Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2018r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego mostu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę w całości.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Cz., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...]r. nr [...], którą nakazano Gminie Cz. – jako zarządcy obiektu – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych związanych z elementami żelbetowego mostu położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości J., w terminie 24 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji DWINB podano, że w dniu 13 listopada 2012 r. PINB dokonał oględzin ww. mostu. Sporządzony został wówczas protokół oraz wykonano trzydzieści dwa zdjęcia obrazujące stan faktyczny. Ustalono, że na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (w ciągu komunikacyjnym pomiędzy ulicami M. i K.) w J. znajduje się most żelbetowy posiadający pięć przęseł. Elementy nośne każdego z przęseł złożone są z różnej wielkości elementów konstrukcyjnych, gdyż przedmiotowy most wykonywany był w różnych okresach czasowych. Stwierdzono, iż stan techniczny przęseł środkowych jest zły. Na pewnych odcinkach widoczne jest zbrojenie główne, które w wyniku działania czynników atmosferycznych ulega znacznej korozji. Liczne ubytki otuliny betonowej powodują korozję także pozostałej części zbrojenia. Część podpór przęseł środkowych posiada liczne spękania i zarysowania. Dodatkowo stwierdzono, że w wyniku powodzi w latach ubiegłych część podpór uległa obsunięciu, powodując tym samym różnice wysokości pomiędzy przęsłami. Nawierzchnię mostu stanowi beton asfaltowy, który w wyniku nierówności pomiędzy przęsłami jest spękany, a różnice w wysokości pomiędzy przęsłami generują dodatkowe niebezpieczne obciążenia dynamiczne przęseł. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowy most znajduje się w złym stanie technicznym, a mimo to jest w ciągłej eksploatacji - wymaga pilnego remontu.

Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego mostu żelbetowego położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości J., gmina Cz. W dniu [...] r. organ wydał postanowienie nr [...], na mocy którego nałożył na Gminę Cz. obowiązek dostarczenia oceny technicznej przedmiotowego mostu, w terminie do 26 kwietnia 2013 r. Na skutek zażalenia Gminy Cz. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku, w pozostałym zakresie postanowienie zostało utrzymane w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 października 2013 r., po rozpoznaniu skargi Gminy Cz. na postanowienie DWINB, oddalił skargę na to postanowienie.

W dniu 31 marca 2016 r. PINB dokonał oględzin przedmiotowego mostu żelbetowego. Podczas wizji stwierdzono, że stan faktyczny od ostatnich oględzin z dnia 13 listopada 2012 r. nie uległ zmianie - most w dalszym ciągu jest w złym stanie technicznym. W dniu 28 lipca 2016 r. przedłożona została "Ocena stanu technicznego mostu położonego w miejscowości J., koło śluzy J., w ciągu ul. M." (w trzech tomach) autorstwa: dr .inż. T.Ł., mgr. inż. M.W., mgr. inż. D.G. i mgr. inż. R.W. Opracowanie w sposób szczegółowy traktuje na temat stanu technicznego przedmiotowego mostu, rozdzielając tę przeprawę na trzy odcinki. Zawiera również opis dokonanych badań konstrukcyjnych, ocenę nośności konstrukcji obiektu oraz wnioski wynikające z badań wraz z projektem opisowym remontu mostu. W dniu 5 września 2016 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której sporządzony został protokół, w którym przedstawiciel zarządcy obiektu poinformował, że wyraża chęć remontu przedmiotowego mostu.

W tak kształtującym się stanie faktycznym decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji nakazał Gminie Cz. - jako zarządcy obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych związanych z elementami żelbetowego mostu:

1) na odcinku nr 1 (wg załącznika graficznego do decyzji):

a. dokonać demontażu istniejących balustrad i dokonać montażu nowych spełniających wymogi określone w przepisach; o dokonać przełożenia urządzeń obcych i dokonać ich zamontowania zgodnie z przepisami;

b. dokonać wymiany nawierzchni jezdni wraz z podbudową oraz izolacją; o dokonać korekty niwelety jezdni, tak aby następowało prawidłowe odprowadzenia wód opadowych;

c. wykonać nowe kapy chodnikowe;

d. wykonać nowe krawężniki chodnika, spełniające wymogi określone w przepisach;

e. wykonać nowe przekrycia dylatacyjne na końcach obiektu; o wykonać ściek przykrawężnikowy; o wykonać konserwację łożysk stalowych; o dokonać naprawy konstrukcji ustroju wspornikowego;

f. dokonać naprawy uszkodzonych elementów konstrukcji ustroju wolnopodporowego;

g. dokonać naprawy uszkodzonej betonowej konstrukcji podpór;

h. dokonać naprawy uszkodzonych dojazdów poprzez rozbiórkę uszkodzonych dojazdów i wykonanie ich na nowo na właściwej podbudowie i warstwie izolacyjnej; o odtworzyć krawężniki

i. dokonać korekty skarp w rejonie przyczółków;

2) na odcinku nr 2:

a. dokonać demontażu istniejących balustrad i dokonać montażu nowych spełniających wymogi określone w przepisach; o dokonać przełożenia urządzeń obcych i dokonać ich zamontowania zgodnie z przepisami;

b. dokonać wymiany nawierzchni jezdni wraz z podbudową oraz izolacją; o dokonać korekty niwelety jezdni, tak aby następowało prawidłowe odprowadzenia wód opadowych;

c. wykonać nowe kapy chodnikowe;

d. wykonać nowe krawężniki chodnika, spełniające wymogi określone w przepisach;

e. wykonać nowe przekrycia dylatacyjne na końcach obiektu; o wykonać ściek przykrawężnikowy;

f. wykonać konserwację łożysk stalowych;

g. dokonać naprawy uszkodzonych fragmentów ustroju nośnego;

h. dokonać naprawy uszkodzonych fragmentów betonowej konstrukcji podpór i murów oporowych;

i. dokonać naprawy uszkodzonych dojazdów poprzez rozbiórkę uszkodzonych dojazdów i wykonanie ich na nowo na właściwej podbudowie i warstwie izolacyjnej; o odtworzyć krawężniki;

j. wykonać nowe schody skarpowe dla obsługi mostu; o dokonać korekty skarp w rejonie przyczółków;

3) na odcinku nr 3:

a. dokonać demontażu istniejących balustrad i dokonać montażu nowych spełniających wymogi określone w przepisach; o dokonać przełożenia urządzeń obcych i dokonać ich zamontowania zgodnie z przepisami;

b. wykonać sączki odwodnieniowe;

c. dokonać wymiany nawierzchni jezdni wraz z podbudową oraz izolacją; o dokonać korekty niwelety jezdni, tak aby następowało prawidłowe odprowadzenia wód opadowych;

d. wykonać nowe kapy chodnikowe;

e. wykonać nowe krawężniki chodnika, spełniające wymogi określone w przepisach;

f. wykonać nowe przekrycia dylatacyjne na końcach obiektu; o wykonać ściek przykrawężnikowy;

g. dokonać naprawy uszkodzonych fragmentów ustroju nośnego; o dokonać naprawy uszkodzonych dojazdów poprzez rozbiórkę uszkodzonych dojazdów i wykonanie ich na nowo; o wykonać pionową izolację przeciwwodną na tylnej powierzchni ścianki zaplecznej, przyczółków, skrzydeł i murów oporowych; o odtworzyć krawężniki;

h. dokonać korekty skarp na końcach obiektu;

- w terminie 24 miesięcy od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.

Wyżej opisana decyzja, w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez Gminę Cz., która złożyła odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że podstawę prawną opisanej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgodnie, z którym "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Przepis ten ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1-4 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Norma prawna zawarta w art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Pozostaje ona w ścisłej korespondencji z art. 61 ww. ustawy ustanawiającym obowiązek tych właśnie podmiotów użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym zgodnie z wymogami określonymi w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, iż niewątpliwie wszystkie określone w sentencji zaskarżonej decyzji obowiązki są następstwem nieprawidłowości w stanie technicznym rzeczonego mostu żelbetowego, co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Brak należytej konserwacji i zabezpieczeń wpływa na nieustannie postępujący proces jego degradacji. Konieczne jest zatem przeprowadzenie jego remontu - wykonanie takich robót budowlanych, które doprowadzą sporny most do stanu zgodnego z prawem i niepowodującego zagrożenia dla użytkowników.

Wobec wskazanego w sentencji decyzji nakazu przełożenia i właściwego zamontowania urządzeń na analizowanym moście należącym do innych podmiotów, należy zaznaczyć, zgodnie ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu nakaz kierowany jest do zarządcy obiektu (nie właściciela). W wyroku z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 459/13 w przedmiocie dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego mostu żelbetowego sąd wskazał, iż wybór jako adresata Gminy Cz. - zarządcy okazał się ze wszech miar słuszny. Zatem zarządca winien wykonać wskazane roboty budowlane w porozumieniu z poszczególnymi właścicielami tych urządzeń. Aspekt ekonomiczny dotyczący posiadania przez stronę środków finansowych na wykonanie robót leży poza zainteresowaniem organu nadzoru budowlanego. Decyzja wydawana na podstawie art. 66 prawa budowlanego nie rozstrzyga bowiem o warunkach i sposobie finansowania robót. W niniejszej sprawie, nie bez znaczenia jest fakt, że długie zwlekanie z wykonaniem obowiązków określonych w sentencji decyzji ostatecznej, może skutkować dalszą degradacją mostu, co stwarza ryzyko powstania zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi.

Odnosząc się zaś do kwestii nieodpowiedniego stanu technicznego śluzy J., wyjaśniono, iż kwestia ta wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Rozpoznanie stanu technicznego tego urządzenia hydrotechnicznego zgodnie z art. 82 ustawy Prawo budowlane, należy do kompetencji właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowanego.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Cz.

Strona skarżąca organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 29 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku wykonania prac modernizacyjnych wyszczególnionych enumeratywnie w zaskarżonej decyzji administracyjnej jedynie na Gminę Cz., poprzez wadliwe przyjęcie, iż jest ona zarządcą obiektu inżynieryjnego,

2) art. 4 pkt 1 i 2, art. 7, art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie,

3) art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż most w J. zlokalizowany na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pozostaje w zarządzie Gminy Cz.,

4) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe przyjęcie, iż Gmina Cz. może dysponować na cele budowlane (per analogiam dotyczy to także remontu i modernizacji) mostem w J., pomimo iż nie jest właścicielem działek, na których jest posadowiony i nie posiada do nich żadnego tytułu prawnego lub zobowiązaniowego (najem, użytkowanie itp.).

Następnie strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 7a k.p.a. w związku z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez złamanie zasady, iż wątpliwości, co do treści prawnej rozstrzygane są na korzyść strony, pomimo wątpliwości, co do faktu, że Gmina Cz. jest zarządcą mostu, a z całą pewnością nie jest jedynym właścicielem,

2) art. 19 k.p.a. w zw. z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa Budowlanego poprzez błędne ustalenie właściwości urzędu wydającego decyzję tj. z pominięciem faktu, iż most J. wraz ze śluzą J. stanowią jedną całość tj. budowlę,

3) art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania,

4) art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz na zaniechaniu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych,

5) art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie zakazu użytkowania mostu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że organ błędnie ustalił Gminę Cz. jako adresata decyzji, bezpodstawnie przyjmując, iż Gmina Cz. jest zarządcą drogi, a co za tym idzie również zarządcą mostu żelbetowego znajdującego się w jej ciągu. Organ wywiódł swoje stanowisko w zakresie ustalenia, iż Gmina Cz.jest zarządcą drogi w ten sposób, iż arbitralne ten fakt uznał. Powyższe nie stanowi jednakże arbitralnej decyzji organu, a musi wynikać z przepisów prawa w tym wypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też ustawy o drogach publicznych. Zarząd nad drogą wiąże się bowiem z licznymi konsekwencjami prawnymi, także o charakterze podatkowym, czy w zakresie możliwości pobierania opłat od reklam. Organ nawet nie podjął próby uzasadnienia na jakiej podstawie uznał Gminę Cz. za zarządcę. Organ II instancji wskazał, jako podstawę rzekomego zarządu Gminy Cz. fakt, iż most łączy ulice, które stanowią niezaprzeczalnie własność Gminy Cz.

Dalej wskazano, że art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że: "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.". Z tego faktu nie wywodzi jednak, iż zarządcą drogi jest jakakolwiek jednostka samorządu terytorialnego. Owszem nadaje Gminie w art. 8 ust la uprawnienia związane z nazewnictwem ulic, ale za pisemną zgodą właścicieli. Jak widać z powyższego pojęcie zarządu drogą wewnętrzną wynika z własności tej drogi i jest z nią ściśle powiązane. Skoro tak drobna rzecz jak nazwa ulicy, może zostać nadana jedynie za zgodą właściciela, to tym bardziej tak poważna i znacząca ingerencja jak remont, nie może się odbyć bez jego zgody i udziału finansowego. Art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych natomiast stanowi, że "2. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.". Oznacza to, iż droga wewnętrzna w ogóle może nie mieć zarządcy- taką możliwość dopuszcza sama ustawa, a w takiej sytuacji remont mostu stanowi obowiązek właściciela terenu, czyli w tym stanie faktycznym odpowiedzialność i koszty winny ponosić podmioty, będące właścicielami działek, a nie tylko Gmina Cz., która jest właścicielem jedynie działki nr [...]. W tym wypadku Gmina jest właścicielem działek, na których zlokalizowana jest ulica, którą łączy most, i stąd jej prawo do władztwa nad tymi nieruchomościami i uprawnienie do zarządzania nimi. Nie można jednak przyjąć automatycznie, iż fakt władztwa nad jedną rzeczą rozciąga się na możliwość dysponowania nieruchomością sąsiednią. Takie założenie godzi bowiem w podstawowe zasady prawa cywilnego związanego z prawem własności. W obecnym stanie prawnym, prawo do korzystania z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, musi być usankcjonowane odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości. Organ II instancji w żaden sposób nie wywodzi z czego wywodzi zarząd Gminy Cz. nad mostem pomimo, iż kieruje do niej swoją decyzję jako do zarządcy.

Sam tytuł prawny do bycia zarządcą drogi, wynika z art. 7 ustawy o drogach publicznych. Skoro zatem do stwierdzenia "zarządu drogą" potrzebny jest tytuł prawny w postaci uchwały rady gminy, która dodatkowo może być podjęta tylko i wyłącznie po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, to brak podstaw do twierdzenia, iż własność działek gruntu, na których zlokalizowana jest część dróg wewnętrznych wiąże się z "zarządem nad drogą". Stwierdzenie tego stanu faktycznego, odnajdujemy także w art. 19 ust 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi "2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).". Wykładania literalna art. 19 wskazuje więc, jednoznacznie, iż drogi wewnętrzne, o których mowa w art. 8 są wyłączone z zarządu gminy. W takim przypadku nie można dojść do wniosku, iż Gmina jest zarządcą drogi wewnętrznej. Takie stwierdzenie jest nadużyciem prawnym i faktycznym. Zatem jednoznacznie należy stwierdzić, iż Gmina Cz. nie jest zarządcą drogi wewnętrznej, gdyż nie posiada tytułu prawnego do mostu znajdującego się w pasie drogowym w postaci bądź aktu jakim jest uchwała rady gminy, która ustanawia zarząd nad drogą i w takiej sytuacji faktycznie pozwala dysponować cudzą własnością bądź wprost tytułem prawnym wynikającym z prawa rzeczowego. "Leżący w ciągu drogi wewnętrznej obiekt inżynierski- wiadukt stanowi część tej drogi, a podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel, zarządca drogi. W przypadku dróg wewnętrznych podmiotem takim jest właściciel, zarządca gruntu, na którym droga się znajduje" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/We 1462/11). Nie można odrywać odpowiedzialności za drogę od prawa własności, zwłaszcza w przypadku, jeżeli brak ustanowienia zarządu nad drogą. W przypadku dróg wewnętrznych zarząd może jedynie wynikać z prawa własności i dysponowania rzeczą lub z aktu prawnego, ustanawiającego ten zarząd. W przypadku Gminy Cz. takiego aktu nie ma, należy więc oprzeć się na prawie własności.

Dalej powołując się na definicje legalne z ustawy o drogach publicznych wskazano, że skoro droga jako logiczna całość ma być zlokalizowana w pasie drogowym, a pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowany jest obiekt budowlany - w tym przypadku most, to za remont tego mostu muszą odpowiadać właściciele pasa drogowego, czyli w tym wypadku również Skarb Państwa. Trudno tutaj mówić o wydzieleniu pasa drogowego, skoro jest kilku właścicieli działek, a nigdy nie wydzielono pasa gruntu przeznaczonego pod most, zwłaszcza że jak wyżej wykazano dużym nadużyciem prawnym i logicznym jest uznanie Gminy Cz. za zarządcę drogi. Most znajdujący się w przebiegu dwóch ulic nie mieści się więc w kategorii drogi, ponieważ nie jest zlokalizowany w pasie drogowym, gdyż nie został wydzielony liniami granicznymi grunt, w którym zlokalizowany jest obiekt budowlany.

Zdaniem skarżącej wszystkie te rozważania prowadzą do koronnego argumentu, co do rażącego naruszenia prawa przez organ II instancji, a mianowicie brakiem prawa Gminy Cz. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co prawda ustawa Prawo budowlane wymaga oświadczenia w tym zakresie tylko, w przypadku gdy mamy do czynienie z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, ale co najmniej oczywistym jest, że aby ingerować w czyjąś własność, a remont niewątpliwie taką ingerencją jest, koniecznym jest posiadanie ku temu podstaw prawnych. Zasadne jest zatem stosowanie tych przepisów per analogiam. Jak wykazano powyżej Gmina nie jest właścicielem działek, poza jedną, na której zlokalizowany jest most. Nie posiada więc żadnego tytułu prawnego do dysponowania tymi nieruchomościami w jakikolwiek sposób, w tym na cele budowlane.

Reasumując, nie dość, że most ze względu na brak lokalizacji w pasie drogowym nie stanowi drogi, nie jest drogą gminną, gdyż nigdy nie został przekazany w zarząd w rozumieniu art. 7 o drogach publicznych, to jeszcze ze względu na fakt położenia na cudzym gruncie, brak podstaw do ingerencji faktycznej w postaci remontu i do dokonywania nakładów finansowych, na cudze mienie.

Odnosząc się natomiast do argumentacji organu, iż wydając decyzję oparł się na orzeczeniu WSA w zakresie wydania ekspertyzy technicznej, wskazano, iż czym innym jest ekspertyza techniczna, która ma charakter abstrakcyjny (jako rzecz stanowi stos kartek papieru), a czym innym fizyczna ingerencja w konstrukcje znajdujące się na cudzym gruncie, co właśnie znajduje wyraz w konieczności dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można dokonywać ingerencji w cudze mienie bez jego wiedzy i zgody oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, zwłaszcza jak się jest dysponentem środków publicznych. Takie działanie byłoby bowiem sprzeczne z zasadą rzetelności, legalności i celowości, a zatem stanowiłoby rażącą niegospodarność środkami publicznymi.

Zatem adresowanie decyzji do Gminy Cz. nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Gmina Cz. może być co najwyżej w tym wypadku jedną ze stron, a nie stroną postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. Organ II Instancji naruszył także wszelkie przepisy dotyczące rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy Gmina Cz. jest zarządcą drogi i nie odniósł się w tym zakresie w treści decyzji, pomimo, iż Gmina Cz. złożyła w przedmiotowym zakresie odwołanie. Nadto organ II instancji arbitralnie i błędnie ustalił, iż Gmina Cz. jest zarządcą mostu, pomimo że nie ma to żadnego odniesienia w stanie faktycznym i prawnym. Dodatkowo za błąd faktyczny należy uznać, iż most stanowi element drogi, skoro nie znajduje się w wydzielonym pasie drogowym, przez co rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt. Są to elementarne kwestie, które mają fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Organ II instancji, stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś wyjaśnienie prawne jest tak niespójne i nielogiczne, stanowiące uznaniową ocenę przepisów prawa, zamiast bezpośredniego powołania się na nie, iż w gruncie rzeczy nie stanowi żadnego uzasadnienia.

Nadto decyzje organów obu instancji zostały wydane przez organ do tego nieupoważniony, bowiem most w Jeszkowicach stanowi jednolitą całość ze śluzą, a tym samym stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem właściwość organu wydającego decyzję należy ustalić zgodnie z art. 82 ustawy Prawo budowlane, co jak organ II Instancji sam przyznaje winno należeć do kompetencji właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Traktowanie budowli mostu i śluzy jako odrębnych prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której organ nakazuje dokonać remontu mostu, bez uwzględnienia stanu technicznego śluzy, na której jest posadowiony i która stanowi jego fundament, co z punktu technicznego i finansowego jest sprzeczne z zasadami wiedzy budowlanej i racjonalności wydatkowania środków, a tym samym zostaje naruszona podstawowa zasada ustawy o finansach publicznych o wydawaniu środków w sposób celowy i oszczędny, wyrażona w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

Oczywiste jest, iż remont samego mostu nie przyniesie spodziewanego efektu technicznego, ponieważ wszelkie uszkodzenia śluzy będą przenosić się w wyniku drgań wywoływanych przez przejeżdżające pojazdy na most i podpory, które w krótkim czasie znowu popękają. Organy administracji zgodnie z art. 7b k.p.a. są obowiązane do współdziałania i nie może dochodzić do sytuacji, że wskutek współdziałania tych organów wydaje się decyzje pozbawione racji bytu w rozumieniu technicznym, ekonomicznym i technicznym.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Natomiast z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1. Organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na art. 66 ust. 1 pkt 1, musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że możliwość zagrożenia musi istnieć w momencie orzekania przez organ. Komentowanego przepisu nie można stosować w sytuacji, w której przesłanka jego zastosowania jeszcze nie powstała, przy czym polega ona na tym, że obiekt może zagrażać szczególnie chronionym dobrom. Rozstrzygając natomiast na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego. Wobec tego, że celem art. 66 jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 26.11.2010 r., II OSK 1794/09, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób precyzyjny i w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny ustaliły, jakie nieprawidłowości występują w obiekcie budowlanym oraz któremu z dóbr wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stan ten zagraża. Istota sporu między skarżącą a organami nadzoru budowlanego sprowadza się jednak do tego, czy Gmina Cz. powinna być adresatem zaskarżonej decyzji jako zarządca spornego obiektu budowlanego. Wyjaśnić zatem trzeba, że drogi, jako obiekty budowlane, również podlegają regulacji art. 61 Prawa budowlanego. Obowiązek utrzymania dróg dotyczy również dróg wewnętrznych. Zgodnie z kwalifikacją przyjętą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej: u.d.p.) drogami publicznymi są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Inne drogi, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Przepis art. 8 ust. 1 u.d.p. ogólnie mówi o drogach, co oznacza, że dotyczy każdego rodzaju drogi, która nie jest zaliczana do dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo za takim zaliczeniem przemawia definicja drogi zawarta w art. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którą droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Według art. 4 pkt 12 u.d.p. drogowy obiekt inżynierski to obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcja oporowa.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że sporny most zlokalizowany w ciągu komunikacyjnym między ulicami M. i K. w J. jest drogowym obiektem inżynierskim. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji most ten umożliwia komunikację samochodową i pieszą między ww. ulicami, a zatem niewątpliwie pełni funkcje drogowe. Skoro, jak to wynika z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów, sporny most łączy działki nr [...] i nr [...] (ul. M. i ul. K.) oznaczone w ewidencji jako drogi, które stanowią własność Gminy Cz., to Gmina jest zarządcą tych dróg. Skoro zaś sporny most umożliwia komunikację między dwiema działkami drogowymi należącymi do Gminy, to niewątpliwie obowiązek utrzymania dróg stanowiących ul. M. i ul. K. spoczywający na Gminie rozciąga się również na sporny most. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (np. most, wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego obiektu jest zarządca drogi w ciągu, której obiekt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1061/11, podobnie wyroki NSA: z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1330/08; z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 93/12; z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13 -Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu okoliczność, że Rada Gminy Cz. nie podjęła uchwały w przedmiocie nadania określonym drogom kategorii drogi gminnej nie wyłącza możliwości stwierdzenia, że Gmina jest właścicielem działek, na których znajduje się droga (choćby wewnętrzna). Jeśli dwie tego typu działki łączy most, to znajduje się on w ciągu tej drogi, a zatem ten, kto jest właścicielem działek drogowych połączonych mostem, może być uznany za zarządcę owego mostu na potrzeby stosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Bez znaczenia jest również brak wydzielenia pasa drogowego, bowiem w przypadku mostu pas drogowy pokrywa się z kształtem mostu.

W rezultacie należy uznać, że w odniesieniu do obiektów mostowych zlokalizowanych "w ciągu dróg", na znaczeniu traci okoliczność, na czyim gruncie taki obiekt (jak np. wiadukt czy most) się znajduje. Potwierdza to ww. orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony. To zatem na jakim gruncie znajduje się obiekt nie jest przesądzające dla zaliczenia drogi znajdującej się na takim moście do części drogi gminnej nawet w sytuacji, gdy taka droga jest drogą wewnętrzną. Uzasadnienia dla takiego stanowiska upatruje się m.in. w tym, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich (np. wiadukty, mosty itp.), gdyż stanowiłoby to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Wiadukt (odpowiednio też: most) jest obiektem mostowym zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich i jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia drogi itd., co wynika z brzmienia art. 4 pkt 13 u.d.p. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi, a nie właściciela (odwrotnie w Prawie budowlanym) - tak też art. 19 i art. 20 u.d.p. (por. wyrok NSA z 22 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1285/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, w ciągu jakich dróg znajduje się sporny most i ustaliły, że zarządcą tych dróg jest Gmina Cz. Takie ustalenie uprawniało organy do konkluzji, że sporny most leżący w ciągu tych dróg pozostaje w zarządzie Gminy Cz., a zatem to do Gminy winny być kierowane nakazy z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie doszło zatem, wbrew argumentom skargi, do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 Prawa budowlanego. Nietrafnie też w skardze zarzucono naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który w sprawie nakazów, o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Podobnie nie podzielił Sąd zarzutów skargi dotyczących naruszenia ustawy o drogach publicznych, bowiem organy nadzoru budowlanego przepisy te zastosowały prawidłowo ustalając stan faktyczny i prawny nieruchomości, które łączy sporny most.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd stwierdził, że także one nie zasługiwały na uwzględnienie. Nietrafnie zarzucono w skardze naruszenie art. 7a k.p.a. podczas gdy na mocy art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Nietrafnie też zarzucono naruszenie art. 19 k.p.a., bowiem niewątpliwie organy nadzoru budowlanego były rzeczowo i miejscowo właściwe w sprawie. Wbrew skarżącej sporny most nie jest urządzeniem wodnym, bowiem jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy ocen jego stanu technicznego sporządzonych przez biegłych, nie wykazuje on konstrukcyjnych funkcjonalnych powiązań ze znajdującymi się pod nim urządzeniami wodnymi – most znajduje się nad głową śluzy. Zdaniem Sądu nie doszło w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ cały niezbędny materiał dowodowy znajduje się w aktach sprawy i został przez organy obu instancji omówiony i oceniony prawidłowo. Brak też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi tego przepisu. Prawidłowo również organy ustaliły katalog stron postępowania (art. 28 k.p.a.).

Godzi się jeszcze zaznaczyć, że sporny most jest użytkowany przez mieszkańców gminy Cz., a do zadań własnych Gminy należy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej poprzez utrzymanie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz sprawy organizacji ruchu drogowego. W sytuacji, kiedy mieszkańcy gminy korzystają z mostu, by komunikować się pomiędzy dwiema drogami należącymi do Gminy, trudno zaakceptować, by Gmina mogła odrzucać obowiązek dbania o stan techniczny mostu.

To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) uchyla zaskarżoną decyzję wyłącznie w razie jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Sąd w niniejszej sprawie – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – naruszeń prawa materialnego czy procesowego tego rodzaju i mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stwierdził, skargę należało oddalić.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.