Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 64/23 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.DP.4114.338.2755.2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 64/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 3 listopada 2022 r., nr SKO.DP.4114.338.2755.2022, w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła J. S., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Radomia z dnia 29 września 2023 r. znak ZPD.IV.5053.105.13.2022.JJ w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego w dniu 23 maja 2022 r. w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz naliczenia kary za umieszczenie reklamy dwustronnej podświetlanej typu LED w kształcie krzyża (+) w pasie drogowym ulicy S. (działka nr [...], arkusz mapy [...], Obręb [...]) w R. – droga powiatowa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1, 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 36 oraz niezastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 z późń. zm.), a także § 6 ust. 1 i 2 oraz § 140 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późń. zm.), poprzez orzeczenie o przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazanie skarżącej usunięcie dwustronnej podświetlanej reklamy typu "LED" o treści "APTEKA" w kształcie symbolu "+" z pasa drogowego ulicy S. – droga powiatowa miasta R., podczas gdy w realiach niniejszej sprawy poczyniono błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że szyld Apteki położony jest w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy S. w R., podczas gdy nie powoduje on zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłóca wykonywania zadań zarządcy drogi,

b) błędną wykładnię art. 2 pkt 16 d i art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późń. zm.) poprzez niewłaściwe rozróżnienie znaczeń słów "szyld" i "reklama",

c) niezastosowanie art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2301) poprzez błędne przyjęcie, że znak "+" stanowi reklamę, a nie informację o lokalizacji apteki.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 161 § PrPostSądAdm z uwagi na wydanie przez Prezydenta Miasta Radomia decyzji z dnia 29 września 2023 r. znak: ZPD.IV.5053.105.13.2022.2023.JJ w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu 23 maja 2022 r. w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz naliczenia kary za umieszczenie reklamy dwustronnej podświetlanej typu LED w kształcie krzyża (+) w pasie drogowym ulicy S. (działka nr [...], arkusz mapy [...], Obręb [...]) w R. – droga powiatowa, co doprowadziło do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania,

b) art. 133 PrPostSądAdm poprzez wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie kompletnej (logicznej, zgodnej z zasadami doświadczenia życiowego) analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy,

c) art. 133 PrPostSądAdm poprzez wydanie orzeczenia m.in. na podstawie wydruków z programu GeoInfo6, w sytuacji, gdy ww. wydruki nie są dokumentami urzędowymi, a kara pieniężna powinna zostać naliczona zgodnie z rzeczywiście zajmowana przez szyld powierzchnią pasa drogowego, a jej dokładne wyliczenie możliwe jest jedynie na podstawie dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne, który to nie został wykonany na potrzeby niniejszego postępowania,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PrPostSądAdm w związku z art. 3 § 2 pkt 1 PrPostSądAdm poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Radomia z dnia 29 września 2023 r. znak: ZPD.IV.5053.105.13.2022.2023.JJ w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu 23 maja 2022 r., na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie rozpatrzyły przedmiotową sprawę w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz w konsekwencji oddaleniem skargi strony skarżącej, w sytuacji gdy organy nie rozpatrzyły meritum sprawy, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

e) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym stanowiąca jaj istotny komponent zasadę ochrony zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa, wraz ze stanowiącą jej emanację zasadą prawa obywatela do dobrej administracji – w świetle której to zasady, każde działanie w formach władczych organu administracji publicznej, nie tylko podejmowane w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego unormowanego w KPA, powinno zostać poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy – poprzez wydanie decyzji na podstawie faktów, które nie zostały udowodnione i wyjaśnione, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Radomia z dnia 29 września 2023 r. (znak: ZPD.IV.5053.105.13.2022.2023.JJ) w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu 23 maja 2022 r., co w konsekwencji skutkuje bezprzedmiotowością niniejszego postępowania,

f) zasady zakazu retroaktywności prawa (zasady lex retro non agit – zasady niedziałania prawa wstecz) poprzez uznanie przez Sąd, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na umieszczenie szyldu w pasie drogowym, w sytuacji gdy szyld w kształcie symbolu krzyża (+) będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się od 30 lat w tym samym miejscu, zaś organ wszczął postępowanie dopiero w 2022r.,

g) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników, prowadzenie go niezgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazania usunięcia dwustronnej podświetlonej reklamy typu LED o treści "Apteka" w kształcie symbolu "+" z pasa drogowego ul. S. na drodze powiatowej miasta R. stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zajęcia przez stronę – prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Apteka mgr farm. J. S. z siedzibą w R. przy ul. [...] – bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi wymienionego pasa drogi powiatowej poprzez umieszczenie w nim wskazanej dwustronnej podświetlonej reklamy typu LED, co w konsekwencji uzasadniało ocenę o zaktualizowaniu się przesłanek wydania zaskarżonej decyzji.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W tym też kontekście podkreślenia i zarazem przypomnienia wymaga, że konsekwencją zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających trzeba przede wszystkim stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut z pkt 2. lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 161 § 1 p.p.s.a., na gruncie którego strona skarżąca eksponuje znaczenie konsekwencji wynikających – jej zdaniem – z dołączonej do skargi kasacyjnej decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia 29 września 2023 r. o umorzeniu wszczętego w dniu 23 maja 2022 r. postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia kary pieniężnej.

Abstrahując już nawet od deficytów konstrukcyjnych tego zarzutu, trzeba stwierdzić, że nie jest on zasadny, ani też skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że wobec treści i funkcji art. 161 § 1 p.p.s.a. oraz przesłanek jego stosowania nie mógł on stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Co więcej, nie można umorzyć postępowania administracyjnego, które wcześniej już zostało zakończone decyzją ostateczną chyba, że zaktualizowałyby się przesłanki stosowania art. 145 § 3 p.p.s.a., którego naruszenia skarga kasacyjna jednak nie zarzuca.

Odnosząc się do oczekiwań strony skarżącej, które nie mogą być jednak uznane za usprawiedliwione wymaga również podkreślenia, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja ostateczna z dnia 3 listopada 2022 r. wydana w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazania usunięcia dwustronnej podświetlonej reklamy typu LED, została podjęta zdecydowanie wcześniej niż decyzja z dnia 29 września 2023 r., której znaczenie eksponuje strona. Jeżeli przy tym podkreślić, że zaskarżony wyrok został wydany w dniu 31 sierpnia 2023 r., to w relacji do daty wydania przywołanej decyzji Prezydenta Miasta Radomia tym bardziej nie sposób jest przypisać Sądowi I instancji braku uwzględnienia faktu jej wydania, albowiem siłą rzeczy nie mógł tego uczynić.

Oczekiwaniom strony formułowanym na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego sprzeciwia się również ten argument, że eksponując znaczenie konsekwencji mających wynikać z decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia 29 września 2023 r. strona skarżąca nie uwzględnia tej doniosłej prawnie okoliczności, że zawiadomieniem z dnia 23 maja 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a więc – co uznać należy za aż nadto oczywiste – w dwóch odrębnych sprawach, a mianowicie w sprawach, których materialnoprawne granice wyznacza w odniesieniu do pierwszej z nich art. 36 ustawy o drogach publicznych, w odniesieniu zaś do drugiej z nich art. 40 ust. 12 tej ustawy. Jakkolwiek przy tym – co nie jest również bez znaczenia dla oceny o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego – zbiory faktów podlegających ustaleniu w postępowania prowadzonych w tych (odrębnych) sprawach posiadają wspólny mianownik, co odnosi się do faktu zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, to jednak trzeba podkreślić, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia 29 września 2023 r. – która została wydana w sprawie nałożenia kary pieniężnej – nie wynika, aby organ administracji publicznej zakwestionował wymieniony powyżej fakt główny, a mianowicie fakt zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

Abstrahując od oceny prawidłowości przesłanek wydania wymienionej decyzji – albowiem nie należy to do przedmiotu postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego – omawiany zarzut należało więc uznać za niezasadny. Podobnie jak i z tych samych powodów za niezasadny należało uznać pozostający z nim w funkcjonalnym związku zarzut z pkt 2. lit. e) petitum skargi kasacyjnej.

Z całą pewnością również – w tym wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 2. lit. b) i lit. c) petitum skargi kasacyjnej).

W sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, strona skarżąca nie wyjaśniła bowiem, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanego przepisu prawa, którego nawet nie przywołała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 5 – 10).

Nie mniej jednak, w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy wymaga wyjaśnienia, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, że Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić. Nie jest więc wystarczające ograniczenie się do tezy o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. "[...] poprzez wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego i niedokonanie kompletnej (logicznej, zgodnej z zasadami doświadczenia życiowego) analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy" (s. 3 skargi kasacyjnej).

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18), co w tym też kontekście – i abstrahując już nawet od tego, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie została wydana w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi przez umieszczenie w nim reklamy, lecz w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazania usunięcia dwustronnej podświetlonej reklamy typu LED (zob. pkt 2. lit. c) petitum skargi kasacyjnej) – prowadzi do wniosku, że również eksponowanie kwestii odnoszącej się do kwestionowanego przez stronę waloru wydruku map z programu Geoinfo6 (s. 3, s. 6 – 7 skargi kasacyjnej) nie może być uznane za skuteczne w zakresie, w jakim miałoby podważać prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze – w tym również w odpowiedzi na zarzuty pkt 2. lit. d) – e) petitum skargi kasacyjnej, które niezależnie od deficytów ich konstrukcji oraz uzasadniania, także trzeba uznać za niezasadne – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 75 § 1 k.p.a., a ponadto podkreślić, że faktyczną podstawę wydania kontrowanej decyzji stanowiły – jak wynika z akt sprawy – kopia mapy zasadniczej (skala 1:500) z zasobów Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wykonany na jej podstawie szkic, a za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego jest kopia mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), która stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy, albowiem mapa zasadnicza jest standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego.

Oceny o braku zasadności zarzutów adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu z pkt 1. lit. a) petitum skargi kasacyjnej – a mianowicie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1, art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 140 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a ponadto niezastosowania art. 38 ust. 1 wymienionej ustawy – przede wszystkim zaś o braku jego skuteczności, a to z uwagi na deficyty jego konstrukcji oraz uzasadniania.

Wymaga bowiem przypomnienia, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany – co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu).

Ocena zaś tego zarzutu, co nie mniej istotne, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie, a to wobec braku skuteczności zarzutów z pkt 2. lit. b) – e) petitum skargi kasacyjnej, o czym była mowa powyżej – nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).

Podkreślając w tym kontekście, że czytelność komunikatu formułowanego w skardze kasacyjnej jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także – jeżeli nie przede wszystkim – z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), trzeba stwierdzić, że ze skargi kasacyjnej (zob. s. 5 – 10) nie wynika, aby zawierało ono wskazane i zarazem konieczne elementy. Zwłaszcza, że przepisy prawa materialnego, których niewłaściwe zastosowanie zarzuca strona skarżąca nie zostały nawet przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – z wyjątkiem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, o czym mowa dalej. W sposób w jaki należałoby tego oczekiwać – o czym była mowa powyżej – strona skarżąca nie wykazała więc na czym miałby polegać zarzucany błąd subsumpcji, który nie może przy tym służyć – co trzeba podkreślić wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego (zob. s. 2 skargi kasacyjnej) – podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną – o czym była mowa na wstępie – należało więc stwierdzić, że deficyty konstrukcji oraz uzasadnienia zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1, art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 140 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie prowadzą do wniosku o braku jego skuteczności.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, brak jest również podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie. W okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wymieniony przepis prawa nie stanowił bowiem adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z treści i funkcji art. 38 ust. 1 przywołanej ustawy – który stanowi, że istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie – aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że celem jego ustanowienia było i jest sanowanie (legalizowanie), na warunkach nim określonych, obiektów i urządzeń położonych w pasie drogowym w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, a więc w dniu 1 października 1985 r., co prowadzi do wniosku, że wymieniony przepis prawa co do zasady odnosi się do sytuacji prawnej podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązującej regulacji prawnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 350/08).

Siłą rzeczy, w tym wobec twierdzeń samej strony odnoszących się do czasu (1994 r.), w którym doszło do zlokalizowania w pasie drogi powiatowej szyldu w kształcie symbolu "+" (zob. s. 4 oraz s. 9 skargi kasacyjnej), nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy doszło do naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego niezasadne niezastosowanie, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie jest również zasadny zarzut z pkt 2. lit. f) petitum skargi kasacyjnej, w odniesieniu do którego - i niezależnie już nawet od deficytów konstrukcyjnych wyrażających się w braku wskazania przepisów prawa, które miałyby zostać naruszone – należałoby również stwierdzić, że druga spośród stawianych na jego gruncie kwestii, a mianowicie kwestia odnosząca się do daty wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w relacji do czasu zlokalizowania w pasie drogi powiatowej szyldu w kształcie symbolu "+", wymagałaby jednak – aby mogła być rozpatrzona – podniesienia innych stosownych zarzutów kasacyjnych.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne przez jego niezastosowanie w rozpatrywanej sprawie zwłaszcza, że nie jest on również wolny od deficytów jego konstrukcji oraz uzasadnienia.

Oczekiwanie strony skarżącej odnośnie do potrzeby kontroli zaskarżonej decyzji z pozycji wyznaczonych treścią oraz funkcją art. 94a ust. 1 przywołanej ustawy – który stanowi, że zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności oraz, że nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego – nie jest uzasadnione jeżeli podkreślić, że decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji została wydana w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nakazania usunięcia dwustronnej podświetlonej reklamy typu LED, a w tym kontekście, że granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczał przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. – których strona skarżąca nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu – trzeba więc stwierdzić – abstrahując przy tym już nawet od tego, że dla potrzeb swojego stosowania ustawa o drogach publicznych posiada w pełni autonomiczną definicję pojęcia "reklamy" (art. 4 pkt 23) – nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne przez jego niezastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zwłaszcza, że przedmiotem podjętego w niej rozstrzygnięcia nie była ocena charakteru przekazu zawartego na dwustronnie podświetlonym szyldzie w kształcie symbolu "+" – a mianowicie, że czy była to reklama, czy też informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki – lecz ustalenie i ocena, czy nośnik tego przekazu znajdował się w pasie drogowym drogi powiatowej oraz czy na jego posadowienie w pasie drogowym wyraził zgodę zarządca drogi, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że zakres tego rodzaju ustaleń oraz ocen wyznaczał przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, który tym samym nie mógł stanowić adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut z pkt 1. lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 16 i art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ocena zasadności, przede wszystkim zaś skuteczności tego zarzutu wymaga przypomnienia, że błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15).

Ponownie podkreślając, że czytelności komunikatu zawartego w skardze kasacyjnej jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią, trzeba stwierdzić, że ze skargi kasacyjnej (zob. s. 5 – 10) nie wynika, aby zawierało ono wskazane i zarazem konieczne elementy. Co więcej, również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błędną wykładnię zarzuca skarga kasacyjna, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, co omawiany zarzut tym bardziej czyni niezasadnym.

W związku z tym również z tym, że w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów określonych w art. 174 pkt 2 w związku z art. 174 p.p.s.a., nie został uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., za nieskuteczny należało uznać także zarzut z pkt 2. lit. g) petitum skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, że podstawy oceny odnośnie do naruszenia wymienionego przepisu prawa nie może stanowić sam fakt wydania wyroku, który nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zobowiązany będzie zaś orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.