Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Burmistrz Z. (dalej: "Burmistrz") ustalił, że świadczenia rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego, pobrane przez Z. C. w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. w łącznej kwocie 2.601 zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał go do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w formie zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 2.601 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego do dnia spłaty (pkt 2 decyzji). W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. C. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w części oznaczonej jako pkt 2 i w tym zakresie zobowiązało Z. C. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w formie zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 2.601 zł. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało decyzję Burmistrza. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 812/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Z. C. na ww. decyzję Kolegium. Skarga kasacyjna Z. C. wywiedziona od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

4 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 1879/18).

Wnioskami z dnia [...] marca 2018 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r. Z. C. zwrócił się do Burmistrza o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na trudną sytuację finansową jego rodziny oraz ciężki stan zdrowia jego i jego małżonki J. C. W ostatnim z ww. wniosków, sprecyzował on, że wnosi o umorzenie kwoty 2.295 zł

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Burmistrz:

1) odmówił Z. C. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2.295 zł; 2) rozłożył spłatę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2.295 zł na 15 miesięcznych rat – I rata płatna w terminie 7 dni od chwili uprawomocnienia się decyzji, zaś kolejne raty płatne do 25 dnia każdego miesiąca; 3) wskazał, że przekroczenie lub niedotrzymanie terminów płatności spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez Z. C. odwołania od ww. decyzji Burmistrza.

Upomnieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz wezwał Z. C. do uregulowania należności w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 2.306,60 zł, uwzględniającej koszty upomnienia (tj. 11,60 zł).

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Z. C. zwrócił się o umorzenie kwoty 2.295 zł, motywując wniosek ciężką sytuacją materialną jego rodziny oraz pogarszającym się stanem zdrowia zarówno wnioskodawcy, jak i jego małżonki. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz wskazał, że nie odnotowano żadnej wpłaty od zobowiązanego, pomimo rozłożenia spłaty należności na raty oraz, że nie potwierdził on opisanej przez siebie sytuacji rodzinnej żadnymi dokumentami.

Kolejnym wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. Z. C. zwrócił się do Burmistrza o umorzenie połowy kwoty 2.295 zł lub rozłożenie na raty po 20 zł miesięcznie, powielając analogiczną argumentację jak ta zaprezentowana w poprzednim wniosku, którą doprecyzował wskazując, że ponosi następujące wydatki związane z utrzymaniem swojej rodziny: 540,59 zł na zakup leków, 950 zł na żywność (co daje 1.800 zł dla dwóch osób), 200 zł na zakup środków czystości, 200 zł na zakup bielizny dla dwóch osób, 400 zł na kołdrę i poduszki, 426,60 zł na opłaty związane z utrzymaniem mieszkania, 160,50 zł na ubezpieczenie oraz 100 zł na telefon. Wskazał również, że nie stać go na remont łazienki oraz wymianę wersalki,

a także że poniósł on koszty naprawy bojlera na wodę, pralki (dwukrotnie – 300 zł) oraz lodówki (trzykrotnie – 400 zł). Ponadto podniósł, ze w latach 2013-2014 na zakup leków wydał kwotę przewyższającą świadczenie należne do zwrotu oraz opisał stan zdrowia swój i małżonki. Do wniosku załączył dokumentację potwierdzającą: dwie decyzje ZUS z [...] marca 2020 r. dotyczące waloryzacji emerytur pobieranych przez niego (1.856,43 zł netto + dodatek pielęgnacyjny w kwocie 229,91 zł) i małżonkę (1.336,32 zł netto); fakturę VAT wystawioną w dniu [...] marca 2020 r. przez PGE Obrót S.A. na kwotę 9,16 zł, z której wynika, że należność za energię elektryczną w okresie od 23 września 2019 r. do 23 marca 2020 r., wyniosła łącznie 522,98 zł; zawiadomienie Z. Spółdzielni Mieszkaniowej o zmianie opłat od stycznia 2020 r., które wynoszą 236,20 zł; skierowanie do poradni urologicznej wystawione [...] stycznia 2020 r. dla Z. C.; potwierdzenie złożenia wpłaty z dnia [...] lutego 2020 r, na kwotę 21 zł z tytułu opłaty za kartę parkingową PZON; a także faktury VAT: za zakup okularów korekcyjnych za kwotę 250 zł oraz za zakup leków za łączną kwotę 346,83 zł.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca doprecyzował, że miesięcznie przeznacza ponad 570 zł na zakup leków oraz podtrzymał uprzedni wniosek. Do pisma załączył zestawienie ponoszonych przez jego rodzinę kosztów utrzymania.

W dniu [...] czerwca 2020 r. pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. sporządził protokół z wysłuchania J. C., która oświadczyła, że nie posiada ona wraz z mężem środków na spłatę kwoty 153 zł miesięcznie oraz, że ponoszą oni koszty około 300 zł – 400 zł na prywatne wizyty lekarskie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], Burmistrz:

1) odmówił Z. C. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2.295 zł; 2) odmówił Z. C. umorzenia połowy kwoty 2.295 zł z ww. tytułu; 3) rozłożył spłatę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 2.295 zł na 114 miesięcznych rat – I rata w kwocie 35 zł płatna w terminie 7 dni od chwili uprawomocnienia się decyzji, zaś kolejne raty w kwotach po 20 zł płatne do 25 dnia każdego miesiąca; 4) wskazał, że w przypadku braku wpłaty w wyznaczonym terminie, ściągnięcie należności nastąpi w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że w oparciu o przedstawioną przez wnioskodawcę argumentację oraz załączone przez niego dokumenty, uznał, że jednorazowa spłata kwoty 2.295 zł stanowiłaby znaczne obciążenie dla budżetu domowego wnioskodawcy, w związku z czym rozłożył ww. kwotę na raty.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy ww. decyzję, od której odwołanie złożył Z. C.. Powołując się na art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej: "u.ś.r") Kolegium wskazało, że trudna sytuacja materialna rodziny nie jest wystarczająca do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, bowiem musi zaistnieć taka sytuacja, która będzie szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że umorzenie jest najdalej idąca formą ulgi w spłacie należności i z tego względu stanowi instytucję o charakterze wyjątkowym względem zasady ustanowionej w art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Kolegium podzieliło przy tym ustalenia Burmistrza, że skarżący będzie w stanie spłacać należność w ratach ustalonych przez organ I instancji.

Skargę na ww. decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku Z. C., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o umorzenie kwoty 2.295 zł. Uzasadniając skargę podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i nie uwzględnia jego trudnej sytuacji życiowej i finansowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślając, że zgodnie z wnioskiem skarżącego, rozłożono podlegające zwrotowi świadczenie na raty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o odmowie umorzenia kwoty 2.295 zł nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w formie zasiłku pielęgnacyjnego i rozłożeniu spłaty tej kwoty na 114 miesięcznych rat – I rata w kwocie 35 zł, zaś kolejne raty w kwotach po 20 zł.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, obowiązana jest do ich zwrotu. Skarżący, o czym była już mowa wyżej, został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 2.295 zł. Decyzje wydane w powyższym przedmiocie zostały poddane ocenie tutejszego Sądu, zaś wyrok tego Sądu został skontrolowany przez NSA. Tym samym organy w obecnie rozpoznawanej sprawie nie były uprawnione do ponownego badania czy wspomniane świadczenie jest nienależnie pobrane, a jedynie do dokonania oceny, czy zachodzą przesłanki do umorzenia tego świadczenia.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 r. o umorzenie w całości kwoty 2.295 zł oraz z dnia [...] maja 2020 r. o umorzenie połowy tej kwoty lub rozłożenie jej na raty po 20 zł, podtrzymanym pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., stanowił art. 30 ust. 9 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Jak wskazał NSA w wyroku z 8 marca 2013 r., I OSK 1659/12, wykładnia art. 30 ust. 9 u.ś.r. prowadzi do następujących wniosków:

- powyższy przepis jest wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 30 ust. 1

w związku z ust. 2 u.ś.r., w myśl której w państwie praworządnym regułą jest obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia. Rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy – w szczególności – umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być zatem środkami stosowanymi wyjątkowo

i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca;

- z kompetencji, o których mowa wyżej, organ administracji może skorzystać jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że po stronie osoby, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Z uwagi na cel wyjątkowej regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 u.ś.r. chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić

z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji;

- w analizowanym przepisie przyznano organowi administracji trzy osobne kompetencje: do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności oraz do rozłożenia płatności na raty. Z uwagi na to, że – jak wskazano – regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji powinien – po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji rodziny konkretnego świadczeniobiorcy – w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku wystarczające byłoby rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności. Dopiero gdyby organ stwierdził, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia;

- z kompetencji, o których mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ administracji korzysta na zasadzie, tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to dowolności. Postępowanie dowodowe, a także uzasadnienie decyzji powinny koncentrować się na ustaleniu, czy po stronie rodziny świadczeniobiorcy rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" – to znaczy czy istnieje ryzyko, że bezzwłoczna egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji. Jeżeli organ uzna, że w danym przypadku istnieje takie ryzyko, to powinien w dalszej kolejności ustalić, czy wystarczające jest rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności, czy też zachodzi rzeczywista potrzeba umorzenia nienależnie pobranych płatności.

Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowoadministracujnym, ocena legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji

w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji

i oceny jej słuszności (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1156/10,

z 11 grudnia 2013 r., I OSK 3119/12).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że wbrew przekonaniu strony skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do zakwestionowania stanowiska zajętego przez organy obu instancji. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wykazało, dlaczego uznało poprawność przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z ustaleń organów, dochód w rodzinie skarżącego stanowi otrzymywana przez niego emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym

w wysokości 1.856,43 zł netto miesięcznie oraz emerytura jego żony w wysokości 1,336,32 zł netto niesiecznie, co daje łącznie kwotę 3.192,75 zł netto miesięcznie. Ponoszone w rodzinie wydatki, to: prąd – 98 zł, czynsz wraz z zaliczką na zimną wodę – 236,20 zł, karta parkingowa PZON – 21 zł, recepty na leki na około 500 zł. Jak słusznie podnosi organ odwoławczy do powyższych kwot dodać należy jeszcze, tzw. koszty życia obejmujące: żywność, dojazdy do lekarzy, środki na naprawy sprzętu AGD, środki na zakup odzieży, itd. Jednakże po odjęciu tzw. stałych wydatków na czynsz, prąd, gaz, w rodzinie pozostaje jeszcze około 2000 zł. Z tej kwoty skarżący musi utrzymać siebie oraz żonę. To zaś faktycznie wskazuje, że nie jest on w stanie jednorazowo spłacić ww. należność. Organy nie zakwestionowały zatem trudnej sytuacji materialnej rodziny, stanęły jednak na stanowisku, że nie jest ona wystarczająca do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości czy też w części. Skarżący jest bowiem w stanie spłacić ją w ratach, w wysokości ustalonej przez organ I instancji, tj. po 20 zł miesięcznie. Ocena organów, że w ustalonym stanie faktycznym zachodziły podstawy do rozłożenia spłaty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na raty, nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Zadaniem organów było bowiem ustalenie, czy w przypadku skarżącego nie zachodzą "szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", o których mówi art. 30 ust. 9 u.ś.r., uprawniające organ do m.in. umorzenia należności, przy czym tych "szczególnych okoliczności" nie można utożsamiać z kryterium dochodowym. Organ prawidłowo więc uznał, że występowanie samej trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Takimi szczególnymi okolicznościami mogą być wypadki losowe – takie jak wypadek komunikacyjny, klęska żywiołowa, ciężka choroba, ale i splot różnych okoliczności, składające się na "okoliczności szczególne" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2013 r., III SA/Gd 30/13). Niezasadne byłoby bowiem przyznawanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale uzyskują dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia.

Podkreślić również należy za organem odwoławczym, że umorzenie należności jest formą najdalej idącej ulgi w ich spłacie, dlatego też stanowi instytucję o charakterze wyjątkowym, o czym była już mowa wyżej i powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy sytuacja dochodowa rodziny nie pozwala na wywiązanie się choćby w najmniejszym stopniu z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Co więcej zauważyć należy, że sam skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. (podtrzymanym następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r.) wniósł o rozłożenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia na raty po 20 zł miesięcznie. Powyższe wskazuje, że skarżący mając na uwadze swoją sytuację materialną i osobistą uznał, że taką właśnie kwotę jest w stanie uiszczać miesięcznie. Organ zaś po dokonaniu obiektywnej oceny tej sytuacji doszedł do wniosku o rozłożeniu spłaty tej kwoty na raty w wysokości wskazanej przez skarżącego. Tym samym organy obu instancji rozstrzygając w niniejszej sprawie przychyliły się do postulatu skarżącego spłaty omawianej kwoty w ratach po 20 zł miesięcznie.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wniosek skarżącego został rozpatrzony przy uwzględnieniu przedstawionej przez niego sytuacji materialnej i rodzinnej. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Na tle zgromadzonego materiału - wg stanu faktycznego istniejącego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji - w żaden sposób nie można było wykazać, że skarżący znajduje się

w sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie należności w całości lub połowie.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszało prawa, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.