Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 3 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia reklamy z pasa drogowego oddala skargę.

W dniu 23 maja 2022 r., wszczęte zostało postępowanie administracyjne wobec J. S.-K. z uwagi na umieszczenie bez zezwolenia, reklamy w pasie drogowym ulicy Ż. w R.. Podczas kontroli pasa drogowego ulicy S.Ż., przeprowadzonych w dniach 23 maja 2022 r., 26 maja 2022 r.,

1 czerwca 2022 r., 8 czerwca 2022 r. i 15 czerwca 2022 r. stwierdzono dalsze umieszczenie wymienionej wyżej reklamy.

Dwustronna reklama będąca przedmiotem postępowania znajduje się

w przestrzeni działki nr ewid. [...], klasoużytek "dr", stanowiącej własność Miasta na prawach powiatu R.. Ponowne kontrole w terenie przeprowadzone w dniach

2 sierpnia 2022 r., 10 sierpnia 2022 r., 18 sierpnia 2022 r., 22 sierpnia 2022 r. wykazały, że reklama nadal zajmuje pas drogowy ul. Z. bez zgody zarządcy drogi.

Decyzją z 22 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta R. (dalej także "organ I instancji"), działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8 i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., dalej "udp"). Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 26 sierpnia 2013r. (Dz. U. Woj. Ma. z dnia 2 września 2013 r., poz. 9477) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 735

z poźn. zm., dalej "k.p.a."), orzekł o:

przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazał Ja.S.- K. (dalej także: strona, skarżąca), prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] mgr farm. J. .- K. z siedzibą w R. przy ul. P. K. [...] usunięcie dwustronnej podświetlanej reklamy typu LED o treści: "[...]" w kształcie symbolu "+" z pasa drogowego ulicy S. Ż.- droga powiatowa miasta R..

Jednocześnie poinformował, że kara pieniężna z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego zostanie naliczona z zastosowaniem art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

w szczególności art. 6 - art. 11, art.77 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 4 pkt 1, art.36, art.38 ust. 1 udp i § 6 ust.1 i 2 oraz § 140 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Dodatkowo uzasadniając odwołanie Skarżąca podała, że w niniejszej sprawie nie ma pasa drogowego tylko ciąg pieszo-jezdny. W takiej sytuacji trudno mówić

o ingerencji w pas drogowy W niniejszej sprawie reklama w żaden sposób nie narusza elementów technicznych drogi oraz nie przyczynia się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu względnie zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Ponadto reklama nie ingeruje w pas drogowy ulicy S.Ż., w tym chodnik i jego szerokość, określoną w § 44 cytowanego rozporządzenia. Reklama usytuowana jest na ścianie budynku na wysokości około 3,5 m. Mając na uwadze argumentację prezentowaną przez organ Skarżąca podała, że większe zagrożenie dla ciągu pieszo-jezdnego mogłyby stanowić chociażby balkony przylegające do budynku po tej samej stronie co reklama apteki, niż kwestionowana reklama.

Decyzją z 3 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R..

Jak stwierdziło Kolegium, przedmiotem postępowania jest zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie dwustronnej podświetlanej reklamy typu LED

z zachowaniem wymaganej wysokości skrajni pionowej od dnia 23 maja 2022 r. w pasie drogowym ulicy S. Ż. w R. - droga powiatowa - stwierdzone

w toku kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przez pracownika Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. w dniu 23 maja 2022 r. W toku czynności kontrolnych ustalono, że reklama o treści [...] jest w kształcie symbolu "+" o wymiarach: 0,78m x 0,80m. Dalej Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem

i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 36 ustawy, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust.2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza,

w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej

w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa. Z przepisów tych wynika, jak wyjaśniło SKO, że do nakazania skarżącej przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego niezbędne jest ustalenie, czy strona zajęła pas drogowy w rozumieniu art. 4 ust.1 ustawy, czy przedmiot tego zajęcia stanowił reklamę w rozumieniu art. 4 pkt.23 ustawy oraz czy nie posiadała zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Dalej Organ odwoławczy stwierdził powołując się na zdefiniowanie pasa drogowego (art. 4 pkt 1 udp), że bez zgody właściwego dla danej drogi zarządcy, reprezentującego jej właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową

i obsługą ruchu drogowego. Zatem pas drogowy należy postrzegać przestrzennie, tj. jako wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Jednocześnie ustawodawca nigdzie nie określił jak daleko w górę i w głąb sięga władztwo nad pasem drogowym, jako gruntem.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt.23 udp reklamę stanowi umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. [...]1, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098).

Odnosząc się do definicji reklamy, wykładni gramatycznej i celowościowej, utrwalonego orzecznictwa Kolegium stwierdziło, że należąca do Skarżącej tablica reklamowa w kształcę znaku "+" o wymiarach: 0,78 m x 0,80 m, o stałej treści "[...]" jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt.23 ustawy oraz, że powyższa reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy S. Z.

w R. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Dalej odnosząc się do przeprowadzonego postępowania dowodowego, Kolegium stwierdziło, że granice pasa drogowego ulicy S. Z. wprost wynikają

z materiału dowodowego sprawy, w szczególności ze znajdujących się w aktach zdjęć

i wydruku mapy z programu Geolnfo6, wykonanego na potrzeby niniejszego postępowania, obrazującego granice pasa drogowego ulicy S. Z.,

a wszystko w odniesieniu do zaznaczonej w tych materiałach lokalizacji tablicy reklamowej. Nadto w protokole z oględzin przedmiotowego pasa, w których stwierdzono funkcjonowanie spornej tablicy reklamowej, przymocowanej do budynku nr [...], która wysunięta jest poza obrys tego budynku. Reklama, jak wynika z protokołu oględzin została umieszczona z zachowaniem wysokości skrajni drogowej pionowej, na wysokości 3,48 m.

Podsumowując, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają kolizję umieszczonej na elewacji budynku tablicy reklamowej z przestrzenią pasa drogowego ulicy S. Z.. Z materiałów tych wynika granica pasa i położenie względem tej granicy spornej reklamy, przytwierdzonej do elewacji budynku tak, że wystaje ona poza jego obrys. Poza sporem jest też to, że działka, na której znajduje się budynek nr 36 bezpośrednio przylega do ciągu pieszo-jezdnego, zaś sam ciąg pieszo-jezdny, w świetle definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 ustawy jest częścią drogi.

Za oczywiste uznano, że granica pasa drogowego biegnie po obrysie - froncie budynku i wszystko co poza ten front/ścianę/elewację/obrys tego budynku wystaje

i jednocześnie wchodzi w przestrzeń nad ciągiem pieszo-jezdnym, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Jednocześnie Kolegium podało, iż na odcinku drogi, na którym umieszczona jest reklama została założona Książka Drogi o numerze ewidencyjnym [...], natomiast działka nr [...], w przestrzeni której znajduje się reklama stanowi własność Miasta na prawach powiatu R. i w całości została przeznaczona i zagospodarowana pod pas drogowy ulicy S. Z.. Istotne jest jak zaznaczono w decyzji, że niewątpliwie sporna tablica była umieszczona

w przestrzeni bezpośrednio nad przedmiotowym pasem - ciągiem pieszo-jezdnym, na ścianie frontowej budynku i wystaje poza jego obrys, wchodząc tym samym

w przestrzeń przedmiotowego pasa drogowego. Zatem stosownie do art. 36 udp właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, skarżąca zaskarżając decyzję SKO oraz organu I instancji, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1, art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 36 oraz niezastosowanie art. 38 udp, a także § 6 ust. 1 i 2 oraz § 140 ust. 1 rozporządzenia

z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z poźn. zm.), poprzez orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazanie skarżącej usunięcie dwustronnej podświetlanej reklamy typu "LED" o treści: "[...]" w kształcie symbolu ,,+" z pasa drogowego ulicy S. Z. - droga powiatowa miasta R., podczas gdy w realiach niniejszej sprawy poczyniono błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że szyld Apteki położony jest w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy S. Z. R., podczas gdy nie powoduje on zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłóca wykonywania zadań zarządcy drogi;

b) błędną wykładnię art. 2 pkt. 16 d i art. 2 pkt. 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z poźn. zm.) poprzez niewłaściwe rozróżnienie znaczeń słów "szyld" i "reklama";

c) niezastosowanie art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2301), poprzez błędne przyjęcie, że znak "+" stanowi reklamę, a nie informacje o lokalizacji apteki;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy tj.:

a) art. 12 k.p.a.. w zw. z art. 40 ust. 12 udp poprzez nieuwzględnienie zwłoki organu

I instancji we wszczęciu postępowania, mimo takiego obowiązku;

b) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego - poprzez wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały udowodnione, a w szczególności poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na wynikach kontroli terenowej dokonanej w dniach 23 maja 2022 roku, 26 maja 2022 roku, 1 czerwca 2022 roku, 8 czerwca 2022 roku i 15 czerwca 2022 roku oraz na podstawie zdjęć i wydruków z programu GeoInfo6;

c) art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez SKO z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej. całościowej oceny oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niedający jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy istotnie doszło do zajęcia przez uczestnika pasa drogowego, tj. nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety i architekta celem wytyczenia granic nieruchomości oraz pasa drogowego;

d) art. 7, art. 77 i art. 28 k.p.a., które miało znaczenie dla skarżonego rozstrzygnięcia poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny i godzący w słuszny Interes skarżącej, które to postępowanie nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie;

e) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników. prowadzenie go niezgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

f) art. 8 k.p.a., tj. zasady naruszenia zaufania do władzy publicznej. poprzez wydanie decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego, podczas gdy szyld ten nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłóca wykonywania zadań zarządcy drogi. a ponadto służy społeczności lokalnej, która potencjalnie mogłaby skorzystać z usług apteki, a jego pozostawienie wskazuje lokalizację apteki osobom przyjezdnym, nieznającym miasta R.;

g) art. 10 w związku z art. 8, art. 79 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie wypowiedzenie się odnośnie najważniejszych dowodów zebranych w sprawie dotyczących zajęcia pasa drogowego i uczestniczenie w przeprowadzanych kontrolach terenowych;

h) art. 14 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy z pominięciem zasady pisemności,

w postaci braku pisemnych zawiadomień skarżącej o terminach prowadzonych kontroli terenowych;

i) art. 88 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego;

j) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz sposobu wyliczenia wymiarów szyldu.

Skarżąca wniosła o: (1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R.; (2) umorzenie postępowania administracyjnego, (3) zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona rozwinęła postawione zarzuty, akcentując, z szyld usytuowany na ścianie budynku na wysokości ok. 3,5m nie stanowi zagrożenia dla ciągu pieszo-jezdnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku

z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego.

Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 udp (w brzmieniu obowiązującym przed 21 września 2022 r., znajdującym zastosowanie w tej sprawie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2022 r., poz. 1768) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane

z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane

z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei z art. 4 pkt 2, 5 i 6 udp wynika, że droga składa się z jezdni i chodnika.

Pas drogi publicznej, jako jeden ze składników majątku publicznego, podlega szczególnej ochronie prawnej. Zasadę ochrony pasa drogowego formułuje art. 39 ust. 1 udp, którego wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przepisie tym wymieniono jakie formy ingerencji w pas drogowy są zabronione, przy czym wyliczenie to posiada charakter przykładowy i otwarty. A zatem z zasady tej wynika generalny zakaz wykorzystywania przestrzeni publicznej pasa drogowego na tzw. cele niedrogowe (w tym różne formy komercyjnego wykorzystania pasa drogowego). Zakaz ten nie jest bezwzględny bowiem w art. 40 ust. 1 u.d.p. dopuszczono jego uchylenie

w indywidualnym przypadku Ustawa dopuszcza bowiem korzystanie z pasa drogowego, poprzez jego zajęcie na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wymaga ono jednak uchylenia tego zakazu

w indywidualnym przypadku w formie, wydanego w drodze decyzji, zezwolenia zarządcy drogi albo zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; art. 40 ust. 1 ustawy. Zezwolenie to dotyczy działań i czynności polegających na: 1) prowadzeniu robót w pasie drogowym, 2) umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 ustawy). Kompetencja zarządcy drogi

w tym zakresie ma charakter reglamentacyjny. Dlatego powyższa zasada każdorazowo musi stanowić punkt wyjścia dla zarządcy drogi ilekroć ocenia on czy zachodzą okoliczności przemawiające za uchyleniem zakazu i wydaniem zezwolenia (zawarciem umowy) lub za odmową jego uchylenia i wydania zezwolenia (zawarcia umowy).

Przepisy udp przewidują dwojakiego rodzaju konsekwencje prawne zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Są to dwa rodzaje sankcji administracyjnych, które mogą być nakładane przez zarządcę drogi niezależnie od siebie, w formie decyzji administracyjnych, w postępowaniach administracyjnych wszczynanych z urzędu. Pierwsza z nich, określona w art. 36 udp polega na nałożeniu na zajmującego nielegalnie pas drogowy (sprawcę deliktu administracyjnego) obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Druga zaś, określona w art. 40 ust. 12 udp, to administracyjna kara pieniężna.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja SKO utrzymująca

w mocy decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazaniu skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] mgr farm. J. S.- K. z siedzibą w R. przy ul. [...] usunięcie dwustronnej podświetlanej reklamy typu LED o treści: "[...]" w kształcie symbolu "+" z pasa drogowego ulicy S. Z. - droga powiatowa miasta R..

Zastosowanie art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt 1 udp w okolicznościach tej sprawy było dopuszczalne, o ile organy administracji ustaliły, że sporne urządzenie reklamowe wraz z wyświetlaczem reklamowym znajdowało się w pasie drogowym i że zajęcia pasa drogowego dokonała Skarżąca, nie mając zezwolenia zarządcy drogi, jak też tego, że do nośnik reklamowy nie został usunięty z pasa drogowego przed wydaniem decyzji.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że należąca do skarżącej tablica reklamowa w kształcie znaku "+" o wymiarach: 0,78m × 0,80m o stałej treści "[...]" została umieszczona w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy S. Z. w R., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Potwierdziły to kontrole pasa drogowego ulicy S. Z. przeprowadzone przez organ

I instancji w dniach 23 maja, 26 maja, 1 czerwca, 8 czerwca, 15 czerwca, nadto

w dniach 18 sierpnia i 22 sierpnia 2022 r. Granice pasa drogowego ulicy Z. zostały ustalone w oparciu o materiał dowodowy tj. zdjęcia i wydruk mapy z programu Geolnfo6 wykonanego na potrzeby niniejszego postępowania. Dwustronna reklama będąca przedmiotem postępowania znajduje się w przestrzeni działki nr ewid. [...], droga, stanowiącej własność Miasta na prawach powiatu R., co nie było kwestionowane w sprawie.

Strona skarżąca zarzuca że w sprawie mamy do czynienia po pierwsze

z szyldem, a nie z reklamą oraz że nie ma pasa drogowego tylko jest ciąg pieszo-jezdny.

Słusznie w tej sytuacji wskazał organ odwoławczy że do nakazania skarżącej przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego niezbędne jest ustalenie czy skarżąca zajęła pas drogowy w rozumieniu art. 4 ust. 1 udp oraz czy przedmiot tego stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp.

Wyjaśnić zatem należy skarżącej, że jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 udp definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 udp pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 udp), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 udp). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyroki NSA: z 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 444/12; z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 367/22; z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 48/22; z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2512/21; z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 859/20).

Wskazać nadto należy, że umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem przywrócenie pasa drogowego (oraz nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi), skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W realiach rozpoznawanej sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie

(w ścianie) budynku ul. Z. w R. została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Zdaniem Sądu z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że sporna reklama umieszczona została na ścianie budynku w obszarze pasa drogowego. Drugim dowodem w którym stwierdzono funkcjonowanie tablicy reklamowej wysuniętej poza obrys budynku, przymocowanej do budynku nr [...] jest protokół z oględzin przedmiotowego pasa. Reklama co nie budzi wątpliwości została umieszczona

z zachowaniem wysokości skrajni drogowej na wysokości 3,48 m. W tej sytuacji

w ocenie Sądu organy mogły oprzeć swoje ustalenia o wydruk mapy z programu Geolnfo6, wykonanego na potrzeby niniejszego postępowania.

Dodatkowymi wsparciem dowodowym jest fakt, że na odcinku drogi na którym umieszczona jest reklama została założona Książka Drogi o numerze ewidencyjnym .[..], natomiast działka nr [...] w przestrzeni której znajduje się reklama stanowi własność Miasta na prawach powiatu R. i w całości została przeznaczona

i zagospodarowana pod pas drogowy ulicy S. Z..

Nie ulega również wątpliwości, że mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp. W wyroku II GSK 652/21 z 6 czerwca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, cyt.: "Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie reklamy ma swą legalną definicję. W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczona

w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe,

a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi

i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Wskazania wymaga, że przedmiotem zezwolenia nie jest tylko sam fakt jednorazowej czynności umieszczenia urządzenia

w pasie drogowym, ale również sam stan zajęcia pasa drogowego powstały na skutek takiego umieszczenia."

Biorąc pod uwagę utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd podziela stanowisko organów, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem oceny organów była reklama, a nie wskazywany w skardze szyld i nie ma tu znaczenia kwestia czy reklama zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi. Nawet gdyby przyjąć jak wskazuje skarżąca, że w sprawie mamy do czynienia z szyldem, to i tak skarżąca nie posiadała zezwolenia na jego umieszczenie w pasie drogowym. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu chybione są także zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania.

Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby

w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy

w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.).

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby

w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia

i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów ukierunkowanych na naruszenie przepisów postępowania, stwierdzić należy, że organy administracyjne nie mają obowiązku zawiadamiania strony o przeprowadzonych kontrolach. Fakty przeprowadzanych kontroli mogą być udokumentowane za pośrednictwem zdjęć i protokołów. Zarzuty strony skarżącej stanowią polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów, nadto zawierają sprzeczności.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie uwzględnił głównego zarzutu skargi, sprowadzającego się do zakwestionowania ustaleń dotyczących pasa drogowego.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, organy administracji prawidłowo przyjęły, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa.

W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy SKO nie miało obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.: "Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii."), ani uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. ("Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.") z dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjne i Kartograficznego oraz mapy do celów prawnych. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r. (sygn. akt II GSK 515/22), że usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie musi być w każdym przypadku wykazywane opinią biegłego geodety lub innym dokumentem, na którym uprawniony geodeta określi umiejscowienie danej reklamy w relacji do granic pasa drogowego. Nie w każdym przypadku konieczne jest zatem wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24 – 29 tego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, oczywiście dopuszczalne jest przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, czy z mapy do celów prawnych, jeżeli zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy pozostawia wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym w zakresie granic pasa drogowego, czy umiejscowienia obiektu, który ten pas ma zajmować. Sąd uznał, że materiał dowodowy zgromadzony

w niniejszej sprawie takich wątpliwości nie pozostawiał, gdyż pozwalał na wyraźne

i jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, faktu umiejscowienia spornej reklamy, jak i faktu znajdowania się tejże reklamy w pasie drogowym. W takiej sytuacji przeprowadzanie innych dowodów dotyczących tych okoliczności nie było niezbędne i konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Bezzasadne są również zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. ("Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.") w zw. z art. 10 k.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.") przez brak zawiadomienia Skarżącej o oględzinach reklamy,

a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że art. 79 § 1 k.p.a. odnosi się do czynności dowodowych, które są prowadzone w toku postępowania administracyjnego. Kilka z kontroli pasa drogowego (udokumentowanych protokołami i fotografiami), podczas których stwierdzono fakt umieszczenie urządzenia reklamowego Skarżącej w pasie drogowym, faktycznie miało miejsce, nie mniej Skarżąca miała możliwość zapoznania się z protokołami kontroli i załącznikami do nich, które trafnie zostały uznane za dowód w sprawie. Skarżąca nie przedstawiła również jakiegokolwiek argumentu, że brak udziału w przeprowadzonych kontrolach miał znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego. W tej sytuacji, nie ma zatem podstaw do uznania, że organy administracji naruszyły zasadę zaufania do władzy publicznej określoną w art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasadę informowania stron określoną w art. 9 k.p.a.

Konsekwencją ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi było orzeczenie na podstawie art. 36 udp o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Przyjęta przez organy administracji kwalifikacja przedmiotowego nośnika reklamowego jako "reklamy", wskazuje, że organy nie uznały tegoż nośnika reklamowego jako obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, taka kwalifikacja wspomnianego nośnika reklamowego była prawidłowa. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2022 r. (sygn. akt II GSK 2664/21), pojęcie "obiektu budowlanego" nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych, jednak w art. 4 pkt 23 udp wprowadzono definicję ustawową pojęcia "reklama" (zgodnie z którą jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach

i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę), a zatem, skoro ustawa o drogach publicznych zawiera szczegółową regulację dotyczącą opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa ruchu drogowego, w tym poprzez umieszczenie w nim reklam i definiuje pojęcie reklamy, nie jest uzasadnione sięganie do definicji tych pojęć w innych ustawach, w tym do ustawy Prawo budowlane. W świetle tego stanowiska przedmiotowy nośnik reklamowy (w postaci wyświetlacza elektronicznego umieszczonego na elewacji budynku) nie był obiektem budowlanym

w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, który mógłby być przedmiotem decyzji

o rozbiórce wydawanej przez organ nadzoru budowlanego.

Końcowo ponownie zaznaczyć należy, że w świetle art. 4 pkt 23 udp reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Reasumując, skoro Skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, to organ administracji miał podstawy do nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 udp.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.