Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, , Protokolant Specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie postępowania kontrolnego dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej za 2022 r. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu.

Pismem z 21 sierpnia 2024 r. J. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia (dalej: organ, prezydent) w przedmiocie postępowania kontrolnego dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej za 2022 r. Z treści skargi oraz akt sprawy wynika, że skarżąca pełni funkcję organu prowadzącego placówki oświatowej pod nazwą E. Niepubliczna Poradnia Psychologiczno – Pedagogiczna we W., wpisanej do ewidencji szkół i placówek publicznych prowadzonej przez Prezydenta Wrocławia. W 2022 r. pobierała na ten cel dotację oświatową, a organem dotującym był Prezydent Wrocławia.

Skarżąca zarzuciła postępowaniu naruszenie art. 26 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 123) w zw. z przepisami rozdziału 5, a w szczególności § 5.1., 5.2. i 5.11. uchwały nr LIV/1466/22 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 czerwca 2022 r. W sprawie dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz innym formom wychowania przedszkolnego, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, jak również art. 51 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 i art. 58 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., nr 78, poz. 483) polegające:

- na bezczynności w zakresie przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji oświatowych przez skarżącą w kontrolowanym okresie, pomimo upływu wszystkich terminów ukończenia kontroli określonych w doręczonych skarżącej: zawiadomieniu o kontroli i kolejnych upoważnieniach do kontroli, a nadto:

- na przewlekłości prowadzonego postępowania poprzez podejmowanie przez organ dotujący szeregu w istocie pozornych czynności z obszaru nadzoru pedagogicznego, pozostających poza zakresem właściwości rzeczowej organu dotującego i nie mających związku z przedmiotem kontroli oraz zaniechaniu w oparciu o czynione w ten sposób ustalenia rzeczywistego przeprowadzenia kontroli wykorzystania przez skarżącą dotacji pobranych przez nią w 2022 r.

Skarżąca w uzasadnieniu zaprezentowała swoje stanowisko oraz uzasadniła przedstawione zarzuty oraz wnioski.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych określony został w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) p.p.s.a., a ponadto może wynikać z ustaw szczególnych. Kognicja sądu administracyjnego, wywiedziona z ww. regulacji obejmuje m.in. skargi na bezczynność organów administracji publicznej. I tak, w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczyła bezczynności i przewlekłości Prezydenta w prowadzonej przez ten organ kontroli pobrania i wykorzystania przez skarżącą dotacji oświatowej pobranej z budżetu Gminy Wrocław. Kontrola ta była prowadzona w oparciu o regulacje: ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm., Dz. U. z 2023 r. poz. 900 ze zm.), ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm., Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm. – dalej: u.f.z.o., ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) –dalej: u.f.p., rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1635), rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2453 ze zm.), Uchwałę nr LXII/1446/18 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2018 r. w sprawie dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz innym formom wychowania przedszkolnego, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne ze zm. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 25 września 2018 r. poz. 4598 i z dnia 25 czerwca 2019 r. poz. 4001) – dalej: Uchwała nr LXII/1446/18, Uchwałę nr LIV/1466/22 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz innym formom wychowania przedszkolnego, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 4 lipca 2022 r. poz. 3466) – dalej: Uchwała nr LIV/1466/22. Tym samym do czynności podejmowanych w toku powyższej kontroli nie miały zastosowania przepisy k.p.a. lub O.p., a w konsekwencji podstawą wniesienia skargi oczywiście nie mógł być art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd stoi zarazem na stanowisku, że podstawą zaskarżenia bezczynności i przewlekłego działania Prezydenta nie mógł być w niniejszej sprawie także powołany przez skarżącą art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Na tle brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości że hipotezą tego przepisu objęte są wyłącznie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których podejmowane są akty lub czynności, na jakie przysługuje skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odniesieniu do czynności i aktów podejmowanych w ramach kontroli pobrania i wykorzystania dotacji oświatowych, należy się natomiast opowiedzieć przeciwko dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wyjaśnić przy tym należy, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 16 września 2010 r., II FSK 1608/10). Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, którego podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2020 r., I OSK 1457/19). Czynność z zakresu administracji publicznej powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzaniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2020 r., I SA/Gl 686/19).

W rozpoznawanej sprawie żadne czynności podejmowane przez kontrolujących w oparciu o upoważnienie z dnia 30 maja 2023 r. nie miały takiego charakteru, bowiem nie wiązały się z nałożeniem na skarżącą obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego lub powstaniem po jej stronie uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego. Obowiązki, o jakich jest mowa w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o.. oraz w Uchwale (Rozdział 5) tj.m.in. uprawnienie kontrolujących do wstępu do pomieszczeń i wglądu do prowadzonej przez kontrolowany podmiot dokumentacji oraz obowiązek kontrolowanego do zapewnienia kontrolerowi warunków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, udzielania wyjaśnień, nie są rezultatem kontroli, ale określają jej tok i nie powodują powstania po stronie kontrolowanego zobowiązań nadających się do egzekucji. Ich niewypełnienie przez kontrolowanego prowadzi do niemożności skutecznego przeprowadzenia kontroli, efektem czego dopiero może być wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania dotacji (na podstawie art. 36 ust. 7 u.f.z.o.), które kończy się wydaniem decyzji i w ramach którego oceniane mogą być zarzuty dotyczące m.in. prowadzonych czynności kontrolnych. W dalszej perspektywie niewykonanie przez podmiot poddany kontroli ww. obowiązków, w szczególności związanych z przedstawianiem dokumentów, udostępnianiem dowodów, udzielaniem wyjaśnień i.t.p. może także prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji na podstawie art. 252 u.f.p. W obu przypadkach brak jest zatem bezpośredniego powiązania pomiędzy ww. obowiązkami dotyczącymi zachowania strony w postępowaniu kontrolnym skonkretyzowanymi i egzekwowalnymi zobowiązaniami kształtującymi jej sytuację prawną, będącymi dopiero rezultatem ewentualnych kolejnych postępowań prowadzonych w następstwie kontroli.

Tego rodzaju bezpośredni związek pomiędzy skonkretyzowanymi obowiązkami lub uprawnieniami strony nie istnieje także w przypadku aktów kończących kontrolę pobrania i wykorzystania dotacji, którymi – zgodnie z zapisami § 5 ust.8 - 16 Uchwały są protokół kontroli oraz wystąpienie pokontrolne. Jak stanowi ust.8 powołanego przepisu § 5 Uchwały, wyniki przeprowadzonej kontroli kontroler przedstawia w protokole. Protokół, podpisany przez kontrolera doręcza się osobie prowadzącej (tu: strona skarżąca – dopisek Sądu). Osoba prowadząca podpisuje protokół kontroli w terminie 14 dni od daty doręczenia protokołu, tekstu jego zmian lub uzupełnień, o którym mowa w ust. 11 lub stanowiska, a którym mowa w ust.12. (ust.9).

Osobie prowadzącej przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia (ust.11). W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 10, kontroler dokonuje ich analizy, w razie potrzeby podejmuje dodatkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia ich zasadności zmienia lub uzupełnia odpowiednią część protokołu kontroli. Tekst zmian lub uzupełnień, podpisany przez kontrolera, doręcza się osobie prowadzącej (ust.12). W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 10, kontroler formułuje na piśmie swoje stanowisko. Stanowisko, podpisane przez kontrolera, doręcza się osobie prowadzącej (ust.13). Osoba prowadząca może odmówić podpisania protokołu, składając, w terminie właściwym do jego podpisania, wyjaśnienie na piśmie o przyczynach tej odmowy (ust.14). Odmowa podpisania protokołu nie stanowi podstawy do wstrzymania realizacji zaleceń pokontrolnych, o których mowa w ust. 15 (ust.14).Po zakończeniu kontroli Prezydent Wrtocławia doręcza osobie prowadzącej wystąpienie pokontrolne, w którym zawarta jest ocena kontrolowanego zakresu, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - zalecenia w sprawie ich usunięcia (ust.15). Osoba prowadząca, której zostało doręczone wystąpienie pokontrolne jest obowiązana, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym, poinformować na piśmie Prezydenta Wrocławia o sposobie wykonania zaleceń (ust.16).

Wskazać należy, że również w przypadku przedstawionych wyżej obowiązków i uprawnień strony poddanej kontroli żadne z nich nie mają charakteru kształtującego sytuację prawną strony w zakresie otrzymanej dotacji. Postępowanie kontrolne sprowadza się bowiem do poczynienia przez organ uprawniony do przeprowadzenia kontroli ustaleń faktycznych, będących następnie dopiero punktem wyjścia do ewentualnego wszczęcia postępowania w trybie art. 252 u.f.p., w którym stanowią materiał dowodowy podlegający w tym postępowaniu ocenie zawartej w zaskarżalnej decyzji. Drugą rolą czynionych ustaleń w postępowaniu kontrolnym jest doprowadzenie do dobrowolnego wyeliminowania przez osobę prowadzącą kontrolowana placówkę stwierdzonych nieprawidłowości (wykonanie zaleceń pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym), natomiast niewykonanie tych zaleceń lub niepoinformowanie o sposobie ich wykonania również nie prowadzi do bezpośrednich konsekwencji prawnych dla strony i nie podlega egzekucji, a może tylko prowadzić do wszczęcia postępowań administracyjnych w zakresie zwrotu dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W ramach kontroli aktów wydanych w tych postępowaniach ocenia podlega również prawidłowość przeprowadzenia kontroli w toku której poczyniono ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wydanej decyzji, w tym zarówno jej przedmiotowy zakres, upoważnienie organu do jej prowadzenia i sposób zbierania dowodów.

W tym miejscu zauważyć należy, że orzecznictwo jak i doktryna rozwinięte na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a i dotyczące zaskarżalności wyniku kontroli przyjmują, iż wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zagadnienie powyższe było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, w której sformułowano tezę, że "wynik kontroli, który – nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej – wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pogląd ten został podtrzymany w późniejszym orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2016 r., wydanie wyniku kontroli może wyjątkowo stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy czynność taka pozostaje wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności, gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa. Wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. NSA w pełni zgodził się z zawartą w uzasadnieniu ww. uchwały tezą, że - co do zasady - wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu prawnego w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane.

W kwestii zaskarżalności wyniku kontroli wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu postanowienia z 20 października 2014 r., TS 186/14 (OTK ZU B/2016, poz. 117), stwierdził m.in., że "sporządzenie wyniku kontroli – zawierającego wyłącznie ustalenia faktyczne, bez określenia obowiązków podmiotu kontrolowanego – jest tylko czynnością materialno-techniczną oraz środkiem dowodowym, który może zostać wykorzystany w innym postępowaniu, w którym jego treść może być podważana za pomocą innych środków dowodowych. Nie wywiera zatem bezpośrednich skutków prawnych dla kontrolowanego. Jakkolwiek niewątpliwie taki wynik kontroli może mieć w przyszłości wpływ na sytuację prawną spółki, to jednak sam nie powoduje jeszcze żadnych konsekwencji prawnych, a w szczególności podatkowych. Trybunał zauważa, że każdy wynik kontroli, jeśli zawiera stwierdzenie jakieś nieprawidłowości, wpływa pośrednio na sytuację podmiotu kontrolowanego. Niemniej jednak jest to związane z samą istotą tego typu czynności. Aby taki wynik podlegał zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ów wpływ musi mieć charakter ścisły w tym znaczeniu, że sam wynik kontroli ma być bezpośrednią i wystarczającą podstawą nie tylko do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, ale także do prowadzenia egzekucji. Wtedy bowiem dochodzi do wkroczenia wyniku kontroli w materię decyzyjną zastrzeżoną w postępowaniu administracyjnym zasadniczo dla aktu administracyjnego wydanego formie decyzji."

Zważywszy, że – ze względów wyjaśnionych powyżej - w rozpoznawanej sprawie czynnościom w toku kontroli prowadzonej na podstawie Uchwały w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. ani jej wynikom nie można przypisać takiego charakteru, Sąd uznał, że nie mieszczą się one w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie jest również dopuszczalne wniesienie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w związku z ta kontrolą.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.,s.a. odrzucił skargę strony jako niedopuszczalną.