Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 676/20 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., II SA/Bk 676/20, oddalił skargę Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrz Z. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Burmistrz Z. (dalej: Burmistrz) ustalił, że świadczenia rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego, pobrane przez Z. C. (dalej: skarżący) w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r., w łącznej kwocie 2.601 zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał go do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w formie zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 2.601 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego do dnia spłaty (pkt 2 decyzji). W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję w części oznaczonej jako pkt 2 i w tym zakresie zobowiązało skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w formie zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 2.601 zł. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało decyzję Burmistrza.

Wyrokiem z 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 812/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję Kolegium. Skarga kasacyjna Z. C. wywiedziona od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2018 r., I OSK 1879/18.

Wnioskami z 6 i 16 marca 2018 r. oraz z 4 i 25 marca 2019 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na trudną sytuację finansową jego rodziny oraz ciężki stan zdrowia jego i żony. W ostatnim z wniosków sprecyzował, że wnosi o umorzenie kwoty 2.295 zł.

Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Burmistrz:

1) odmówił skarżącemu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2.295 zł;

2) rozłożył spłatę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2.295 zł na 15 miesięcznych rat – I rata płatna w terminie 7 dni od chwili uprawomocnienia się decyzji, zaś kolejne raty płatne do 25 dnia każdego miesiąca;

3) wskazał, że przekroczenie lub niedotrzymanie terminów płatności spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Wnioskiem z 14 kwietnia 2020 r. skarżący zwrócił się o umorzenie kwoty 2.295 zł, motywując wniosek ciężką sytuacją materialną jego rodziny oraz pogarszającym się stanem jego zdrowia oraz jego żony. Kolejnym wnioskiem z 12 maja 2020 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza o umorzenie połowy kwoty 2.295 zł lub rozłożenie na raty po 20 zł miesięcznie, Podniósł, że ponosi następujące wydatki związane z utrzymaniem swojej rodziny: 540,59 zł na zakup leków, 950 zł na żywność (co daje 1.800 zł dla dwóch osób), 200 zł na zakup środków czystości, 200 zł na zakup bielizny dla dwóch osób, 400 zł na kołdrę i poduszki, 426,60 zł na opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, 160,50 zł na ubezpieczenie oraz 100 zł na telefon. Wskazał również, że nie stać go na remont łazienki oraz wymianę wersalki, a także że poniósł koszty naprawy bojlera na wodę, pralki (dwukrotnie – 300 zł) oraz lodówki (trzykrotnie – 400 zł). Ponadto podniósł, że w latach 2013-2014 na zakup leków wydał kwotę przewyższającą świadczenie należne do zwrotu oraz opisał stan zdrowia swój i żony. Do wniosku załączył dokumentację potwierdzającą: dwie decyzje ZUS z 1 marca 2020 r. dotyczące waloryzacji emerytur pobieranych przez niego (1.856,43 zł netto + dodatek pielęgnacyjny w kwocie 229,91 zł) i żonę (1.336,32 zł netto); fakturę VAT wystawioną w dniu 25 marca 2020 r. przez PGE Obrót S.A. na kwotę 9,16 zł, z której wynika, że należność za energię elektryczną w okresie od 23 września 2019 r. do 23 marca 2020 r., wyniosła łącznie 522,98 zł; zawiadomienie Z. Spółdzielni Mieszkaniowej o zmianie opłat od stycznia 2020 r., które wynoszą 236,20 zł; skierowanie do poradni urologicznej wystawione 24 stycznia 2020 r. dla skarżącego; potwierdzenie złożenia wpłaty z 25 lutego 2020 r. na kwotę 21 zł z tytułu opłaty za kartę parkingową PZON; a także faktury VAT: za zakup okularów korekcyjnych za kwotę 250 zł oraz za zakup leków za łączną kwotę 346,83 zł. W piśmie z 22 czerwca 2020 r. skarżący doprecyzował, że miesięcznie przeznacza ponad 570 zł na zakup leków oraz podtrzymał uprzedni wniosek. Do pisma załączył zestawienie ponoszonych przez jego rodzinę kosztów utrzymania. W dniu 23 czerwca 2020 r. pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. sporządził protokół z wysłuchania żony skarżącego, która oświadczyła, że nie posiada wraz z mężem środków na spłatę kwoty 153 zł miesięcznie oraz, że ponoszą oni koszty około 300-400 zł na prywatne wizyty lekarskie.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Burmistrz:

1) odmówił skarżącemu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2.295 zł;

2) odmówił skarżącemu umorzenia połowy kwoty 2.295 zł z ww. tytułu;

3) rozłożył spłatę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2.295 zł na 114 miesięcznych rat – I rata w kwocie 35 zł płatna w terminie 7 dni od chwili uprawomocnienia się decyzji, zaś kolejne raty w kwotach po 20 zł płatne do 25 dnia każdego miesiąca;

4) wskazał, że w przypadku braku wpłaty w wyznaczonym terminie, ściągnięcie należności nastąpi w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że trudna sytuacja materialna rodziny nie jest wystarczająca do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, bowiem musi zaistnieć taka sytuacja, która będzie szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że umorzenie jest najdalej idącą formą ulgi w spłacie należności i z tego względu stanowi instytucję o charakterze wyjątkowym względem zasady ustanowionej w art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej: u.ś.r.). Kolegium podzieliło przy tym ustalenia Burmistrza, że skarżący będzie w stanie spłacać należność w ratach ustalonych przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję złożył skarżący, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o umorzenie kwoty 2.295 zł. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i nie uwzględnia jego trudnej sytuacji życiowej i finansowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślając, że zgodnie z wnioskiem skarżącego, rozłożono należność na raty w postulowanej przez niego wysokości.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 30 ust. 9 u.ś.r. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.ś.r., w myśl której regułą jest obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało nienależnie pobrane. Rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy – w szczególności – umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być zatem środkami stosowanymi wyjątkowo i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Z przewidzianych przepisem możliwości organ administracji może skorzystać jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że po stronie osoby, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Z uwagi na cel regulacji, chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Przepis daje organowi trzy osobne kompetencje: do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności oraz do rozłożenia płatności na raty. Z uwagi na to, że regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji powinien – po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji rodziny konkretnego świadczeniobiorcy – w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku wystarczające będzie rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności. Dopiero gdyby organ stwierdził, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Z kompetencji tych organ administracji korzysta na zasadzie uznania administracyjnego. Nie oznacza to dowolności. Postępowanie dowodowe, a także uzasadnienie decyzji powinny koncentrować się na ustaleniu, czy po stronie rodziny świadczeniobiorcy rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" – to znaczy czy istnieje ryzyko, że bezzwłoczna egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji. Jeżeli organ uzna, że w danym przypadku istnieje takie ryzyko, to powinien w dalszej kolejności ustalić, czy wystarczające jest rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności, czy też zachodzi rzeczywista potrzeba umorzenia nienależnie pobranych płatności.

Sąd I instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do zakwestionowania stanowiska zajętego przez organy. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wykazało bowiem, dlaczego uznało poprawność przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z ustaleń organów, dochód w rodzinie skarżącego stanowi otrzymywana przez niego emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.856,43 zł netto miesięcznie oraz emerytura jego żony w wysokości 1,336,32 zł netto niesiecznie, co daje łącznie kwotę 3.192,75 zł netto miesięcznie. Ponoszone w rodzinie wydatki, to: prąd – 98 zł, czynsz wraz z zaliczką na zimną wodę – 236,20 zł, karta parkingowa PZON – 21 zł, recepty na leki na około 500 zł. Do powyższych kwot dodać należy jeszcze bieżące koszty utrzymania. Po poniesieniu stałych wydatków na czynsz, prąd, gaz, w rodzinie pozostaje jeszcze około 2000 zł. Z tej kwoty skarżący musi utrzymać siebie oraz żonę. To zaś faktycznie wskazuje, że nie jest on w stanie jednorazowo spłacić całej należność. Organy nie zakwestionowały zatem trudnej sytuacji materialnej rodziny skarżącego, lecz stanęły na stanowisku, że nie jest ona wystarczająca do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości czy też w części. Skarżący jest bowiem w stanie spłacić ją w ratach, w wysokości ustalonej przez organ I instancji, tj. po 20 zł miesięcznie. Ocenę organów, że w ustalonym stanie faktycznym zachodziły podstawy do rozłożenia spłaty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na raty Sąd I instancji uznał za prawidłową. Zadaniem organów było ustalenie, czy w przypadku skarżącego nie zachodzą "szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", o których mówi art. 30 ust. 9 u.ś.r., uprawniające organ do m.in. umorzenia należności, przy czym tych "szczególnych okoliczności" nie można utożsamiać z kryterium dochodowym. Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że występowanie samej trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Takimi szczególnymi okolicznościami mogą być wypadki losowe – takie jak wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, składające się na "okoliczności szczególne". Niezasadne byłoby bowiem przyznawanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale uzyskują dochody pozwalające na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia.

Sąd I instancji podkreślił również, że umorzenie należności jest formą najdalej idącej ulgi w ich spłacie, dlatego też stanowi instytucję o charakterze wyjątkowym i powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy sytuacja dochodowa rodziny nie pozwala na wywiązanie się choćby w najmniejszym stopniu z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Co więcej, sam skarżący we wniosku z 12 maja 2020 r. (podtrzymanym następnie w piśmie z 22 czerwca 2020 r.) wniósł o rozłożenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia na raty po 20 zł miesięcznie. Powyższe wskazuje, że skarżący mając na uwadze swoją sytuację materialną i osobistą uznał, że taką właśnie kwotę jest w stanie uiszczać miesięcznie. Organ zaś po dokonaniu oceny tej sytuacji doszedł do wniosku o zasadności rozłożenia spłaty na raty w wysokości wskazanej przez skarżącego. Tym samym organy rozstrzygając w niniejszej sprawie przychyliły się do postulatu skarżącego spłaty omawianej kwoty w ratach po 20 zł miesięcznie.

Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącego został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez niego sytuacji materialnej i rodzinnej, wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym rozpoznania sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej skarżącego, warunkujące umorzenie pobranych świadczeń rodzinnych, w sytuacji gdy sytuacja finansowa rodziny uniemożliwia mu spłatę należności, bowiem środki w dyspozycji rodziny pozwalają na utrzymanie jej na poziomie minimum egzystencji;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i oddalenie skargi pomimo, że w zaskarżonej decyzji dopuszczono się obrazy prawa materialnego, tj. przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r.;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi i uznanie, że Kolegium trafnie oceniło sytuację materialną skarżącego, pomimo że ani organ ten, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawię nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego odnośnie sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącego, przy jednoczesnym pominięciu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego, wskazującego bezsprzecznie na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, uzasadniających umorzenie pobranych świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. są pojęciem nieostrym, wobec czego dają one duże pole interpretacyjne dla sądu. Skarżący kasacyjnie przywołał uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 marca 2019 r., w którym wskazano, że zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" oznacza całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony, nie tylko sytuacji materialnej – dochodów i kosztów utrzymania, ale całej sytuacji życiowej wnioskodawcy, a więc także stanu zdrowia, stanu rodzinnego, wieku, możliwości zarobkowania, itp., a uzasadnienie decyzji musi zawierać ocenę tej sytuacji. Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 941/19, zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" to całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, i życiowej wnioskodawcy. Przesłanka ta winna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przeczy argumentacji organu, podzielonej przez Sąd, że trudna sytuacja materialna nie jest podstawą do zaistnienia szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Skarżący w uzasadnieniu wniosku o umorzenie składek nie powołał się tylko i wyłącznie na złą sytuację materialną, ale również na szereg niezależnych od niego okoliczności. Skarżący kasacyjnie podał, że wraz żoną są osobami emerytowanymi, niezdolnymi do pracy, a stan ich zdrowia powoduje, iż większa część ich nieznacznej emerytury wydatkowana jest na lekarstwa oraz bieżące rachunki. Wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji, małżonkom po opłaceniu rachunków nie pozostaje kwota 2.000 zł, bowiem wzrosły opłaty eksploatacyjne m.in. czynsz. Mając zaś na uwadze, że średniomiesięcznie małżonkowie wydatkują na leki na receptę kwotę 500-600 zł (w kwocie tej nie są uwzględnione suplementy i witaminy, których wymagają oraz leki na sezonowe przeziębienia), oraz kwotę na wyżywienie co najmniej 1800 zł miesięcznie, kwota która pozostaje (często nie zostaje nic) do dyspozycji rodziny, musi wystarczyć na pozostałe wydatki takie jak środki czystości, opłaty za karty parkingowe, środki do naprawy sprzętu, zakup odzieży, obuwia, bielizny, leczenie stomatologiczne, transport i wiele innych. Ponadto, skarżący kasacyjnie jest na diecie cukrzycowej, wobec czego koszty jego wyżywienia są znacznie wyższe, a w ostatnim okresie wzrosły wydatki na leki, doszedł bowiem dodatkowy koszt od diabetologa (80 zł), który nie podlega refundacji. Żona skarżącego, która sama jest schorowana musi 3 razy dziennie przebierać męża, na same środki czystości przeznacza około 300 zł miesięcznie. Skarżącemu i jego rodzinie nigdy nie wystarcza środków do kolejnego miesiąca, jeżeli zdarzy się jakiś niespodziewany wydatek, muszą oni pożyczyć pieniądze od rodziny. Podobna sytuacja miała miejsce w momencie, kiedy skarżącemu musiały zostać podane zastrzyki z kolagenu, których koszt to 400 zł. Wobec powyższego, środki, którymi dysponuje skarżący i jego żona nie wystarczają na bieżące potrzeby rodziny, zaś kwota nawet 20 zł stanowi duże obciążenie dla ich skromnego budżetu. Rodzina skarżącego znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, choć ma stałe źródło dochodów. Ze względu na ww. współistniejące dodatkowe okoliczności zasadne jest uznanie sytuacji rodziny skarżącego jako szczególnie uzasadnionej w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że art. 30 ust. 9 u.ś.r. obliguje organ do przeprowadzenia oceny w zakresie tego, czy w indywidualnym określonym przypadku, zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, przemawiające za jego zastosowaniem. Z uwagi na wymienione kryteria wartościujące, przepis powyższy może znaleźć zastosowanie w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wobec niezakwestionowania jego trudnej sytuacji finansowej oraz możliwości zastosowania instytucji umorzenia świadczeń, mając na uwadze zasady słuszności i sprawiedliwości, wniosek taki winien zostać uwzględniony. Nie można się przy tym domagać, aby skarżący w pierwszej kolejności, celem uniknięcia dodatkowych kosztów egzekucyjnych, spłacał raty, kosztem swojego stanu zdrowia. Ponadto, przy ocenie sytuacji życiowej skarżącego koniecznym było, co uszło uwadze zarówno organu jak i Sądu I instancji, nie tylko ustalenie czy aktualnie strona ma możliwość spłaty nienależnie pobranych świadczeń, ale również czy w przyszłości istnieją perspektywy spłaty należności. Stan zdrowia skarżącego oraz jego żony wyklucza polepszenie stanu majątkowego, tym samym nie zachodzą okoliczności, mogące wskazać, że w przyszłości sytuacja materialna rodziny ulegnie poprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., jak też art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo przy rozpoznaniu prawidłowo wniesionej skargi zastosować przy jej kontroli inne kryterium, niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (zob. wyrok NSA z 4 marca 2015 r. II GSK 109/14). W niniejszej sprawie WSA nie uchylił się od rozpoznania skargi, nie zastosował też innego kryterium kontroli zaskarżonej decyzji niż kryterium zgodności z prawem. Sąd I instancji nie mógł także naruszyć art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., skoro rozpoznał skargę na decyzję.

Nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym i uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji zarzuty, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego i pominęły zgłaszane przez skarżącego okoliczności. W skardze kasacyjnej nie określono, jaki konkretnie dowód został pominięty i jaki to miało wpływ na wynik postępowania. Skarżący był przez organy wzywany do przedstawienia swojej sytuacji majątkowej i życiowej, opisał ją w kierowanych do organu pismach oraz załączył dokumenty potwierdzające poziom dochodów i wydatków. Należy zwrócić uwagę, że oceniając ten materiał organy uznały trudną sytuację skarżącego. Oceniając jego sytuację wzięły pod uwagę nie tylko kwestie finansowe, ale także sytuację życiową, prawidłowo uznając, że szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny nie wyczerpują się tylko w kwestiach finansowych. Należy zwrócić uwagę, że rozkładając należność na raty, organ uznał za spełnioną przesłankę "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny", jest ona bowiem warunkiem zastosowania każdej z ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. W konsekwencji uznano, że skarżący nie jest w stanie ponieść jednorazowo ciężaru zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ani w całości, ani w części. Decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest wydawana w warunkach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek do zastosowania ulgi w spłacie, organ nie ma obowiązku jej udzielić, pozostawione jest to do jego oceny, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Uzasadnienie decyzji zawiera argumenty przedstawiające tryb rozumowania organu przy dokonywaniu wyboru rozstrzygnięcia. Nie może świadczyć o arbitralności działania organu stan, w którym kierował się on również deklaracjami skarżącego, dotyczącymi preferowanej wysokości ewentualnych rat. Zostały one ustalone w niewielkiej wysokości, określonej we wniosku zainteresowanego. Tak ustalona wysokość rat nie stanowi nadmiernego obciążenia skromnego budżetu rodziny skarżącego, zaś ewentualna zmiana okoliczności w przyszłości i pogorszenie możliwości finansowych, nie wyklucza ponowienia wniosku przez skarżącego. Przy wydawaniu decyzji uznaniowych, organy uprawnione są także do wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony, z tego punktu widzenia nie jest wadliwe stanowisko polegające na stopniowaniu możliwych do zastosowania ulg i odstąpienie od umorzenia należności w sytuacji, gdy jest możliwe rozłożenie jej na raty nie stanowiące zagrożenia dla funkcjonowania rodziny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 7 i 77 § oraz 80, jak również art. 107 § 3 k.p.a.

Pozbawione natomiast uzasadnienia w skardze kasacyjnej zostały zarzuty naruszenia art. 8 i 9 k.p.a., które z tego powodu nie nadają się do merytorycznego rozpoznania, albowiem nie określono, na czym ma polegać ich naruszenie w postępowaniu administracyjnym. Każdy z tych przepisów zawiera więcej niż jedną normę i nie jest dopuszczalne precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, tudzież znajdowanie przez Sąd argumentów na ich poparcie.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładni tego przepisu, zgodnie z którą art. 30 ust. 9 u.ś.r. przewiduje określoną gradację ulg w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a umorzenie należności w całości lub części jest dopuszczalne wówczas, gdy odroczenie płatności lub rozłożenie na raty nie są wystarczające dla ochrony rodziny. Skuteczność zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy natomiast od wykazania, że w ustalonych okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania określonego przepisu. Skoro nie odniosły skutku zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i nie zakwestionowano skutecznie przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych i ich oceny, to w konsekwencji nie może także odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie. Organy ustaliły sytuację materialną i życiową rodziny i oceniły, że nosi ona cechy szczególności ze względu na poziom dochodów i sytuację osobistą, a działając w granicach uznania administracyjnego przyjęły, że jakkolwiek nie jest możliwa jednorazowa spłata należności, to sytuacja rodziny umożliwia ponoszenie rat miesięcznych w wysokości 20 zł (zgodnie z propozycją samego zainteresowanego). Przy takich ustaleniach faktycznych i przyjętej w sprawie wykładni art. 30 ust. 9 u.ś.r. nie może odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.