Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Wr 27/24 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu i uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) postanowieniem z 9 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 27/24, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), odrzucił skargę J. P. (dalej zwanej: skarżącą) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie postępowania kontrolnego dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej za 2022 r. oraz orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżąca pełni funkcję organu prowadzącego placówki oświatowej pod nazwą [...], wpisanej do ewidencji szkół i placówek publicznych prowadzonej przez Prezydenta Wrocławia. W 2022 r. pobierała na ten cel dotację oświatową, a organem dotującym był Prezydent Wrocławia.

Pismem z 21 sierpnia 2024 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie postępowania kontrolnego dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej pobranej z budżetu Gminy Wrocław za 2022 r.

Kontrola ta była prowadzona w oparciu o regulacje: ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm., Dz. U. z 2023 r. poz. 900 ze zm.), ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm., Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm. – dalej zwanej: u.f.z.o.), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej: u.f.p.), rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1635), rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2453 ze.zm.), Uchwałę nr LXII/1446/18 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 września 2018 r. w sprawie dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz innym formom wychowania przedszkolnego, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne ze zm. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 25 września 2018 r. poz. 4598 i z 25 czerwca 2019 r. poz. 4001; dalej zwanej: Uchwałą nr LXI1/1446/18), Uchwałę nr LIV/1466/22 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym oraz innym formom wychowania przedszkolnego, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 4 lipca 2022 r. poz. 3466).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sąd I instancji wskazał, że do czynności podejmowanych w toku powyższej kontroli nie miały zastosowania przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawy – Ordynacja podatkowa, a w konsekwencji podstawą wniesienia skargi nie mógł być art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd stanął również na stanowisku, że podstawą zaskarżenia bezczynności i przewlekłego działania Prezydenta nie mógł być w niniejszej sprawie także art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznania skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego: art. 36 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z przepisami rozdziału 5 (§ 5.1. - 5.16) Uchwały nr LXI1/1446/18 w zw. z art. 81 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383; dalej zwanej: o.p.) w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. i w zw. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. nr 78 poz. 483), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołane przepisy u.f.z.o. i uchwały nie stanowią aktów generalnych, które kształtują sytuację prawną ich adresatów (m.in.: beneficjenta dotacji, organu dotującego i kontrolera) przez aktualizację i konkretyzację ich uprawnień i obowiązków wynikających z tych przepisów w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w sprawie. W szczególności, że nie nakładają one na beneficjenta dotacji obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego lub nie skutkują powstaniem po jego stronie uprawnień wynikających z prawa materialnego. Nadto, że zobowiązania nałożone na zobowiązanego nie podlegają kontroli sądowej, ponieważ nie nadają się do realizacji (egzekucji);

II. prawa procesowego: art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, że czynności podejmowane w postępowaniach dotyczących kontroli pobrania i wykorzystania dotacji nie podlegają kontroli sądów administracyjnych;

III. prawa procesowego: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, że czynności podejmowane w postępowaniu dotyczącym kontroli pobrania i wykorzystania dotacji nie podlegają kontroli sądów administracyjnych w zakresie bezczynności lub przewlekłości postępowań dotyczących kontroli pobrania i wykorzystania dotacji;

IV. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy przez jego błędne zastosowanie w sprawie i odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11; treść tego jak i powołanych poniżej orzeczeń dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Komplementarny charakter zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej uprawnia jednak do ich łącznego rozpoznania.

Na wstępie jednak należy zauważyć, że choć w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów materialnych (art. 36 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z przepisami rozdziału 5 (§ 5.1. – 5.16) Uchwały nr LXI1/1446/18), gdy są one w istocie przepisami postępowania w zakresie kontroli. Ponadto sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów przez ich "błędną wykładnię", albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie dokonywał ich wykładni. Błędna wykładnia bowiem, to nieprawidłowe rozumienie normy prawnej wypaczające jej treść i sens. Rzecz jednak w tym, że sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, co prawda odwołał się do ww. przepisów wskazując na ich brzmienie (strona 5 uzasadnienia), ale w ogóle nie wypowiadał się odnośnie ich rozumienia. Nie mógł zatem dokonać ich błędnej wykładni. Podobnie nie mógł dokonać błędnej wykładni art. 81 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. i w zw. art. 7, a to z uwagi na to, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle się do nich nie odwoływał.

Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Wrocławia postępowania kontrolnego, zmierzającego do zbadania prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej za 2022 r. Sąd I instancji – odwołując się do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. – uznał skargę taką za niedopuszczalną. W skardze kasacyjnej strona kwestionuje przyjęte przez sąd I instancji stanowisko, formułując w tym zakresie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. art. 45 Konstytucji oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. art. 45 Konstytucji, przez jego niezastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, że czynności podejmowane w postępowaniu dotyczącym kontroli pobrania i wykorzystania dotacji nie podlegają kontroli sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W świetle zacytowanej regulacji przedmiotem skargi może być więc bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących aktów lub czynności, które spełniają łącznie następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mają charakter publicznoprawny, są skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczą jego uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Na gruncie powyższego przepisu w rozpoznawanej sprawie powstał spór co do tego, czy zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego obejmuje skargę na przewlekłość (lub bezczynność) kontroli pobrania i wykorzystania dotacji prowadzonej przez organ. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną niesłuszny jest pogląd, że sam przebieg kontroli opartej na przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 1 u.f.z.o.) oraz przepisach rozdziału 5 (§ 5.1. - 5.16) Uchwały nr LXI1/1446/18 określających tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a także związane z nim akty i czynności, a w szczególności zaniechania (bezczynność i przewlekłość) nie mogą być poddane kontroli legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zgodnie z art. 7 i 45 Konstytucji gwarantującego prawo do wolności od przewlekłości i bezczynności w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest nieprawidłowe. Należy uznać za trafne stwierdzenie sądu I instancji, że żadne czynności podejmowane przez kontrolujących nie wywoływały dla skarżącej skutków prawnych (nie wpływały na jej sytuację prawną), bowiem nie wiązały się z nałożeniem na skarżącą obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego lub powstaniem po jej stronie uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego.

Obowiązki wymienione w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz w Uchwale (Rozdział 5) nie są rezultatem kontroli, ale określają jej tok i nie powodują powstania po stronie kontrolowanego zobowiązań nadających się do egzekucji. Jak słusznie zauważył sąd I instancji, ich niewypełnienie przez kontrolowanego prowadzi do niemożności skutecznego przeprowadzenia kontroli, efektem czego dopiero może być wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania dotacji (na podstawie art. 36 ust. 7 u.f.z.o.), które kończy się wydaniem decyzji i w ramach, którego oceniane mogą być zarzuty dotyczące m.in. prowadzonych czynności kontrolnych. W dalszej perspektywie niewykonanie przez podmiot poddany kontroli ww. obowiązków, w szczególności związanych z przedstawianiem dokumentów, udostępnianiem dowodów, udzielaniem wyjaśnień itp. może także prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji na podstawie art. 252 u.f.p.

Oznacza to, że w przypadku obowiązków i uprawnień strony poddanej kontroli żadne z nich nie mają charakteru kształtującego sytuację prawną strony w zakresie otrzymanej dotacji. Postępowanie kontrolne sprowadza się bowiem do poczynienia przez organ uprawniony do przeprowadzenia kontroli ustaleń faktycznych, pełniących funkcję ewentualnego materiału dowodowego w późniejszym (wszczętym na podstawie wyników kontroli) postępowaniu w trybie art. 252 u.f.p. oraz mogą być podstawą do doprowadzenia do dobrowolnego wyeliminowania przez osobę prowadzącą kontrolowaną placówkę stwierdzonych nieprawidłowości (wykonanie zaleceń pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym). Natomiast niewykonanie tych zaleceń lub niepoinformowanie o sposobie ich wykonania również nie prowadzi do bezpośrednich konsekwencji prawnych dla strony i nie podlega egzekucji, a może tylko prowadzić do wszczęcia postępowań administracyjnych w zakresie zwrotu dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W ramach kontroli aktów wydanych w tych postępowaniach ocenie podlega również prawidłowość przeprowadzenia kontroli w toku, której poczyniono ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wydanej decyzji, w tym zarówno jej przedmiotowy zakres, upoważnienie organu do jej prowadzenia i sposób zbierania dowodów.

Zasadna jest zatem konkluzja WSA, że brak jest bezpośredniego powiązania pomiędzy ww. obowiązkami dotyczącymi zachowania strony w postępowaniu kontrolnym skonkretyzowanymi i egzekwowalnymi zobowiązaniami kształtującymi jej sytuację prawną, będącymi dopiero rezultatem ewentualnych kolejnych postępowań prowadzonych w następstwie kontroli.

Końcowo stwierdzić należy w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji (na marginesie już tyko wskazując, że autor skargi kasacyjnej nie doprecyzował, na naruszenie którego ustępu art. 45 Konstytucji wskazuje) oraz art. 7 Konstytucji, że zaskarżone postanowienie ich nie narusza, gdyż postępowania kontrolne nie konstytuują "sprawy" w rozumieniu art. 2 Konstytucji, nie rozstrzyga się bowiem w nich o prawach i obowiązkach podmiotu poddanego kontroli. Samodzielność prawa do sądu i jego procesowy charakter nie oznaczają, że funkcjonuje ono w oderwaniu od prawa materialnego. Artykuł 45 Konstytucji nie stwarza uprawnień, jeżeli nie przyznaje ich prawo materialne, lecz zakłada ich istnienie (wyrok TK z 18 lipca 2011 r. SK 10/10).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że nie mógł być również zasadny ostatni zarzut skargi kasacyjnej (pkt IV petitum) naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy przez jego błędne zastosowanie w sprawie i odrzucenie skargi, a to z uwagi na to, że sąd I instancji zasadnie odrzuciła skargę.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dały podstaw do tego, by zakwestionować prawidłowość rozstrzygnięcia sądu I instancji o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie czynności kontrolnych na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ stosownie do art. 209 p.p.s.a., o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. przewidują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku wydania wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Takiej podstawy brak w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.