali lub stopów, a GC020 to złom elektroniczny (np. płytki odwodów drukowanych) i odzyskane podzespoły elektroniczne, odpowiednie do odzysku metali pospolitych i metali szlachetnych. W związku z powyższym organ I instancji zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie jakiego rodzaju odpady zostały wysłane do [...] na podstawie ww. załączników VII. Odwołująca wyjaśniła, że w skład wysłanych odpadów wchodziły odpady metali, tworzyw sztucznych, gumy oraz innych materiałów, np. szkła i poinformowała, że odpady te miały podobny charakter jak odpady wskazane na zdjęciach nr 9 i nr 10 do protokołu oględzin nr [...] z [...] października 2019 r. Ponadto Spółka poinformowała, że błędne oznaczenie odpadów w dokumentach stanowiących załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006 wynika ze stosowania kodyfikacji wskazanej przez organ I instancji podczas poprzedniej kontroli. W ocenie Spółki, wysłane odpady przeznaczone były do odzysku metali i mieszczą się w obrębie kodu B1110 lub GC020.

W ocenie WIOŚ, odpady wskazane na zdjęciach nr 9 oraz nr 10 do protokołu oględzin z [...] października 2019 r. przedstawiają obudowy plastikowe, elementy metalowe, płytki obwodów drukowanych, podzespoły elektroniczne, kable zasilające w otulinie itp. Organ I instancji uznał, że odpady wysłane przez odwołującą do [...] stanowiły mieszaninę odpadów niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA, której wysyłka do [...] wymagała zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz w Polsce i w [...]. Ponieważ odwołująca takiego głoszenia nie dokonała, organ I instancji zdecydował o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Organ podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż transporty wysłane przez stronę do [...] wypełniały definicję odpadu zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, czego nie kwestionuje także odwołująca, która w formularzach stanowiących załącznik VII do ww. transportów zaklasyfikowała je pod kodami odpadów B3010, B1110 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz 16 02 16 z załącznika V do tego rozporządzenia. Natomiast kwestią sporną pomiędzy organem I instancji a stroną jest prawidłowość klasyfikacji tych odpadów.

Jak wynika z akt sprawy, w tym oświadczenia osoby udzielającej informacji w imieniu Spółki, zawartego w protokole przyjęcia informacji, stanowiącym załącznik nr 10 do protokołu kontroli WIOŚ, odpady pochodzące ze zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wysłane przez odwołującą w latach 2018-2019 do [...] firm [...] oraz [...] zawierały metale, tworzywa sztuczne, gumę i inne odpady, m.in. szkło. Odpady te były wysyłane w ramach procedury określonej w art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006, tj. z dołączeniem do każdego transportu formularza stanowiącego załącznik VII do ww. rozporządzenia. Jak wynika z załączników VII, odwołująca wysyłała ww. odpady pod kodami B3010, B1110 oraz 16 02 16, przy czym błędnie określała kod B1110, jako kod OECD podczas, gdy pochodzi on z załącznika IX do Konwencji bazylejskiej. Kod B3010 to stałe odpady tworzyw sztucznych – tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji. Kod B1110 to zespoły elektryczne i elektroniczne – zespoły elektryczne składające się wyłącznie z metali lub stopów, odpady lub złom zespołów elektrycznych i elektronicznych (w tym płytki obwodów drukowanych) niezawierające komponentów, takich jak akumulatory czy inne baterie z wykazu A, mercury-switches, szkło z lamp katodowych i inne szkło aktywowane oraz kondensatory PCB lub niezanieczyszczone przez związki z załącznika I (np. kadm, rtęć, ołów, polichlorowany bifenyl), lub z których zostały one usunięte w takim zakresie, że nie posiadają właściwości zawartych w załączniku III do Konwencji bazylejskiej (patrz: odpowiednia kategoria w wykazie A, A1180), lub zespoły elektryczne i elektroniczne (w tym płytki obwodów drukowanych, podzespoły elektroniczne i druty) przeznaczone do bezpośredniego ponownego wykorzystania, ale nie do powtórnego przetwarzania lub ostatecznego unieszkodliwiania. Kod 16 02 16 to elementy usunięte ze zużytych urządzeń, inne niż wymienione w 16 02 15. Zatem te same odpady odwołująca określała dwoma różnymi kodami, tj. B3010 oraz B1110 z tego samego załącznika IX do Konwencji bazylejskiej, znajdującego się w załączniku III część I do rozporządzenia nr 1013/2006. Już ten sam fakt budzi wątpliwości, bowiem nie jest możliwe znalezienie w załączniku III, a konkretnie w jego części stanowiącej załącznik IX do Konwencji bazylejskiej, takiego rodzaju odpadu, który można określić jednocześnie dwoma różnymi kodami. Jak wskazano wyżej, kod B3010 oznacza tworzywa sztuczne niepomieszane z innymi odpadami, natomiast B1110 to złom zespołów elektrycznych i elektronicznych. Ponadto należy podkreślić, że w odniesieniu do odpadów wysyłanych przez odwołującą, pochodzących z demontażu urządzeń elektrycznych i elektronicznych, a wysyłanych z Polski do [...], strona zastosowała kod B1110 niezgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006, bowiem w załączniku III w części I znajduje się zapis, że do celów tego rozporządzenia, czyli w przypadku transgranicznego przemieszczania w obrębie Unii Europejskiej, kod B1110 Konwencji bazylejskiej nie ma zastosowania, natomiast mają zastosowanie kody OECD GC010 (obejmujący odpady zespołów elektrycznych składające się wyłącznie z metali lub stopów) i GC020 (obejmujący odpady złomu elektronicznego, np. płytki obwodów drukowanych, podzespoły elektroniczne, kable itd. oraz odzyskane podzespoły elektroniczne, odpowiednie do odzysku metali pospolitych i metali szlachetnych). Zatem, biorąc pod uwagę ww. okoliczności, nie jest możliwe wysłanie transportu odpadów, który zawiera odpady określone kodem B3010 oraz B1110, a w przypadku wysyłki do [...] GC010 lub GC020, zgodnie z procedurą określoną w art. 18 do rozporządzenia nr 1013/2006 (bez zgłoszenia do właściwych organów), bowiem powyższe kody dotyczą różnych rodzajów odpadów. Kod B3010 określa odpady tworzyw sztucznych nie pomieszane z innymi odpadami, a kody B1110, czy GC010 lub GC020 odpady złomu elektrycznego lub elektronicznego.

Jak wynika z ww. oświadczenia osoby udzielającej informacji w imieniu odwołującej, zawartego w protokole przyjęcia informacji, stanowiącym załącznik nr 10 do protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...] oraz dodatkowo ze zdjęć odpadów nr 9 i nr 10 z załącznika nr 5 do protokołu kontroli, które przedstawiciel strony określił jako odpady o podobnym charakterze do tych wysłanych do [...], odpady te stanowiły mieszaninę metali, tworzyw sztucznych, gumy oraz innych odpadów, m.in. szkła. Odpady o takim składzie, bez względu na fakt czy w ich skład wchodziły odpady określone kodem GC010, GC020, czy B1110, stanowią mieszaninę nie sklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, III A, IIIB, IV lub IVA. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) iv) rozporządzenia nr 1013/2006, wysyłka ww. odpadów z Polski do [...] wymagała pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz obu tych krajów. Odwołująca takiego zgłoszenia nie dokonała, zatem należy stwierdzić, że WIOŚ był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej na stronę na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w wysokości od 50.000 do 500.000 zł.

Ponadto organ zauważył, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 189f kpa, które dawałyby podstawę do odstąpienia od nałożenia kary. Przepis ten ma wyjątkowy charakter, zwłaszcza w kontekście art. 50 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 wskazującego, iż organ stosujący to rozporządzenie ma zapewnić, że sankcje za naruszenie rozporządzenia będą skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, a sama nielegalna wysyłka odpadów wpływa na dobro podlegające ochronie, poprzez naruszenie systemu kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów. Sankcja w niniejszej sprawie ma nie tylko wymiar indywidualny w stosunku do odwołującej, ale nie mniejsze jej znacznie związane jest z prewencją o charakterze ogólnym i zaspokojenie oczekiwań społeczeństwa, że normy dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów będą restrykcyjnie przestrzegane. Ponadto znikomej wagi danego naruszenia nie można oceniać abstrakcyjnie, ale tylko i wyłącznie do skali naruszenia dobra podlegającego ochronie wynikającego z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W takim znaczeniu znikomość odnosi się do stopnia ingerencji w dobro chronione na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zgodnie z którym jest nim legalny obrót odpadami i to skala ingerencji w to dobro podlega ocenie jako znikomej, bądź nie.

W świetle ww. wywodów organ podkreślił, że wysyłka bez zgłoszenia i uzyskania zezwolenia, transportów odpadów do [...] o łącznej masie 5.904,972 ton nie może być uznana za znikome naruszenie prawa zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 kpa.

Organ ponadto podkreślił, że art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie wymaga wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska związanego z wysłanymi odpadami. Przepis chroni legalny obrót odpadami, a pośrednio także zapewniony przez niego właściwy sposób postępowania z odpadami. Z tych powodów kryterium oceny znikomości naruszenia nie może być np. kwestia wystąpienia zagrożenia związanego z wywozem odpadów lub jego brak. Brak zaistnienia zagrożenia związanego z odpadami nie powoduje, iż naruszenie to ma charakter znikomy. Takie podejście nie da się pogodzić z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a także z art. 50 ust. 1 oraz art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1013/2006, wskazującym rodzaje nielegalnego przemieszczania odpadów i nakazującym stosowanie sankcji za te naruszenia, nawet jeżeli nie wywołuje to żadnego bezpośrednio skutku w życiu i zdrowiu ludzi.

O znikomości naruszenia nie świadczy także fakt, że dany podmiot wcześniej nie został ukarany za wskazane naruszenie, a wyłącznie skala naruszanego dobra chronionego, która jak wskazano wyżej nie może być oceniana jako znikome naruszenie przepisów.

W momencie wysyłki konkretnego nielegalnego transportu prawo już zostało naruszone i żadne późniejsze działania naprawcze nie spowodują, że odwołująca przestanie spełniać kryteria wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, tj. podmiotu, który naruszył przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, więc strona nie może zaprzestać naruszania prawa, gdyż naruszenie to istnieje jako podstawa do wymierzenia jej kary pieniężnej i nawet jeżeli odwołująca zaprzestała wysyłek odpadów bez zezwolenia, to takie działania nie usuną naruszenia, które obligowało [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do nałożenia na nią kary pieniężnej.

Aby zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 kpa organ mógł odstąpić od nałożenia kary pieniężnej waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, lecz w niniejszej sprawie obie te przesłanki nie zaszły, w związku z tym organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na odwołującą.

W ocenie GIOŚ, w niniejszej sprawie nie było także podstaw do odstąpienia przez organ od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 kpa, które należy rozpatrywać z § 1, stwierdzającym, iż organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej jeśli uzna, że waga naruszenia prawa jest znikoma. W niniejszej sprawie, jak wykazano wyżej, organ nie znalazł podstaw, aby kwalifikować naruszenie przepisów dokonane przez odwołującą jako znikome naruszenie prawa. Ponadto, decyzja o odstąpieniu od wymierzenia kary w zakresie ww. przepisów oparta jest na uznaniu administracyjnym, które ustawodawca powierzył organowi administracji publicznej. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia wskazanego w art. 189f § 2 kpa, a następnie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest ustalenie, że odstąpienie pozwoli spełnić cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W takim wypadku należy się zastanowić, co jest celem administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W literaturze przedmiotu z reguły wskazuje się na trzy takie funkcje administracyjnych kar pieniężnych: odszkodowawczą, prewencyjną i represyjną.

Organ wskazał jednak, iż głównym celem administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 32 ust. 2 ustawy jest tzw. prewencja ogólna, a więc nakładanie kary na naruszającego, aby mogła ona oddziaływać na inne podmioty, które potencjalnie mogłyby nie przestrzegać prawa. Odstąpienie od nałożenia kary na odwołującą w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie realizowałoby wskazanego celu, a wręcz mogłoby wytworzyć wrażenie, iż trzeba przestrzegać prawa w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów tylko w perspektywie bezpośrednio grożącej kary. Organ wskazywał wyżej na konieczność wytworzenia prewencji o charakterze ogólnym, poprzez wymierzenie Spółce kary pieniężnej i odpowiedzi na uzasadnione oczekiwanie społeczeństwa, że normy dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów będą przestrzegane. Zatem organ nie mógł zastosować w przedmiotowym postępowaniu art. 189f § 2 i 3 kpa, gdyż odstąpienie od nałożenia kary nie zapewniłoby w okolicznościach niniejszej sprawy realizacji celów administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej organ zauważył w pierwszej kolejności, że transgraniczne przemieszczanie odpadów, za które na Spółkę została nałożona kara pieniężna dokonało się pomiędzy Polską a [...]. W aktach sprawy znajdują się pisma zawierające stanowiska organów w Polsce i w [...] w sprawie odpadów objętych niniejszym postępowaniem administracyjnym. Zarówno Główny Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z [...] lutego 2020 r., nr [...], jak i Dyrektor [...] Inspektoratu Środowiska w piśmie z [...] marca 2020 r., nr [...] który zajął stanowisko w sprawie w imieniu strony [...], wyrazili jednobrzmiące stanowisko, że odpady wysłane przez odwołującą do [...] zostały błędnie zaklasyfikowane jako odpady o kodach B3010 i B1110 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006. W ocenie obu organów, odpady te stanowiły mieszaninę nie sklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, której wysyłka z Polski do [...] wymagała zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów obu krajów. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów określa postępowanie i organy właściwe do wykonywania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów, wynikających z rozporządzenia nr 1013/2006 oraz kary pieniężne za naruszenie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. W Polsce organem odpowiedzialnym za wykonywanie rozporządzenia nr 1013/2006, w rozumieniu art. 53 tego rozporządzenia, jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wskazuje sankcję za wysyłkę odpadów bez dokonania wymaganego zgłoszenia do właściwych organów. Odwołująca stwierdziła, że istnieją wątpliwości interpretacyjne, co do tego jakie odpady powinny być klasyfikowane pod kodem GC020. Zatem, w zaistniałej sytuacji, skoro strona planowała wysyłki odpadów z Polski do [...] wydaje się wskazane, aby zamiast zapoznawać się ze stanowiskami organów w [...] i [...], które odnoszą się do przemieszczeń tylko do tych państw, zwróciła się przede wszystkim do organów tych krajów, pomiędzy którymi planowała międzynarodowe przemieszczanie odpadów, tj. do GIOŚ oraz do [...] Ministerstwa Środowiska, którego jednostką podległą jest [...] Inspektorat Środowiska. Na marginesie organ zauważył, że odwołująca powołała się na stanowisko podmiotu o nazwie [...], który nie jest właściwym organem w [...]w zakresie wdrażania przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, gdyż jest nim [...], zatem przytoczone przez stronę stanowisko dotyczące interpretacji kodu odpadu GC020 nie jest stanowiskiem właściwego organu wskazanego przez władze [...] w zakresie rozporządzenia nr 1013/2006.

Zatem odwołująca nie zwróciła się o stanowisko właściwych organów w Polsce i w [...] w zakresie klasyfikacji wysłanych przez nią odpadów, a zaniechanie to miało istotne znaczenie w świetle przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, a zwłaszcza jego art. 28. Przepisy tego rozporządzenia dopuszczają bowiem możliwość zaistnienia rozbieżności w klasyfikacji danych odpadów przez właściwe organy państw członkowskich UE i w przypadku zaistnienia takiej sytuacji, w przypadku konkretnego przemieszczania odpadów z jednego państwa do drugiego, wskazują sposób rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2, jeżeli właściwe organy wysyłki i miejsca przeznaczenia nie mogą dojść do porozumienia w zakresie zaklasyfikowania zgłoszonych odpadów do kategorii określonych w załączniku III, IIIA, IIIB lub IV, odpady traktuje się jako należące do kategorii określonych w załączniku IV, czyli takie, których przemieszczanie wymaga zgłoszenia i uzyskania zezwolenia. Powyższy przepis wskazuje na istotną rolę właściwych organów danych państw w procedurze przemieszczania odpadów pomiędzy ich terytoriami. W świetle powyższego zapisu, nawet gdyby Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielał stanowisko strony w zakresie klasyfikacji ww. odpadów, to ze względu na przytoczony wyżej przepis art. 28 ust. 2 byłby zobligowany do uznania stanowiska strony [...], która jednoznacznie wskazała w piśmie z [...] marca 2020 r., że odpady wysłane przez odwołującą do [...] wymagały zgłoszenia i uzyskania zezwolenia. Taka sam sytuacja dotyczyłaby przypadku, gdyby podmiot austriacki chciał dokonać wysyłki ww. odpadów do [...]. Właściwy organ austriacki, pomimo swego stanowiska byłby zobligowany do respektowania stanowiska właściwego organu kraju przeznaczenia.

Organ podkreślił, że jego stanowisko w tej kwestii podziela austriackie Ministerstwo Zrównoważonego Rozwoju i Turystyki, które w załączonym przez stronę Federalnym Planie Gospodarki Odpadami na s. 133 w części "Szczegółowy opis" zwraca uwagę, że w Holandii niektóre strumienie odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w przeciwieństwie do władz austriackich, są uznawane za odpady spoza listy. Władze austriackie zaznaczyły, że w takim przypadku istnieje obowiązek zgłoszenia zgodnie z art. 28 rozporządzenia nr 1013/2006.

Zatem w świetle przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 należy stwierdzić, że w przypadku wysyłki odpadów do danego państwa członkowskiego, podmiot wysyłający odpady jest zobowiązany do zapoznania się z zasadami przemieszczania danych odpadów w kraju przeznaczenia i ich respektowania. Podmiot taki nie może dokonywać przemieszczania/klasyfikacji odpadów do tego państwa w sposób niezgodny ze stanowiskiem właściwego organu kraju przeznaczenia, uzasadniając to stanowiskiem właściwego organu innego kraju, którego dane przemieszczanie nie dotyczy. Podmiot wysyłający odpady nie może w oparciu o stanowisko organu innego niż organ kraju przeznaczenia, narzucać mu własnej klasyfikacji odpadów czy też zasad ich przemieszczania, bowiem stanowi to naruszenie art. 28 rozporządzenia nr 1013/2006. W związku z tym, taka postawa ma swoje konsekwencje w postaci sankcji administracyjnych i ukarany podmiot nie może unikać odpowiedzialności karnej zasłaniając się stanowiskiem organu, którego terytorium dane przemieszczanie odpadów nie dotyczy.

W niniejszej kwestii organ zwrócił uwagę na jeszcze inny aspekt sprawy. Mianowicie w załącznikach VII dołączanych do wysyłanych transportów, strona klasyfikowała wysyłane odpady pod kodem B3010 oraz B1110. Jak wskazano wyżej, kod B3010 to tworzywa sztuczne nie pomieszane z innymi odpadami, a kod B1110 to odpady zespołów elektrycznych i elektronicznych, zatem ich skład z definicji wyklucza wspólne występowanie odpadu pod oboma ww. kodami, ponieważ każdy z nich dotyczy innego rodzaju odpadów. Występowanie obu tych kodów jednocześnie oznacza, że doszło do wysyłki mieszaniny odpadów, która to wysyłka wymagała zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów. Taka sama procedura zgłoszenia obowiązywałaby w przypadku wysyłki mieszaniny odpadów o kodzie B3010 i GC020 (odpady złomu elektronicznego). Powyższy fakt potwierdza ww. oświadczenie osoby udzielającej informacji w imieniu odwołującej, z którego wynika, że strona wysyłała do [...] w tym samym transporcie zmieszane odpady metali, tworzyw sztucznych, gumy i innych odpadów, m.in. szkła.

W tym kontekście, odnosząc się, do załączonej przez odwołującą odpowiedzi Helpdesk Komisji Europejskiej z "Raportu nt. doświadczeń zdobytych przez dział Helpdesku w przypadku pytań związanych z WSR", w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że rozważania te w głównej mierze dotyczą rozróżnienia kiedy zużyte urządzenie jest urządzeniem elektrycznym, a kiedy elektronicznym i nadania kodu odpowiednio GC010 lub GC020. Abstrahując od stwierdzenia Helpdesk, że dopuszcza on różne interpretacje omawianego tekstu prawnego, trzeba zauważyć, że powyższe rozważania nie mają związku z przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem przyczyną nałożenia kary jest wysyłka przez odwołującą mieszaniny odpadów w postaci metali, tworzyw sztucznych, gumy, szkła itp., która wymagała zgłoszenia. Na stwierdzony przez organy stan faktyczny nie ma wpływu fakt, czy strona dokonała wysyłki odpadów B3010 i GC010, czy B3010 i GC020 lub też B3010 i B1110, bowiem w każdym z tych przypadków mamy do czynienia z mieszaniną odpadów, której wysyłka do [...] wymagała zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz w [...] i w Polsce.

Odwołująca podniosła, że zagadnienie transgranicznego przemieszczania odpadów było weryfikowane podczas poprzedniej kontroli opisanej w protokole kontroli nr [...], w którym na s. 9 organ wskazał, że ustalono, iż kontrolowany podmiot dla odpadów po przetworzeniu zużytego sprzętu o kodzie 16 02 16, wywożonych do odbiorców zagranicznych, nieprawidłowo nadaje kod OECD jako B3010, ponieważ są to ciągle zespoły elektryczne składające się z metali i tworzyw sztucznych, które powinny być klasyfikowane jako B1110. Strona stwierdziła, że błędne oznaczenie kodu odpadu jako B1110 w załącznikach VII wynikało zatem ze stanowiska organu I instancji, który polecił nadawanie takiego kodu podczas poprzedniej kontroli. Odwołująca, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podniosła, że organy administracji, bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstępować od ustalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bowiem stanowi to naruszenie art. 8 § 2 kpa. Odwołująca podniosła również, że strona postępowania nie może ponosić negatywnych konsekwencji oparcia swego działania na dotychczasowym postępowaniu organów administracji przy rozpoznawaniu spraw o tym samym charakterze i w stosunku do tej samej strony.

Odnosząc się do powyższego zarzutu organ podkreślił, że stwierdzenie organu I instancji, dotyczące stosowania kodu B1110, przytoczone z protokołu kontroli nr [...], nie daje możliwości zweryfikowania jakiego konkretnie przemieszczania odpadów powyższa uwaga dotyczyła i czy faktycznie, tak jak twierdzi strona, uwaga o konieczności klasyfikacji odpadów pod kodem B1110 dotyczyła odpadów wysłanych przez stronę do [...]. Brak jest jakichkolwiek danych umożliwiających zweryfikowanie jakich konkretnie odpadów, z jakich elementów się składających, dotyczyła uwaga organu I instancji, zatem jaki stan faktyczny i prawny opisywała.

Organ jednocześnie podkreślił, że fakt, iż odwołująca zastosowała kod B1110 do odpadów wysłanych do [...], nie był przyczyną nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Trzeba zauważyć, że w stwierdzeniu organu I instancji, przytoczonym przez odwołującą, znalazło się stwierdzenie, że strona nieprawidłowo klasyfikuje odpady wysyłane za granicę pod kodem B3010. W przedmiotowej sprawie, dotyczącej wysyłki odpadów do [...], strona zaklasyfikowała odpady pod kodem B3010 oraz B1110, czyli nadal stosowała kod B3010, co do którego podczas poprzedniej kontroli WIOŚ wskazał jego błędne stosowanie. Na s. 3 zaskarżonej decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał, że oznaczanie wysyłanych odpadów jednocześnie kodami B3010 oraz B1110 z tego samego załącznika do rozporządzenia nr 1013/2006 jest błędne, ponieważ dotyczą one dwóch różnych rodzajów odpadów. Organ stwierdził dalej, że odpady opisane tymi kodami, tj. tworzywa sztuczne oraz złom elektryczny i elektroniczny, znajdujące się w jednym transporcie, stanowią mieszaninę, która nie została zawarta w załączniku IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006, dotyczącym mieszanin podlegających zasadom transgranicznego przemieszczania odpadów zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006, czyli przemieszczanych bez konieczności zgłoszenia i uzyskania zezwolenia, jedynie z dołączonym do transportu załącznikiem VII. W związku z powyższym wysyłka mieszaniny odpadów zaklasyfikowanych pod kodami B3010 oraz B1110 wymagała zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów w Polsce i w [...]. Organ I instancji zwrócił co prawda uwagę, powołując się na zapis w załączniku III do rozporządzenia nr 1013/2006, że w przypadku transgranicznego przemieszczania w obrębie Unii Europejskiej, kod B1110 Konwencji bazylejskiej nie ma zastosowania, natomiast mają zastosowanie kody OECD GC010 i GC020, ale fakt błędnego zastosowania kodu B1110 nie był tu decydujący. O nałożeniu kary pieniężnej przez [...] WIOŚ zadecydował fakt wysyłki do [...] zmieszanych odpadów bez dokonania zgłoszenia do właściwych organów. Należy tu nadmienić, że charakter ww. odpadów jako mieszaniny potwierdziło oświadczenie osoby udzielającej informacji w imieniu Spółki, zawarte w protokole przyjęcia informacji, stanowiącym załącznik nr 10 do protokołu kontroli organu I instancji nr [...], iż odpady, pochodzące ze zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, wysłane przez odwołującą w latach 2018-2019 do [...] firm [...] oraz [...] zawierały metale, tworzywa sztuczne, gumę i inne odpady, m.in. szkło, czyli mieszaninę różnych rodzajów odpadów.

Zatem, biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności, które stanowiły podstawę dla organu I instancji do nałożenia kary pieniężnej, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma istotnego znaczenia w sprawie dochodzenie, czy organ I instancji, podczas poprzedniej kontroli, nakazał stronie klasyfikować odpady wysłane do [...] pod kodem B1110, czy też nie, bowiem okoliczność ta nie stanowiła o nałożeniu kary pieniężnej na stronę. W związku z powyższym Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie zgodził się z zarzutem odwołującej o naruszeniu art. 7 w związku z art. 80 i art. 81a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 kpa.

Organ uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 7a § 1 kpa, gdyż nakaz rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony postępowania aktualizuje się dopiero wówczas, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści tej normy. W analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym wysłane odpady stanowiły mieszaninę metali, tworzyw sztucznych, gumy oraz innych odpadów, m.in. szkła. Wykładnia załączników do rozporządzenie nr 1013/2006 prowadzi do wniosku, że odpady te stanowiły mieszaninę nie sklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, MB, IV lub IVA. Tym samym zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) iv) rozporządzenia, ich wysyłka z Polski do [...] wymagała pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz obu ww. krajów.

Odwołująca stwierdziła, że skoro podczas poprzedniej kontroli, której wyniki zawarte zostały w Protokole kontroli nr [...], po weryfikacji penalizowanego działania (można domyślać się, że stronie chodzi o klasyfikację odpadów pod kodem B1110), WIOŚ nie dostrzegł przesłanek uznania go za naruszenie prawa, to należy uznać, że waga naruszenia była znikoma, a ponadto skoro organ I instancji nałożył karę w najniższym przewidzianym wymiarze, to świadczy to o tym, że uznał penalizowany czyn jako znikome naruszenie prawa, zaś strona zaprzestała naruszenia prawa, a stwierdzone naruszenie nie powodowało zagrożenia dla ludzi i środowiska – to w sprawie zaistniały przesłanki z art. 189f § 1 oraz 2 pkt 1 kpa, które obligowały organ I instancji do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu.

Odnosząc się do powyższych argumentów organ w pierwszej kolejności podkreślił, że z Protokołu kontroli nr [...] wcale nie wynika, że organ nie dostrzegł naruszenia prawa. Raczej należy dojść do wniosku przeciwnego, bowiem w części 2. Naruszenia, na s. 13 w pkt 8 organ zamieścił zapis dotyczący stwierdzonego naruszenia w postaci niewłaściwego nadawania kodów OECD odpadom wywożonym za granicę kraju na formularzach Annex VII. Organ powtórzył także zastrzeżenie, że treść protokołu nie daje możliwości zweryfikowania jakiego konkretnie przemieszczania odpadów powyższa uwaga dotyczyła i czy faktycznie uwaga o konieczności klasyfikacji odpadów pod kodem B1110 dotyczyła odpadów wysłanych przez stronę do [...]. Brak jest bowiem jakichkolwiek danych umożliwiających zweryfikowanie jakich konkretnie odpadów dotyczyła uwaga organu I instancji, zatem jaki stan faktyczny i prawny opisywała. W związku z powyższym nie ma ugruntowanych podstaw, aby na powyższych zapisach protokołu poprzedniej kontroli budować argumentację, dotyczącą oceny organu w zakresie znikomości naruszenia prawa w kontekście odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w ramach obecnego postępowania administracyjnego.

Nie sposób także podzielić rozumowania odwołującej, że skoro organ I instancji nałożył karę w najniższym przewidzianym w art. 32 ust. 2 wymiarze, to oznacza, iż sam uznał penalizowany czyn za znikome naruszenie prawa. Takie podejście doprowadziłoby do praktyki nie nakładania przez organy kar pieniężnych w najniższym wymiarze, ponieważ wskazywałoby to na konieczność uznawania penalizowanych czynów za naruszenia o znikomym charakterze.

Pozostałe argumenty, dotyczące stanowiska strony w zakresie konieczności zastosowania przepisów art. 189f § 1 i 2 pkt 1 kpa w niniejszym postępowaniu, organ zawarł we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia do decyzji, w którym wyłożył przyczyny, z powodu których nie było możliwe odstąpienie od nałożenia kary.

W związku z powyższym, Główny Inspektor Ochrony Środowiska orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji [...] WIOŚ.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka [...], reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej:

1. art. 8 § 1 i kpa, poprzez nałożenie sankcji za działanie w zaufaniu do instrukcji tego samego organu udzielonych przy okazji poprzedzającej kontroli;

2. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez przyjęcie przez GIOŚ braku możliwości ustalenia, jakich odpadów dotyczyła ocena WIOŚ wyrażona w roku poprzedzającym, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że dotyczyła ona odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego zawierających metale i tworzywa sztuczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako prowadzące do naruszenia wskazanego w punkcie 1.;

3. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez przyjęcie przez GIOŚ braku możliwości ustalenia, jakich odpadów dotyczyła ocena WIOŚ wyrażona w roku poprzedzającym, przy pominięciu próby przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w powyższym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako prowadzące do naruszenia wskazanego w punkcie 1.;

4. art. 81a § 1 kpa, poprzez wskazanie, że wątpliwości co do stanowiska WIOŚ wyrażonego przy okazji poprzedzającej kontroli mają charakter niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a jednocześnie rozstrzygnięcie ich na niekorzyść strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako prowadzące do naruszenia wskazanego w punkcie 1.;

5. art. 7a § 1 kpa w związku z załącznikiem III do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, poprzez rozstrzygnięcie występujących w praktyce rozbieżności dotyczących rozumienia opisu kodu GC020 na niekorzyść strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na nią obowiązku;

6. art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez przyjęcie przez GIOŚ, że przemieszczane odpady miały charakter mieszaniny, przy zaniechaniu poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w powyższym zakresie i w sytuacji, w której w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji ustalił, że miały one charakter jednorodny;

7. art. 7 w związku z art. 80 i art. 81a § 1 kpa, poprzez poprzestanie na stwierdzeniu pracownika zakładu, że wcześniej przekazywane odpady miały podobny charakter do wskazanych w trakcie kontroli i zaniechanie podjęcia próby jakichkolwiek dalszych ustaleń faktycznych, jak choćby ustalenie zakresu tego podobieństwa, a następnie rozstrzygnięcie wątpliwości w powyższym zakresie na niekorzyść Spółki;

8. art. 189f § 1 pkt 1 kpa, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w stosunku do naruszeń godzących w dobro prawne jakim jest legalność, co w praktyce pozbawia przywołany przepis treści normatywnej;

9. art. 189f § 1 pkt 1 kpa, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w stosunku do stwierdzonego naruszenia z uwagi na jego jednorazowość, podczas gdy zarzucany czyn ma charakter powtarzalny;

10. art. 189f § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie przy ocenie wagi naruszenia prawa okoliczności, że penalizowane działanie jest uznawane za dopuszczalne w praktyce części organów stosujących przedmiotowe przepisy, a także przy okazji poprzedniej kontroli przez sam WIOŚ, a w konsekwencji poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary w sytuacji, w której strona zaprzestała naruszenia, a naruszenie miało charakter stricte formalny;

11. art. 189f § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie może zostać zastosowany w stosunku do kary, której celem jest prewencja ogólna, co w praktyce pozbawia przywołany przepis treści normatywnej, podczas gdy analiza indywidualnych okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie datowanym na [...] sierpnia 2021 r., a zatytułowanym "Replika", strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty i wnioski przedstawione w skardze oraz zasadniczo powtórzyła zawarte tam wywody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Zauważyć przy tym należy, że część zarzutów podniesionych w skardze (1, 5 i 10) stanowi wprost powtórzenie wyartykułowanych w odwołaniu, zaś sens części (2, 3 i 4) sprowadza się w istocie do innych zarzutów tam podniesionych. Z kolei nowe zarzuty dają się podzielić na dwie kategorie: dotyczącą postępowania wyjaśniającego, dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego, a także dotyczącą dalszych (poza zgłoszonymi w odwołaniu) aspektów instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Podnieść w tym miejscu trzeba, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, który stanowi, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, jeżeli takie zgłoszenie jest wymagane zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 500.000 zł.

W tym miejscu odwołać się też należy do regulacji rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.). Zgodnie z jego art. 3, procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej przepisach tego rozporządzenia podlegają przemieszczenia następujących odpadów:

a) jeżeli mają być poddane procesom unieszkodliwiania:

wszystkich odpadów;

b) jeżeli mają być poddane procesom odzysku:

i) odpadów wyszczególnionych w załączniku IV, który obejmuje między innymi odpady i wyszczególnione w aneksach II i VIII Konwencji bazylejskiej;

ii) odpadów wyszczególnionych w załączniku IVA; .

iii) odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA;

iv) mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA, chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA.

Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, zgłaszający, który zamierza dokonać przemieszczenia odpadów określonego w art. 3 ust. 1 lit. a) lub b), dokonuje uprzedniego pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi wysyłki i za pośrednictwem tego organu, a w przypadku zgłoszenia ogólnego postępuje zgodnie z postanowieniami art. 13.

Podmiot, dokonując wysyłki mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA powinien więc dokonać uprzedniego pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie dokonała takiego zgłoszenia w odniesieniu do kwestionowanych transportów odpadów.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że skarżąca podniosła, iż wśród państw Unii Europejskiej nie wykształciła się jednorodna praktyka dotycząca wyboru właściwej procedury transgranicznego przemieszczania odpadów o kodzie 16 02 16, a zastosowana przez nią procedura informowania pozostałyby zgodna z przepisami w razie uznania, że odpady te mogą być klasyfikowane pod kodem GC020 – złom elektroniczny (np. płytki obwodów drukowanych, podzespoły elektroniczne, kable itd.) i odzyskane podzespoły elektroniczne, odpowiednie do odzysku metali pospolitych i metali szlachetnych. Skarżąca podniosła też, że rozwiązanie to jest uznawane za zgodne z rozporządzeniem nr 1013/2006 w praktyce niektórych państw członkowskich i wskazała na rozbieżności jakie występują w Irlandii i Irlandii Północnej, gdzie zużyty sprzęt (głównie pralki i kuchenki mikrofalowe) jest traktowany odpowiednio jako odpad z listy zielonej albo z listy bursztynowej. Skarżąca przywołała także stanowisko austriackiego Ministerstwa Zrównoważonego Rozwoju i Turystyki, które w Federalnym Planie Gospodarki Odpadami z 2017 r. wskazało, że do odpadów o kodzie GC020 zalicza się odpady o kodach z Europejskiego Katalogu Odpadów: 16 02 14 (zużyte urządzenia inne niż wymienione w 16 02 09 do 16 02 12), 16 02 16 (elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15) oraz 20 01 36 (zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21, 20 01 23 i 20 01 35). Ponadto skarżąca podniosła, że władze austriackie wskazują, iż lista przykładowych odpadów, które obejmuje kod GC020 dotyczy urządzeń domowych i kuchennych, kuchenek elektrycznych, pralek oraz komputerów bez monitorów i wyświetlaczy LCD. Skarżąca wskazała również, że Komisja Europejska w dokumencie Assessment and guidance for the implementation of EU waste legislation in Member States dopuszcza także stanowisko bardziej liberalne powyższych krajów. Ponadto skarżąca przyznała, że fakt przyjęcia przez organy innych państw UE wykładni bardziej liberalnej nie jest wiążący dla organów polskich i [...], ale podniosła jednocześnie, że sytuacja do jakiej doszło oznacza zaistnienie wątpliwości co do treści normy prawnej, co powinno skutkować ze strony organów polskich przyjęciem wykładni bardziej liberalnej w związku z art. 7a § 1 kpa.

Odpowiadając na powyższe zarzuty należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w tym oświadczenia osoby udzielającej informacji w imieniu skarżącej, zawartego w protokole przyjęcia informacji stanowiącym załącznik nr 10 do protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...], odpady pochodzące ze zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, wysłane przez skarżącą w latach 2018-2019, do [...] firm zawierały metale, tworzywa sztuczne, gumę i inne odpady, m.in. szkło. Odpady te były wysyłane w ramach procedury określonej w art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006, tj. z dołączeniem do każdego transportu formularza stanowiącego załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006. Ponadto z załączników tych, dołączanych do transportów wynika, że skarżąca wysyłała te odpady pod kodami B3010 i B1110 oraz 16 02 16, przy czym błędnie określała kod B1110 jako kod OECD, podczas gdy pochodzi on z załącznika IX do Konwencji bazylejskiej. Kod B3010 to stałe odpady tworzyw sztucznych – tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji. Z kolei kod B1110 to zespoły elektryczne i elektroniczne – zespoły elektryczne składające się wyłącznie z metali lub stopów, odpady lub złom zespołów elektrycznych i elektronicznych (w tym płytki obwodów drukowanych) niezawierające komponentów, takich jak akumulatory czy inne baterie z wykazu A, mercury-switches, szkło z lamp katodowych i inne szkło aktywowane oraz kondensatory PCB lub niezanieczyszczone przez związki z załącznika I (np. kadm, rtęć, ołów, polichlorowany bifenyl), lub z których zostały one usunięte w takim zakresie, że nie posiadają właściwości zawartych w załączniku III do Konwencji bazylejskiej lub zespoły elektryczne i elektroniczne (w tym płytki obwodów drukowanych, podzespoły elektroniczne i druty) przeznaczone do bezpośredniego ponownego wykorzystania, ale nie do powtórnego przetwarzania lub ostatecznego unieszkodliwiania. Kod 16 02 16 to elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15. Zatem odpady, będące przedmiotem jednego transportu skarżąca określała dwoma różnymi kodami, tj. B3010 oraz B1110 z tego samego załącznika IX do Konwencji bazylejskiej, znajdującego się w załączniku III część I do rozporządzenia nr 1013/2006. Jednakże w załączniku III do rozporządzenia nr 1013/2006, a konkretnie w jego części stanowiącej załącznik IX do Konwencji bazylejskiej, nie ma wskazanego takiego odpadu, który można określić jednocześnie dwoma różnymi kodami. Ponadto należy podkreślić, że w odniesieniu do odpadów pochodzących z demontażu urządzeń elektrycznych i elektronicznych, wysyłanych z Polski do [...], skarżąca zastosowała kod B1110 niezgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006, bowiem w załączniku III w części I znajduje się zapis, że do celów tego rozporządzenia, czyli w przypadku transgranicznego przemieszczania w obrębie Unii Europejskiej, kod B1110 Konwencji bazylejskiej nie ma zastosowania, natomiast mają zastosowanie kody OECD GC010 i GC020. Kod GC010 obejmuje odpady zespołów elektrycznych składające się wyłącznie z metali lub stopów, a kod GC020 odpady złomu elektronicznego (np. płytki obwodów drukowanych, podzespoły elektroniczne, kable itd.) i odzyskane podzespoły elektroniczne, odpowiednie do odzysku metali pospolitych i metali szlachetnych. Pomijając fakt błędnego zastosowania kodu B1110, zamiast GC020, czy GC010, to w świetle przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 niedopuszczalne jest wysłanie transportu odpadów, który zawiera odpady określone jednocześnie kodami B3010 oraz B1110, a w przypadku wysyłki do [...] kodami B3010 oraz GC010 lub GC020 – zgodnie z procedurą określoną w art. 18 do rozporządzenia nr 1013/2006 (czyli bez zgłoszenia do właściwych organów), bowiem powyższe kody dotyczą różnych rodzajów odpadów. Kod B3010 określa odpady tworzyw sztucznych nie pomieszane z innymi odpadami, a kody B1110, czy GC010 lub GC020 odpady złomu elektrycznego lub elektronicznego.

Zarówno Główny Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z [...] utego 2020 r.,, jak i Dyrektor [...] Inspektoratu Środowiska w piśmie z [...] marca 2020 r., który zajął stanowisko w sprawie w imieniu strony [...], wyrazili jednobrzmiące stanowisko, że odpady wysłane przez skarżącą do [...] zostały błędnie zaklasyfikowane jako odpady o kodach B3010 i B1110 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006. W ocenie obu tych organów, odpady te stanowiły mieszaninę nie sklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, której wysyłka z Polski do [...] wymagała zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów obu krajów. Skarżąca nie kwestionuje tej okoliczności. Powtórzyć też należy, że skarżąca powołała się na stanowisko podmiotu o nazwie [...], który nie jest właściwym organem w [...] w zakresie wdrażania przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, gdyż jest nim [...], zatem przytoczone przez skarżącą stanowisko dotyczące interpretacji kodu odpadu GC020 nie jest stanowiskiem właściwego organu wskazanego przez władze [...] w zakresie rozporządzenia nr 1013/2006.

Planując wysyłki przedmiotowych odpadów z Polski do [...] skarżąca nie zwróciła się o stanowisko właściwych organów w obu krajach w zakresie klasyfikacji wysłanych odpadów, a zaniechanie to miało istotne znaczenie w świetle przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, a zwłaszcza art. 28 tego rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 dopuszczają bowiem możliwość zaistnienia rozbieżności w klasyfikacji danych odpadów przez właściwe organy państw członkowskich UE i na wypadek zaistnienia takiej sytuacji, w przypadku konkretnego przemieszczania odpadów z jednego państwa do drugiego, wskazują sposób rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2, jeżeli właściwe organy wysyłki i miejsca przeznaczenia nie mogą dojść do porozumienia w zakresie zaklasyfikowania zgłoszonych odpadów do kategorii określonych w załączniku III, IIIA, IIIB lub IV, odpady traktuje się jako należące do kategorii określonych w załączniku IV, czyli takie, których przemieszczanie wymaga zgłoszenia i uzyskania zezwolenia. Powyższy przepis wskazuje na istotną rolę właściwych organów danych państw w procedurze przemieszczania odpadów pomiędzy ich terytoriami.

Zatem, w świetle przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, w przypadku wysyłki odpadów do danego państwa członkowskiego, podmiot wysyłający odpady jest zobowiązany do zapoznania się z zasadami ich przemieszczania w kraju przeznaczenia oraz respektowania tych zasad i nie może dokonywać przemieszczania (klasyfikacji) odpadów do tego państwa w sposób niezgodny ze stanowiskiem właściwego organu kraju przeznaczenia, uzasadniając to stanowiskiem właściwego organu innego kraju, którego dane przemieszczanie nie dotyczy. Podmiot wysyłający odpady nie może, w oparciu o stanowisko organu innego niż organ kraju przeznaczenia, narzucać mu własnej klasyfikacji odpadów, czy też zasad ich przemieszczania, bowiem stanowi to naruszenie art. 28 rozporządzenia nr 1013/2006, co ma konsekwencje w postaci sankcji administracyjnych i ukarany podmiot nie może unikać odpowiedzialności karnej, zasłaniając się stanowiskiem organu, którego terytorium dane przemieszczanie odpadów nie dotyczy.

Podsumowując powyższe wywody należy zauważyć, że z powołanego wyżej oświadczenia osoby udzielającej informacji w imieniu skarżącej wynika, iż odpady te stanowiły mieszaninę metali, tworzyw sztucznych, gumy oraz innych odpadów, m.in. szkła. Także dokumenty w postaci załączników VII do rozporządzenia nr 1013/2006, dołączanych do transportów wskazują, że skarżąca wysyłała odpady pod kodami B3010 i B1110, co oznacza, że stanowiły one mieszaninę odpadów tworzyw sztucznych (które zgodnie z opisem kodu B3010 nie mogą być pomieszane z innymi odpadami) oraz odpadów pochodzących ze zużytego sprzętu elektrycznego lub elektronicznego. Odpady o takim składzie, bez względu na fakt czy w ich skład wchodziły odpady określone kodem B3010 i B1110, czy B3010 i GC010 lub B3010 i GC020, stanowią mieszaninę nie sklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA.

W tym kontekście, powołana przez skarżącą odpowiedź Helpdesk Komisji Europejskiej z "Raportu nt. doświadczeń zdobytych przez dział Helpdesku w przypadku pytań związanych z WSR" w głównej mierze dotyczy rozróżnienia kiedy zużyte urządzenie jest urządzeniem elektrycznym, a kiedy elektronicznym i nadania kodu odpowiednio GC010 lub GC020, a zawarte tam rozważania nie mają związku z przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem przyczyną nałożenia kary była wysyłka przez skarżącą mieszaniny odpadów, która wymagała zgłoszenia. Na stwierdzony przez organy stan faktyczny nie ma wpływu fakt, czy skarżąca dokonała wysyłki odpadów B3010 i GC010, czy B3010 i GC020 lub też B3010 i B1110, bowiem w każdym z tych przypadków mamy do czynienia z mieszaniną odpadów, której wysyłka do [...] wymagała zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz w [...] i w Polsce.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) iv) rozporządzenia nr 1013/2006 wysyłka przez skarżącą odpadów z Polski do [...] wymagała pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz obu tych krajów. Skarżąca takiego zgłoszenia nie dokonała, zatem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobligowany do nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7a § 1 kpa w związku z załącznikiem III do rozporządzenia nr 1013/2006, poprzez rozstrzygnięcie na jej niekorzyść występujących w praktyce rozbieżności, dotyczących rozumienia opisu kodu GC020.

Art. 7a § 1 kpa stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Powyższy zarzut jest chybiony. Przedmiotem niniejszego postępowania było nałożenie kary pieniężnej za wysyłkę do [...] mieszaniny odpadów nie sklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, bez zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów obu krajów. Uzasadnienie takiej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zostało zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i powyżej, zatem powtórzyć tylko można, że nakaz rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony postępowania aktualizuje się dopiero wówczas, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści tej normy. W analizowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż wysłane odpady stanowiły mieszaninę metali, tworzyw sztucznych, gumy oraz innych odpadów, m.in. szkła, błędnie określone jednocześnie dwoma kodami B3010 oraz B1110. Na ocenę przemieszczania odpadów nie może mieć wpływu fakt klasyfikacji przedmiotowych transportów odpadów jako mieszaniny określonej kodami B3010 oraz GC020. Wykładnia załączników do rozporządzenie nr 1013/2006 prowadzi do wniosku, że odpady te stanowiły mieszaninę nie sklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA. Tym samym, zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) iv) tego rozporządzenia, ich wysyłka z Polski do [...] wymagała pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz obu tych krajów.

Nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji powołano się na wypowiedź przedstawiciela skarżącej, zawartą w protokole przyjęcia informacji, podpisanym przez tę osobę i stanowiącym załącznik nr 10 do protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...]. Przedstawiciel ten oświadczył, że odpady wysłane przez skarżącą do [...] zawierały odpady metali, tworzyw sztucznych, gumy oraz innych odpadów, m.in. szkła. Odpady o takim składzie, bez względu na fakt czy w ich skład wchodziły odpady określone kodem GC010, GC020, czy B1110, stanowią mieszaninę nie sklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że jako dowody do prowadzonego postępowania dopuścił m.in. korespondencję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz [...] Inspektoratu Środowiska, które w sposób jednolity klasyfikują odpady wysłane przez skarżącą do [...] , jako mieszaninę odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA. Zatem stwierdzenie skarżącej, iż przywołanie powyższej klasyfikacji odpadów w decyzji organu I instancji ma charakter wyjaśnień dotyczących wykładni przepisów, które nie obejmują elementu dokonania ustaleń faktycznych w trybie podlegającym rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego jest niezasadne, bowiem jak wskazał organ I instancji, ustalenia właściwych organów w Polsce i w [...] włączył on do materiału dowodowego prowadzonego postępowania i uznał je za swoje. W przedostatnim akapicie uzasadnienia (s. 5) [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził wprost, że jego interpretacja znajduje także potwierdzenie w dokumencie przekazanym przez organ właściwy do spraw ochrony środowiska [...], stanowiącym odpowiedź na zapytanie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W piśmie tym, którego treść streścił organ I instancji, organ [...] wskazał, że odpady wysłane przez skarżącą stanowią nie wymienioną w wykazie mieszaninę odpadów. Kończąc prezentację stanowiska Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz organu czeskiego, które organ I instancji wskazał jako dowód w postępowaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska skonkludował (s. 6, ostatni akapit) stwierdzeniem: "Podmiot, dokonując wysyłki mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA powinien dokonać uprzedniego pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi".

Nie sposób zgodzić się również ze stwierdzeniem skarżącej, że organ II instancji nie zaprzeczył, iż postępowanie dotyczy właściwej klasyfikacji jednorodnych odpadów o kodzie 16 02 16, a jednocześnie przyjął, że oznakowanie odpadów łącznie kodami B3010 oraz B1110 nie stanowiło błędnego nadania podwójnego kodu, lecz oznaczało wywóz mieszaniny odpadów. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że GIOŚ w zaskarżonej decyzji nigdzie nie wskazał, iż odpad o kodzie 16 02 16 jest odpadem jednorodnym. Odpady o kodzie 16 02 16 to elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15. W skład ww. elementów mogą wchodzić różne strumienie odpadów, np. odpady metali, tworzyw sztucznych, gumy, czy szkła, w zależności od tego z jakimi odpadami mamy w danym przypadku demontażu urządzenia do czynienia. Zatem sam kod 16 02 16 nie precyzuje czy dany odpad określony tym kodem jest jednorodny, czy zawiera mieszaninę odpadów. W związku z powyższym w przypadku międzynarodowego przemieszczania odpadów, w rozporządzeniu nr 1013/2006, które reguluje zasady transgranicznego przemieszczania odpadów w państwach UE, stosuje się bardziej precyzyjne kody z załącznika VIII i IX Konwencji bazylejskiej. W załączniku III do rozporządzenia nr 1013/2006 stwierdzono, że odpady wymienione w załączniku IX do tej Konwencji, w tym kod B3010 oraz B1110, znajdują się w załączniku V w części 1. Załącznik V do rozporządzenia nr 1013/2006 składa się z trzech części:

1. to kody A z załącznika VIII do Konwencji bazylejskiej oraz kody B z załącznika IX do tej konwencji;

2. to Europejski Katalog Odpadów;

3. to kody odpadów z załącznika 4 do decyzji OECD.

W części 1. pod kodem B3010 oraz B1110 znajdują się odpowiednio tworzywa sztuczne i zespoły elektryczne i elektroniczne, w części 2. kod 16 02 16. We wstępie do załącznika V do rozporządzenia nr 1013/2006, w punkcie 2 stwierdzono, że "Niniejszy załącznik składa się z trzech części, jednak części 2. i 3. stosuje się jedynie wówczas, gdy nie ma zastosowania część 1. W związku z tym, w celu stwierdzenia, czy określony rodzaj odpadów wymieniony jest w niniejszym załączniku należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy dany rodzaj odpadów jest wymieniony w części 1. niniejszego załącznika, a jeśli nie jest, czy jest wymieniony w części 2., a jeśli nie jest czy jest wymieniony w części 3.". Zatem dokonując klasyfikacji danego odpadu w pierwszej kolejności należy szukać właściwego kodu w części 1. (np. wykaz B), a jeśli tutaj go nie ma dopiero w Europejskim Katalogu Odpadów, który znajduje się w części 2. Ponieważ skarżąca wskazał kody B3010 i B1110 z części 1. wykazu B jako właściwe dla ww. odpadów, zatem dalsze klasyfikowanie go, tzn. szukanie właściwego kodu w kolejnych częściach załącznika V było niewskazane, tym bardziej, że jak wyjaśniono wyżej charakter kodu 16 02 16 nie daje możliwości wskazania jakie strumienie odpadów wymontowanych ze zużytych urządzeń akurat określono.

Zatem, biorąc pod uwagę, że kod 16 02 16 wskazywany przez skarżącą na załącznikach VII do rozporządzenia nr 1013/2006, nie daje możliwości stwierdzenia jakiego rodzaju strumieni odpadów dotyczy, to fakt wskazania na tym samym dokumencie kodów B3010 (tworzywa sztuczne) oraz B1110 (zespoły elektryczne i elektroniczne) oznacza doprecyzowanie przez wysyłającego informacji dotyczącej przemieszczanych odpadów – w przedmiotowym postępowaniu wysyłki odpadów tworzyw sztucznych oraz odpadów w postaci elementów zespołów elektrycznych i elektronicznych, które wypełniają kryteria mieszaniny odpadów niesklasyfikowanej pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA. Takie stanowisko organu zostało potwierdzone przez przedstawiciela skarżącej, który podczas kontroli prowadzonej przez organ I instancji oświadczył, że odpady wysłane do [...] zawierały odpady metali, tworzyw sztucznych, gumy oraz innych odpadów, m.in. szkła. W zaistniałych okolicznościach Sąd nie uznał za zasadny argumentu, że skarżąca wysyłała do [...] odpad jednorodny, a notoryczne umieszczanie kodów odpadów B3010 i B1110 na załącznikach VII, dołączanych do wysyłek do [...], o łącznej masie 5.905 ton, było wynikiem popełnionego błędu.

Stąd też nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej, iż organ przyjął ustalenia faktyczne odmienne od ustaleń organu I instancji, nie wskazał przyczyny, dla których dokonał odmiennej oceny materiału dowodowego, a zwłaszcza ze stwierdzeniem, że nie zgodził się z podstawą prawną decyzji organu I instancji. Wnioski, do jakich doszedł Główny Inspektor Ochrony Środowiska w postępowaniu odwoławczym są zgodne z ustaleniami dokonanymi w sprawie przez organ I instancji, co potwierdza m.in. treść uzasadnienia do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W związku z powyższym niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez przyjęcie przez GIOŚ, że przemieszczane odpady miały charakter mieszaniny, przy zaniechaniu poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w powyższym zakresie i w sytuacji, w której w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji ustalił, że miały one charakter jednorodny.

Skarżąca podniosła, że w trakcie poprzedniej kontroli (Protokół kontroli nr [...]) organ I instancji wskazał klasyfikację odpadów pod kodem B1110 jako właściwą, czego konsekwencją było zastosowanie przez skarżącą procedury informacyjnej, której wymogi zostały dochowane. Zdaniem skarżącej, powyższe działanie mieści się w zakresie dopuszczalnych interpretacji rozporządzenia nr 1013/2006, co pozostaje w zgodzie z praktyką innych państw członkowskich. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wskazują, że ww. klasyfikacja jest nieprawidłowa. W jej ocenie, doszło do zmiany stanowiska organu I instancji w stosunku do stanowiska zawartego w Protokole kontroli nr [...] i dlatego niedopuszczalne jest nakładanie kary administracyjnej na podmiot, który zastosował się do wcześniejszych wskazań organu administracji publicznej.

Skarżąca podniosła również, że w zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż uwaga organu I instancji zawarta w Protokole kontroli nr [...], dotycząca konieczności klasyfikowania odpadów pod kodem B1110 nie daje możliwości zweryfikowania jakiego konkretnie przemieszczania odpadów powyższa uwaga dotyczyła i czy faktycznie, tak jak twierdzi skarżąca – uwaga o konieczności klasyfikacji odpadów pod kodem B1110 dotyczyła odpadów wysłanych przez nią do [...] oraz że brak jest danych umożliwiających zweryfikowanie jakich konkretnie odpadów (z jakich elementów się składających) dotyczyła ta uwaga, zatem jaki stan faktyczny i prawny opisywała. W ocenie skarżącej, powyższe twierdzenie stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa, bowiem organ II instancji nie może na nim poprzestać, lecz musi podjąć czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a skoro istnieją niewyjaśnione okoliczności, to w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku art. 81a § 1 kpa nakazuje rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony.

W nawiązaniu do powyższych argumentów skarżąca podniosła także, że wyłączną podstawą dokonania ustaleń faktycznych w zakresie charakteru odpadów wywiezionych bez zgłoszenia jest wskazanie przez przedstawiciela Spółki w trakcie kontroli, że wywiezione odpady miały podobny charakter, jak odpady wskazane na zdjęciach nr 9 i nr 10 do protokołu oględzin. Skarżąca zarzuciła organom, że pomimo podniesionych przez nią zastrzeżeń, organy nie podjęły próby dokonania ustaleń faktycznych w zakresie istoty i stopnia tego podobieństwa.

Sąd nie podzielił powyższych zarzutów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że fakt zastosowania kodu B1110 do odpadów wysłanych do [...] nie był przyczyną nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca nieprawidłowo klasyfikuje odpady wysyłane za granicę pod kodem B3010. Po wniesieniu tej uwagi, wysyłając odpady do [...] skarżąca klasyfikowała je pod kodami B3010 oraz B1110, czyli nadal stosowała kod B3010, co do którego podczas poprzedniej kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał jego błędne stosowanie. Organ I instancji wyraźnie wskazał, że oznaczanie wysyłanych odpadów jednocześnie dwoma kodami B3010 oraz B1110 z tego samego załącznika do rozporządzenia nr 1013/2006 jest błędne, ponieważ dotyczą one dwóch różnych rodzajów odpadów (s. 3 decyzji). Organ ten stwierdził dalej, że odpady opisane ww. kodami, tj. tworzywa sztuczne oraz złom elektryczny i elektroniczny, znajdujące się w jednym transporcie, stanowią mieszaninę, która nie została zawarta w załączniku IIIA do rozporządzenia nr 1013/2006, dotyczącym mieszanin podlegających zasadom transgranicznego przemieszczania odpadów zgodnie z art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia, czyli przemieszczanych bez konieczności zgłoszenia i uzyskania zezwolenia. W związku z powyższym wysyłka mieszaniny odpadów zaklasyfikowanych pod kodami B3010 oraz B1110 wymagała zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów w Polsce i w [...]. Zatem fakt zastosowania do transportów odpadów wysłanych do Czech konkretnego kodu B1110, zamiast innego kodu określającego odpady elektryczne lub elektroniczne (GC010 lub GC020), nie stanowił podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, a zadecydował o tym fakt wysyłki do [...] mieszaniny odpadów bez dokonania zgłoszenia właściwym organom.

Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności, które stanowiły podstawę dla organu I instancji do nałożenia kary pieniężnej, należy zatem stwierdzić, że nie ma istotnego znaczenia w sprawie dochodzenie, czy podczas poprzedniej kontroli organ I instancji nakazał skarżącej klasyfikować odpady wysłane do [...] pod kodem B1110, czy też nie, bowiem okoliczność ta nie stanowiła o nałożeniu na nią kary pieniężnej. Sąd podzielił stanowisko organu, że brak jest danych umożliwiających zweryfikowanie jakich konkretnie odpadów (z jakich elementów się składających) dotyczyła uwaga organu I instancji oraz jaki stan faktyczny opisywała, więc nie był on zobligowany do podjęcia czynności w celu wyjaśnienia tych okoliczności, gdyż nie stanowiły one podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podjęcia działań ze strony organów w celu ustalenia stopnia podobieństwa odpadów wysłanych do [...] do odpadów uwidocznionych na zdjęciach nr 9 i nr 10 załączonych do protokołu oględzin należy podkreślić, że przedstawiciel skarżącej, udzielając informacji w jej imieniu, do Protokołu przyjęcia informacji, stanowiącym załącznik nr 10 do protokołu kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr [...], stwierdził w pierwszej kolejności, że odpady przekazane do [...] w latach 2018-2019, wskazane na dokumentach przemieszczania odpadów, tj. załącznikach VII do rozporządzenia nr 1013/2006 i oznaczone w tych dokumentach pod kodami B3010 i B1110, były to odpady, które zawierały metale, tworzywa sztuczne, gumę oraz inne materiały, np. szkło. Dopiero w kolejnym zdaniu pada stwierdzenie, że odpady te miały podobny charakter do odpadów wskazanych na zdjęciach nr 9 i nr 10. Protokół przyjęcia informacji został podpisany przez przedstawiciela skarżącej. Zatem z przekazanej przez niego informacji przedstawiciela wynika, że wysyłała ona do [...] bez zezwolenia mieszaninę odpadów nie sklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, w skład której wchodziły odpady metali, tworzyw sztucznych, gumy oraz innych materiałów, np. szkła. Fakt ten stanowił podstawę dla organu I instancji do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W związku z tym dochodzenie w jakim stopniu mieszanina tych odpadów była podobna co do składu do odpadów przedstawionych na zdjęciach nr 9 i nr 10 nie miało znaczenia, skoro organ już wcześniej ustalił stan faktyczny obligujący go do nałożenia kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 § 1 i 2 kpa, poprzez nałożenie sankcji za działanie w zaufaniu do instrukcji tego samego organu udzielonych przy okazji poprzedzającej kontroli, art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez przyjęcie przez GIOŚ braku możliwości ustalenia, jakich odpadów dotyczyła ocena WIOŚ wyrażona w roku poprzedzającym oraz poprzez brak próby przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w powyższym zakresie, art. 81a § 1 kpa poprzez wskazanie, że wątpliwości co do stanowiska WIOŚ wyrażonego przy okazji poprzedzającej kontroli mają charakter nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i rozstrzygnięcie ich na niekorzyść skarżącej oraz art. 7 w związku z art. 80 i art. 81a § 1 kpa, poprzez poprzestanie na stwierdzeniu pracownika zakładu, że wcześniej przekazywane odpady miały podobny charakter do wskazanych w trakcie kontroli i zaniechanie podjęcia próby jakichkolwiek dalszych ustaleń faktycznych i rozstrzygniecie wątpliwości w powyższym zakresie na niekorzyść skarżącej.

Kończąc ten wątek rozważań wskazać należy, że w sytuacji, gdy dana okoliczność została przyznana przez samą stronę (w tym przypadku jej przedstawiciela) i nie budziło to wątpliwości w świetle przedstawionych dokumentów, to dalsze prowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego było bezcelowe.

Sąd podzielił też stanowisko organu, że w przedmiotowym postępowaniu nie zachodził przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wobec znikomej wagi naruszenia prawa przez skarżącą i zaprzestania przez nią naruszania prawa. Organ obszernie odniósł się do powyższych okoliczności w zaskarżonej decyzji, co zostało przedstawione powyżej.

Zgodnie z art. 189f § 1 ust. 1 kpa, organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Przepis ten ma wyjątkowy charakter, zwłaszcza w kontekście art. 50 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 wskazującego, iż organ stosujący to rozporządzenie ma zapewnić, iż sankcje za naruszenie rozporządzenia będą skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Należy Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, bowiem sama nielegalna wysyłka odpadów wpływa na dobro podlegające ochronie, poprzez naruszenie systemu kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów. Zgodnie z rozporządzeniem nr 1013/2006, państwa członkowskie mają obowiązek zastosowania sankcji za naruszenie rozporządzenia. Sankcja w niniejszej sprawie ma nie tylko wymiar indywidualny w stosunku do skarżącej, ale nie mniejsze jej znacznie związane jest z prewencją o charakterze ogólnym i zapewnienie, iż zaspokojone będą uzasadnione oczekiwania społeczeństwa, że normy dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów będą restrykcyjnie przestrzegane i z Polski nie będą wysyłane nielegalne transporty odpadów, tak jak w niniejszym postępowaniu.

Znikomej wagi danego naruszenia nie można oceniać abstrakcyjnie w odniesieniu do innych rodzajów naruszeń prawa, nie odnoszących się do art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ale tylko i wyłącznie do skali naruszenia dobra podlegającego ochronie wynikającego z tym przepisem. W takim znaczeniu znikomość odnosi się do stopnia ingerencji w dobro chronione prawnie, za które ma być wymierzona sankcja i nie można jej odnosić do innych rodzajów naruszeń nie objętych art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Dobrem podlegającym ochronie na podstawie tego przepisu jest legalny obrót odpadami i to skala ingerencji w to dobro podlega ocenie jako znikoma, bądź nie.

W ocenie Sądu, wysyłka bez zgłoszenia i uzyskania zezwolenia transportów odpadów do [...] o łącznej masie 5.905 ton nie może być uznana za znikome naruszenie prawa zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 kpa.

Należy ponadto podkreślić, że w przypadku administracyjnej kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, dobrem podlegającym ochronie jest samo naruszenie abstrakcyjnego zakazu wysyłki odpadów bez dokonania zgłoszenia. Przepis ten nie wymaga wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska związanego z wysłanymi odpadami, lecz chroni legalny obrót odpadami, a pośrednio także zapewniony przez niego właściwy sposób postępowania z nimi. Z tych powodów kryterium oceny znikomości naruszenia nie może być np. kwestia wystąpienia zagrożenia związanego z wywozem odpadów lub jego brak. Brak zaistnienia zagrożenia związanego z odpadami nie powoduje, iż naruszenie to ma charakter znikomy. Takie podejście nie da się pogodzić z art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a także z art. 50 ust. 1 oraz art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1013/2006, wskazującym rodzaje nielegalnego przemieszczania odpadów i nakazującym stosowanie sankcji za te naruszenia, nawet jeżeli nie wywołuje to żadnego bezpośrednio skutku w życiu i zdrowiu ludzi.

O znikomości naruszenia nie świadczy także fakt, że dany podmiot wcześniej nie został ukarany za wskazane naruszenie, lecz wyłącznie skala naruszanego dobra chronionego, która jak wskazano wyżej nie może być oceniana jako znikome naruszenie przepisów.

Wysyłka konkretnego transportu odpadów do odbiorcy jest czynnością jednorazową. W momencie takiej nielegalnej wysyłki prawo już zostało naruszone i żadne późniejsze działania naprawcze nie spowodują, że skarżąca przestanie spełniać kryteria wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, tj. podmiotu, który naruszył przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 oraz ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W tym kontekście skarżąca nie może zaprzestać naruszania prawa, gdyż naruszenie to istnieje jako podstawa do wymierzenia jej kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nawet jeżeli zaprzestano wysyłek odpadów bez zezwolenia, to takie działania nie usuną naruszenia, które obligowało organ I do nałożenia kary pieniężnej.

Jak wynika z art. 189f § 1 pkt 1 kpa, organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Słusznie zatem organ zauważył, że aby móc odstąpić od nałożenia kary pieniężnej muszą nastąpić równocześnie dwa warunki: waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W niniejszej sprawie obie te przesłanki nie zaszły, w związku z tym organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że przepis ten ma zastosowanie do naruszeń o charakterze jednorazowym, to i tak w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż waga naruszenia prawa nie była znikoma (co zostało już wyżej omówione).

W niniejszej sprawie nie było także podstaw do odstąpienia przez organ od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 lub 3 kpa.

Zgodnie z art. 189f § 2 kpa, q przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Natomiast art. 189f § 3 kpa stanowi, że organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Analizując podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f kpa słusznie organ miał na uwadze, że jego § 2 i 3 nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od treści § 1, w którym stwierdza się, że organ odstępuje od nałożenia kary pieniężnej, jeśli uzna, że waga naruszenia prawa jest znikoma. W niniejszej sprawie, jak wykazano wyżej, organ nie znalazł podstaw, aby kwalifikować naruszenie przepisów dokonane przez skarżącą jako znikome naruszenie prawa. Zatem już ten fakt czynił wątpliwym możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 2 i 3 kpa.

Ponadto, decyzja o odstąpieniu od wymierzenia kary w zakresie ww. przepisów oparta jest na uznaniu administracyjnym, które ustawodawca powierzył organowi administracji publicznej. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia wskazanego w art. 189f § 2 kpa, a następnie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest ustalenie, że odstąpienie pozwoli spełnić cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest więc zidentyfikowanie celów, jakie w konkretnym przypadku powinna spełniać administracyjna kara pieniężna, a następnie zbadanie, czy cele te zostałyby osiągnięte poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W takim wypadku należy zastanowić się, co jest celem administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Sąd zgodził się z organem, że z reguły wskazuje się na trzy funkcje administracyjnych kar pieniężnych: odszkodowawczą, prewencyjną i represyjną.

Pierwsza zakłada, że przez uiszczenie kary dochodzi do wyrównania szkody, jaka została wyrządzona całemu społeczeństwu przez naruszenie prawa, ponieważ sprowadzało się ono do ingerencji w jakieś dobro publiczne o wymiarze materialnym. W tym pojęciu mieści się również założenie, iż kara może pełnić funkcję zwykłego odszkodowania za szkodę w rozumieniu cywilnoprawnym, jak i funkcję pozbawienia naruszającego wszelkich korzyści materialnych wynikających z naruszenia. Druga z kolei funkcja polega na tym, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej i samo zagrożenie jej nałożeniem mobilizuje do prawidłowego wykonywania obowiązków administracyjnoprawnych, a jednocześnie zniechęca do naruszania ich w przyszłości. W tym celu mieści się zarówno prewencja szczególna, jak i przede wszystkim prewencja ogólna. Trzecia funkcja natomiast zakłada wyrządzenie podmiotowi, na który nakładana jest administracyjna kara pieniężna, pewnej dolegliwości wyrażającej się w zmniejszeniu jego majątku z powodu nieprzestrzegania przez niego określonego obowiązku administracyjnoprawnego, polega więc na zwykłej odpłacie za sam fakt nieprzestrzegania prawa.

W przypadku administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, celem jej może być funkcja odszkodowawcza rozumiana jako pozbawienie naruszającego wszelkich korzyści z tytułu naruszenia, jednak jej głównym celem jest tzw. prewencja ogólna, a więc nakładanie kary na naruszającego, aby mogła ona oddziaływać na inne podmioty, które potencjalnie mogłyby nie przestrzegać prawa. Odstąpienie od nałożenia kary na skarżącą w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie realizowałoby wskazanego celu, a wręcz mogłoby wytworzyć wrażenie, iż trzeba przestrzegać prawa w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów tylko w perspektywie bezpośrednio grożącej kary. Organ wskazał na konieczność wytworzenia prewencji o charakterze ogólnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej na skarżącą i odpowiedź na uzasadnione oczekiwanie społeczeństwa, że normy dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów będą przestrzegane. Zatem w przedmiotowym postępowaniu nie można było zastosować art. 189f § 2 lub 3 kpa, gdyż odstąpienie od nałożenia kary nie zapewniłoby w okolicznościach niniejszej sprawy realizacji celów administracyjnej kary pieniężnej.

W związku z powyższym Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i 3 kpa.

Na zakończenie podnieść trzeba, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu. Dlatego też zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stąd skarga podlegała oddaleniu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy ppsa, należało orzec jak w sentencji.